● 張 鋒

淮安投資建設(shè)項(xiàng)目“四聯(lián)合”審批模式的實(shí)踐探索

● 張 鋒

近年來(lái)，經(jīng)過(guò)多輪行政審批項(xiàng)目清理、行政效能提速、涉企收費(fèi)清理規(guī)范，江蘇省淮安市行政審批事項(xiàng)已大幅精減，目前只保留42項(xiàng)行政許可事項(xiàng)、77項(xiàng)初審事項(xiàng)、303項(xiàng)行政服務(wù)事項(xiàng)，且42項(xiàng)行政審批和其他服務(wù)事項(xiàng)全部進(jìn)駐大廳，實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)一個(gè)門、辦所有事”和大廳之外無(wú)審批的目標(biāo)。但部分領(lǐng)域和行業(yè)還存在行政審批時(shí)間長(zhǎng)、蓋章多、收費(fèi)多、中介多、材料多“一長(zhǎng)四多”問(wèn)題，特別是投資建設(shè)項(xiàng)目審批前置要件的各類評(píng)估評(píng)審、踏勘測(cè)試、圖紙審查、竣工驗(yàn)收等，成為行政審批鏈條中耗時(shí)最長(zhǎng)、收費(fèi)最多、尋租空間最大、企業(yè)廣為詬病的環(huán)節(jié)，嚴(yán)重沖抵了審改給企業(yè)帶來(lái)的“獲得感”。針對(duì)“一長(zhǎng)四多”問(wèn)題，淮安市積極探索建立投資建設(shè)項(xiàng)目“四聯(lián)合”審批模式，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境改善。

一、投資項(xiàng)目“四聯(lián)合”審批的探索

2015年7月，淮安市瞄準(zhǔn)投資建設(shè)項(xiàng)目審批流程中的評(píng)審、踏勘（測(cè)試）、圖審、驗(yàn)收四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，通過(guò)依法重塑審批鏈條，系統(tǒng)構(gòu)建聯(lián)合評(píng)審、聯(lián)合踏勘（測(cè)試）、聯(lián)合圖審、聯(lián)合驗(yàn)收“四聯(lián)合”工作模式。在整體架構(gòu)上做到“三個(gè)一”：“一組文件管設(shè)計(jì)”，以市政府名義出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)投資建設(shè)項(xiàng)目“四聯(lián)合”工作的意見(jiàn)》，由審改辦牽頭制定聯(lián)合評(píng)審、聯(lián)合踏勘（測(cè)試）、聯(lián)合圖審、聯(lián)合驗(yàn)收四個(gè)實(shí)施意見(jiàn)，形成“1+4”的“四聯(lián)合”工作制度體系；“一個(gè)平臺(tái)管協(xié)同”，建立投資項(xiàng)目“四聯(lián)合”綜合服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)部門間審批信息互聯(lián)共享，變“群眾來(lái)回跑”為“部門協(xié)同辦”，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)、信息共享、聯(lián)合審查、互動(dòng)反饋為一體的網(wǎng)上審批；“一個(gè)機(jī)構(gòu)管服務(wù)”，成立投資建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合評(píng)審勘驗(yàn)服務(wù)中心，在市政務(wù)服務(wù)中心新辟專門的辦公區(qū)，住建、消防、氣象、民防、規(guī)劃、發(fā)改等28個(gè)部門80多名工作人員集中入駐開(kāi)展工作。

