● 張宏偉

探索公務(wù)員分類管理改革的新路徑

● 張宏偉

“深化公務(wù)員分類改革”，“加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法公務(wù)員和聘任人員管理制度”，是黨的十八屆三中全會提出的改革任務(wù)，是深化干部人事制度改革的重要內(nèi)容，有利于促進(jìn)公務(wù)員管理的科學(xué)化、精細(xì)化。在公務(wù)員法實(shí)施10年后，2016年7月出臺了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》、《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》兩個(gè)重要配套法規(guī)，這標(biāo)志著公務(wù)員分類管理進(jìn)入了一個(gè)新階段。要促使這一改革舉措真正落地，有必要從總體要求、改革原則、技術(shù)路徑等方面入手，進(jìn)一步找準(zhǔn)改革推進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)。

一、科學(xué)把握公務(wù)員分類改革的總體要求

分類管理是我國公務(wù)員法規(guī)定的一條基本原則。但從實(shí)踐看，分類管理實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)是以兩個(gè)規(guī)定的出臺為標(biāo)志，因此，對于各地方而言，分類還是一個(gè)新生事物。概括而言，就是精準(zhǔn)、科學(xué)把握分類管理的總體要求。具體有四個(gè)方面：一是分類管理對象界定要精準(zhǔn)、科學(xué)。目前，行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類、綜合管理類是三種基本類型。行政執(zhí)法類公務(wù)員主要是依照法律法規(guī)，對行政相對人直接履行行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等帶有執(zhí)行性和強(qiáng)制性的執(zhí)法職責(zé)。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員主要從事具有低替代性特點(diǎn)的技術(shù)性工作。綜合管理類公務(wù)員主要從事的規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及內(nèi)部管理職責(zé)。啟動(dòng)分類改革時(shí)，必須防止出現(xiàn)分類界定偏差，如某些機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有較為寬泛的執(zhí)法特征，但主要承擔(dān)決策指揮和協(xié)調(diào)職責(zé)，在分類時(shí)就應(yīng)從嚴(yán)把握尺度，不應(yīng)簡單地納入行政執(zhí)法類。再如，機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從事內(nèi)部財(cái)務(wù)、信息化等職責(zé)，帶有一定專業(yè)性的人員也不應(yīng)簡單地劃為專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員等。精準(zhǔn)、科學(xué)地界定范圍是分類改革的第一步。二是政策資源投向要精準(zhǔn)、科學(xué)。分類管理關(guān)鍵在于建立全新的管理機(jī)制，克服原有“大一統(tǒng)”管理和平均主義觀念，對各類政策資源科學(xué)配置。比如，準(zhǔn)入門檻、職務(wù)職數(shù)比例、工資福利等的安排，要以促進(jìn)各類公務(wù)員科學(xué)管理為目標(biāo)。再如，綜合管理類公務(wù)員、法院入額法官、公安執(zhí)法勤務(wù)警員、工商地稅機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員等，由于在法定職責(zé)配置、職業(yè)生涯發(fā)展、工作強(qiáng)度和難易度、人員規(guī)模及結(jié)構(gòu)分布等方面具有不同要求，在考核、獎(jiǎng)懲、任免、待遇等相關(guān)人事管理政策上就應(yīng)體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)。三是配套政策實(shí)施要精準(zhǔn)、科學(xué)。現(xiàn)有公務(wù)員管理法律法規(guī)和政策均以綜合管理類公務(wù)員為基礎(chǔ)制定，分類改革后，配套辦法要同步推進(jìn)，如公務(wù)員的職位設(shè)置、職務(wù)職數(shù)、調(diào)任轉(zhuǎn)任、任免升降等具體的政策都應(yīng)作出調(diào)整，部分政策還要與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》相銜接。四是科學(xué)管理的目標(biāo)要精準(zhǔn)、科學(xué)。分類管理是公務(wù)員管理科學(xué)化的基礎(chǔ)，要建立包括分類考錄、分類考核、分類培訓(xùn)等在內(nèi)的新的制度體系。