淮安市重點(diǎn)在審批流程優(yōu)化、服務(wù)方式創(chuàng)新和涉審中介清理等方面尋求突破。

1.整合優(yōu)化審批流程

一是建立項(xiàng)目預(yù)審制度。建立投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審會(huì)議制度和“預(yù)審專家?guī)臁?，在?xiàng)目立項(xiàng)前，由評(píng)勘中心召集預(yù)審會(huì)議，組織各有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)行預(yù)評(píng)審，相關(guān)審批部門給出建設(shè)性預(yù)審意見(jiàn)，通過(guò)預(yù)審后，項(xiàng)目便可進(jìn)入“四聯(lián)合”工作流程，評(píng)勘中心受理窗口介入并跟蹤服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目審批的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)和督辦。二是整合歸并審批環(huán)節(jié)。將各部門在項(xiàng)目建設(shè)各階段涉及的評(píng)審、踏勘（測(cè)試）、圖審和驗(yàn)收等事項(xiàng)中能夠整合歸并的環(huán)節(jié)盡可能整合歸并，能夠同步進(jìn)行的盡可能同步進(jìn)行，再造審批流程，加強(qiáng)部門間信息共享和溝通協(xié)作，由評(píng)勘中心實(shí)行一窗受理、集中辦理、統(tǒng)一審批。三是合理壓減審批時(shí)限。盡量壓縮各環(huán)節(jié)審批時(shí)限，在法律規(guī)定的最少期限內(nèi)繼續(xù)精簡(jiǎn)辦理環(huán)節(jié)和重復(fù)的要件資料，對(duì)“四聯(lián)合”工作流程、環(huán)節(jié)、時(shí)限進(jìn)行固化并向社會(huì)公布。除去投資建設(shè)單位自行準(zhǔn)備申報(bào)材料、調(diào)整完善方案、委托中介服務(wù)的時(shí)間，將投資建設(shè)項(xiàng)目全流程審批時(shí)間優(yōu)化為72.5天，其中從立項(xiàng)到開(kāi)工建設(shè)（發(fā)放施工許可證）辦理時(shí)限壓縮到37天。

2.創(chuàng)新審批服務(wù)方式

一是實(shí)行一窗受理。由評(píng)勘中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)“四聯(lián)合”業(yè)務(wù)咨詢和受理，列出材料清單，一次性告知申請(qǐng)單位，進(jìn)一步減少不必要或重復(fù)提供材料。二是開(kāi)展集中辦理。將住建、規(guī)劃、環(huán)保、民防等相關(guān)職能處室人員納入統(tǒng)一管理，然后將統(tǒng)一受理的“四聯(lián)合”事項(xiàng)由評(píng)勘中心采取“車間流水線”方式向各相關(guān)部門進(jìn)行交辦或組織集中會(huì)辦，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立信息共享、協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。三是實(shí)行統(tǒng)一審批。接受審批任務(wù)的各部門分頭協(xié)同審查投資建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)申請(qǐng)材料，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將審批結(jié)果反饋至評(píng)勘中心，由評(píng)勘中心窗口統(tǒng)一送達(dá)申請(qǐng)單位。

3.規(guī)范涉審中介服務(wù)行為

一是清理中介服務(wù)事項(xiàng)。取消無(wú)法律法規(guī)依據(jù)的中介服務(wù)項(xiàng)目21項(xiàng)，保留45項(xiàng)涉審中介服務(wù)事項(xiàng)；并對(duì)原承擔(dān)中介服務(wù)事項(xiàng)的5家事業(yè)單位進(jìn)行清理，4項(xiàng)涉審中介服務(wù)事項(xiàng)從事業(yè)單位職能中予以取消，3項(xiàng)涉審中介服務(wù)事項(xiàng)納入投資建設(shè)項(xiàng)目“四聯(lián)合”工作范圍，并進(jìn)一步縮減辦理時(shí)限。二是降低企業(yè)成本。行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)負(fù)責(zé)組織或委托開(kāi)展評(píng)審的，采用競(jìng)爭(zhēng)方式選擇中介機(jī)構(gòu)，按照“誰(shuí)設(shè)立、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，逐步由政府部門承擔(dān)評(píng)審費(fèi)用，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。企業(yè)通過(guò)招投標(biāo)方式選擇中介機(jī)構(gòu)的，由公共資源交易中心免費(fèi)提供服務(wù)。三是規(guī)范中介服務(wù)收費(fèi)。對(duì)環(huán)評(píng)、安評(píng)、地震安全性評(píng)價(jià)等評(píng)估事項(xiàng)實(shí)行最高限價(jià)；對(duì)穩(wěn)評(píng)、防洪評(píng)價(jià)等無(wú)收費(fèi)依據(jù)的事項(xiàng)，原則上不向企業(yè)收費(fèi)，由設(shè)定部門負(fù)責(zé)；對(duì)無(wú)法律法規(guī)依據(jù)的各類保證金一律取消，國(guó)家有規(guī)定的按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)減半收取。大力精簡(jiǎn)合并中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，探索實(shí)行“一窗收費(fèi)”。在具備條件的區(qū)域推行“區(qū)域評(píng)估”。