二、公務(wù)員分類改革推進(jìn)中需要把握的原則

總體上，公務(wù)員分類改革要“蹄疾而步穩(wěn)”。具體而言，應(yīng)把握以下幾個(gè)原則：一是自上而下。專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員范圍的劃定，要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，由中央公務(wù)員主管部門明晰分類框架和劃分標(biāo)準(zhǔn)，做到集中統(tǒng)一。在此基礎(chǔ)上，考慮到各地機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)際，也要充分發(fā)揮地方的積極性，涉及各地方具體的范圍確定和職位設(shè)置，應(yīng)體現(xiàn)“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合。二是先易后難。各地方可優(yōu)先在有共識的行業(yè)系統(tǒng)啟動(dòng)分類，建立公務(wù)員分類的目錄管理制度，分步、分批次組織實(shí)施。對于行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部情況復(fù)雜、人員規(guī)模較大、職責(zé)職能有待理清的，可適當(dāng)延后實(shí)施。三是先小后大。“小”和“大”的內(nèi)涵主要是指分類范圍?？紤]到分類管理是一項(xiàng)全新的制度，在改革進(jìn)度上要處理好“快”和“穩(wěn)”的關(guān)系，改革推進(jìn)要快，但分類范圍的確定要體現(xiàn)“小步快走”的策略。對于看得準(zhǔn)的基層工商、稅務(wù)以及其他市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法類公務(wù)員，要盡快實(shí)施分類，盡快運(yùn)行，并在取得成熟路徑后逐步擴(kuò)大范圍，保證分類平穩(wěn)有序進(jìn)行。四是統(tǒng)籌平衡。總體上，在分類管理的長遠(yuǎn)目標(biāo)上應(yīng)爭取縱向到底、橫向到邊?？v向上可延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)），橫向上要覆蓋所有不同機(jī)關(guān)的公務(wù)員。當(dāng)然，三大類公務(wù)員之間在政策安排、待遇水平、交流通道等方面要加強(qiáng)統(tǒng)籌，做到大體平衡。五是體現(xiàn)特色。特色是分類管理的顯性目標(biāo)，可根據(jù)不同系統(tǒng)的特點(diǎn)，設(shè)置反映行業(yè)特性的管理辦法，如稅務(wù)、審計(jì)等可分別制定符合自身特色的職位職責(zé)規(guī)范、業(yè)務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)、考核評價(jià)體系及職務(wù)名稱規(guī)范，并實(shí)施分類考錄、考核、培訓(xùn)等政策。六是傾斜基層。分類改革要重視基層導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)廣大基層公務(wù)員的積極性，在分類設(shè)計(jì)上防止“上下一般粗”。以行政執(zhí)法類公務(wù)員為例，要體現(xiàn)扁平化、實(shí)戰(zhàn)化的要求，充實(shí)基層一線力量，表現(xiàn)為“金字塔”結(jié)構(gòu)，在職位層次設(shè)置、職務(wù)職數(shù)配備、工資制度設(shè)計(jì)等方面給予傾斜。對于專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，考慮到承擔(dān)專業(yè)技術(shù)工作的人員有相當(dāng)數(shù)量分布在市以上機(jī)關(guān)，則應(yīng)實(shí)事求是考量，同時(shí)兼顧基層機(jī)關(guān)。

三、探索公務(wù)員分類管理的技術(shù)路徑

1.科學(xué)設(shè)置公務(wù)員分類的職位范圍。公務(wù)員職位是行政機(jī)關(guān)職能配置的載體，職位設(shè)置應(yīng)建立在對行政機(jī)關(guān)職能進(jìn)行逐層分解的基礎(chǔ)之上。確定公務(wù)員分類的職位范圍是分類改革的第一步。一是厘清職權(quán)職責(zé)。要圍繞政府職能轉(zhuǎn)變的新要求，根據(jù)權(quán)力清單，科學(xué)界定行政職權(quán)的屬性。對于從事行政執(zhí)法的公務(wù)員依法納入行政執(zhí)法類公務(wù)員的分類范圍，避免分類的寬泛化和隨意性。對同一行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員應(yīng)納入何種類型，應(yīng)重點(diǎn)把握是否存在行政執(zhí)法職能與綜合管理職能交叉重復(fù)的情況，并根據(jù)主要履行職責(zé)的界定，在嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的前提下確定分類范圍。二是建立準(zhǔn)入目錄。對于部分職權(quán)職責(zé)明晰的機(jī)關(guān)，可先確立宏觀的分類框架和分類標(biāo)準(zhǔn)，如在衛(wèi)生、環(huán)保、地稅、審計(jì)等行業(yè)可建立分類目錄和標(biāo)準(zhǔn)體系。按照總體框架，各地方可結(jié)合本地實(shí)際細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn)，建立更為切合實(shí)際的分類目錄，并報(bào)主管部門核準(zhǔn)。三是明確職位內(nèi)涵。在具體分類時(shí)，應(yīng)確立不同類型的公務(wù)員職位職責(zé)規(guī)范和能力素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，制定職位說明書，并按照一定的程序向同級或上級公務(wù)員主管部門進(jìn)行申報(bào)或核準(zhǔn)。