通過(guò)半年多的運(yùn)行，淮安市投資建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批時(shí)限已控制在72.5天以內(nèi)?！八穆?lián)合”審批模式有效推動(dòng)了項(xiàng)目審批由串聯(lián)模式向并聯(lián)模式轉(zhuǎn)變。一是便捷高效。企業(yè)直接到評(píng)勘中心“四聯(lián)合”窗口進(jìn)行投資建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)，接受預(yù)審輔導(dǎo)，提交報(bào)審材料，然后上網(wǎng)獲取區(qū)域評(píng)價(jià)和項(xiàng)目評(píng)審信息，再由設(shè)計(jì)單位通過(guò)聯(lián)合圖審系統(tǒng)隨時(shí)隨地上傳數(shù)字化施工圖紙?zhí)嵴?qǐng)聯(lián)合審查，實(shí)行網(wǎng)上溝通修改、電子蓋章，統(tǒng)一發(fā)放施工許可證。評(píng)勘中心建立“一條龍服務(wù)、一站式辦事”機(jī)制，為企業(yè)提供全流程免費(fèi)幫辦服務(wù)，實(shí)現(xiàn)審批全程快速高效。二是協(xié)作順暢。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，充分利用全程留痕的技術(shù)特點(diǎn)，投資建設(shè)項(xiàng)目所有報(bào)件、審查、結(jié)果信息全部通過(guò)網(wǎng)上平臺(tái)流轉(zhuǎn)，部門之間無(wú)需紙質(zhì)傳遞，各專業(yè)審查過(guò)程信息自動(dòng)沉淀，部門可直接取用上一環(huán)節(jié)的辦事信息，無(wú)需企業(yè)重復(fù)提交材料。企業(yè)與部門、部門與部門、部門與中心窗口三個(gè)環(huán)節(jié)之間的溝通聯(lián)系更加順暢。三是陽(yáng)光監(jiān)管。把投資建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)集中到中心窗口統(tǒng)一辦理，便于讓投資建設(shè)項(xiàng)目審批辦理全過(guò)程在評(píng)勘中心、企業(yè)和監(jiān)察部門的監(jiān)督下陽(yáng)光運(yùn)行，使各部門行政審批權(quán)力運(yùn)行更加透明，有效消除和防范權(quán)力設(shè)租尋租的空間。

二、推進(jìn)“四聯(lián)合”審批過(guò)程中存在的問(wèn)題

一是聯(lián)合評(píng)審機(jī)制還有待完善。一些部門囿于部門利益，對(duì)“四聯(lián)合”工作不夠支持，在推進(jìn)落實(shí)上存在被動(dòng)意識(shí)。加上對(duì)企業(yè)的宣傳還不到位，投資建設(shè)項(xiàng)目涉及的前期評(píng)審踏勘事項(xiàng)，一些部門仍在分頭受理，統(tǒng)一受理、集中辦理、統(tǒng)一審批的運(yùn)行機(jī)制尚未真正運(yùn)行，仍存在串聯(lián)審批、體外循環(huán)等問(wèn)題。

二是聯(lián)合驗(yàn)收操作不順暢。聯(lián)合驗(yàn)收涉及19個(gè)部門，驗(yàn)收節(jié)點(diǎn)不同步，有的需反復(fù)整改多次驗(yàn)收，有的配套設(shè)施驗(yàn)收有季節(jié)性要求，很難橫向聯(lián)動(dòng)，特別是水、電、燃?xì)?、供暖等行業(yè)難以統(tǒng)一。

三是聯(lián)合圖審制約因素多。圖審部門之間還存在互為前置、圖紙保密、系統(tǒng)封閉運(yùn)行等問(wèn)題。如規(guī)劃部門需要施工圖紙審查合格后方可辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，而消防部門必須在《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》發(fā)放后才能進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審查。同時(shí)由于民防部門圖紙保密、消防部門信息系統(tǒng)封閉運(yùn)行等問(wèn)題，致使數(shù)字化聯(lián)合審圖系統(tǒng)尚未推廣使用。

三、進(jìn)一步推動(dòng)“四聯(lián)合”審批的考慮

淮安市投資建設(shè)項(xiàng)目“四聯(lián)合”審批將隨著相關(guān)法律法規(guī)的修改、部門專線系統(tǒng)的打通不斷完善。針對(duì)目前存在的問(wèn)題，淮安將重點(diǎn)從三方面進(jìn)一步推進(jìn)“四聯(lián)合”落地見(jiàn)效。