2.合理確定各類公務(wù)員的職務(wù)結(jié)構(gòu)比例。2015年，針對基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間的問題，立足問題導(dǎo)向，中央出臺了縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級并行制度，這一改革增強(qiáng)了相關(guān)人員的改革獲得感，打破了職業(yè)發(fā)展的“天花板”，正向激勵(lì)效應(yīng)充分顯現(xiàn)，調(diào)動(dòng)了基層公務(wù)員投身服務(wù)基層、服務(wù)群眾的工作積極性。其中，很重要的一個(gè)方面就是不囿于機(jī)構(gòu)規(guī)格，對公務(wù)員職務(wù)職級結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。因此，職務(wù)結(jié)構(gòu)比例的確定是公務(wù)員分類管理的核心激勵(lì)要素。在分類框架下，不同類型公務(wù)員的職務(wù)層次如何設(shè)置，職數(shù)及結(jié)構(gòu)比例如何核定，管理權(quán)限如何確定等，是各地組織實(shí)施分類改革的重要環(huán)節(jié)。在新的分類管理框架下，可以預(yù)期：一是職務(wù)層次設(shè)置體現(xiàn)對基層公務(wù)員的激勵(lì)，打破機(jī)構(gòu)規(guī)格的限制，使得在基層一線的行政執(zhí)法類等公務(wù)員的晉升通道更加順暢。二是職務(wù)職數(shù)比例體現(xiàn)了對基層的傾斜，在強(qiáng)化績效考核、平時(shí)考核的基礎(chǔ)上，各類公務(wù)員有更多的晉升機(jī)會。三是管理權(quán)限的確定將更加體現(xiàn)約束和放權(quán)的思想，按照干部管理規(guī)定，給予相關(guān)單位的主管部門以適當(dāng)?shù)挠萌俗灾鳈?quán)。

3.統(tǒng)籌考慮不同類型公務(wù)員之間的平衡。在分類推進(jìn)的實(shí)踐中，專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員如何與綜合管理類保持平衡銜接，又充分體現(xiàn)特色，是分類改革的重點(diǎn)問題。一是政策統(tǒng)籌。三類公務(wù)員在職務(wù)序列上要大體平衡，通過職級、工資級別、考核優(yōu)秀比例、績效獎(jiǎng)金等政策設(shè)計(jì)，保持總體一致，并建立新的對應(yīng)關(guān)系。同時(shí)，各類公務(wù)員的政策資源投入大體平衡，根據(jù)激勵(lì)相容原則，既使各類公務(wù)員充分發(fā)揮作用，又達(dá)到分類管理、科學(xué)管理的目標(biāo)。二是兼顧特色。綜合管理類公務(wù)員在三類公務(wù)員中占比較大，相對而言更多表現(xiàn)為具有普適性的崗位，將來隨著分類管理的推進(jìn)，可在本類別內(nèi)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化；對人員較少、準(zhǔn)入門檻較高的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，需要強(qiáng)化專業(yè)人才留住、引進(jìn)和用好，發(fā)揮其在公共事務(wù)管理中的獨(dú)特作用；對于面臨復(fù)雜執(zhí)法環(huán)境，承受較大工作壓力的基層行政執(zhí)法類公務(wù)員，則應(yīng)探索定性與定量相結(jié)合的考核、執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等不同的管理辦法。三是適度交流。分類管理改革后，各類公務(wù)員應(yīng)主要在所屬范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)職業(yè)生涯的發(fā)展，以提高履行公共事務(wù)管理職責(zé)的專業(yè)化和職業(yè)化水準(zhǔn)，其調(diào)任轉(zhuǎn)任、考錄選調(diào)等均應(yīng)根據(jù)職位分類的原則進(jìn)行。同時(shí)，在保持相對穩(wěn)定的前提下，對于因工作需要產(chǎn)生跨類別流動(dòng)的，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)保留三類公務(wù)員之間的互通渠道，當(dāng)然應(yīng)設(shè)置必要的進(jìn)入門檻和限制條件。

（作者系江蘇省公務(wù)員局職位管理處處長）