一是完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。強(qiáng)化聯(lián)合評(píng)審約束機(jī)制，依托“江蘇省在線審批監(jiān)管平臺(tái)”，對(duì)聯(lián)合評(píng)審的項(xiàng)目進(jìn)行網(wǎng)上申請(qǐng)、統(tǒng)一編碼，并與評(píng)勘中心建立銜接機(jī)制，將涉及多項(xiàng)評(píng)審的項(xiàng)目移送評(píng)勘中心開(kāi)展預(yù)審，杜絕分頭受理。進(jìn)一步完善“聯(lián)合驗(yàn)收”工作機(jī)制，組織協(xié)調(diào)住建、民防、氣象、消防、規(guī)劃、城管、環(huán)保等部門參與，按照“統(tǒng)一管理、集中驗(yàn)收、各司其職、限時(shí)辦結(jié)、統(tǒng)一確認(rèn)”的原則，集中人員和時(shí)間開(kāi)展聯(lián)合驗(yàn)收工作。

二是推動(dòng)平臺(tái)融合共享。加快完善投資建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批網(wǎng)上平臺(tái)，推動(dòng)相關(guān)審批監(jiān)管部門專用系統(tǒng)與并聯(lián)審批網(wǎng)上平臺(tái)的融合共享，推動(dòng)形成網(wǎng)上申請(qǐng)、協(xié)同辦理、結(jié)果查詢審批服務(wù)模式。推進(jìn)數(shù)字化聯(lián)合審圖，協(xié)調(diào)民防、消防、住建、規(guī)劃、政務(wù)辦等部門，解決民防圖紙保密、消防信息系統(tǒng)平臺(tái)不對(duì)接、圖紙審查互為前置等問(wèn)題，建立圖紙集中會(huì)審機(jī)制。進(jìn)一步完善數(shù)字化聯(lián)合審圖系統(tǒng)，推進(jìn)不同審圖部門監(jiān)管平臺(tái)對(duì)接，倒逼建筑設(shè)計(jì)單位全面應(yīng)用數(shù)字化審圖系統(tǒng)。

三是強(qiáng)化工作督查推進(jìn)。將投資建設(shè)項(xiàng)目“四聯(lián)合”并聯(lián)審批工作納入軟環(huán)境效能考核體系和年度部門履職績(jī)效考核范圍，加強(qiáng)督查推進(jìn)，推動(dòng)“四聯(lián)合”盡快落地。對(duì)有關(guān)部門未按照“四聯(lián)合”要求，單獨(dú)受理和開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)審、踏勘（測(cè)試）、審圖和驗(yàn)收的，查實(shí)一起通報(bào)一起，拒不糾正的，提請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追責(zé)問(wèn)責(zé)。

（作者系淮安市編辦主任）

中心電子監(jiān)察，并嚴(yán)格按照行政許可標(biāo)準(zhǔn)化要求，明確申報(bào)材料、審批流程及辦理時(shí)限，促進(jìn)政府內(nèi)部審批事項(xiàng)提速提效。三是促進(jìn)部門合力參與改革。以政府內(nèi)部審批清單為抓手，不斷增強(qiáng)各部門主動(dòng)改革意識(shí)，合力推動(dòng)政府投資項(xiàng)目、財(cái)政評(píng)審等多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)改革，以制度規(guī)范提升政府內(nèi)部審批效率。在規(guī)范市級(jí)政府投資項(xiàng)目方面，制定出臺(tái)了《泉州市政府投資項(xiàng)目管理暫行規(guī)定》，明確市發(fā)展改革委會(huì)同市財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、住建、環(huán)保、監(jiān)察、審計(jì)以及其他有關(guān)部門建立市本級(jí)政府投資項(xiàng)目管理協(xié)作；市本級(jí)政府投資項(xiàng)目各主管部門依法完善本行業(yè)投資項(xiàng)目審批機(jī)制，規(guī)范審批程序、優(yōu)化審批環(huán)節(jié)；市行政服務(wù)中心管委會(huì)牽頭進(jìn)駐行政服務(wù)中心，審批部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，成立審批業(yè)務(wù)指導(dǎo)組，全程指導(dǎo)業(yè)主辦理報(bào)批手續(xù)。在財(cái)政評(píng)審方面，對(duì)市級(jí)財(cái)政投融資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審進(jìn)行梳理規(guī)范，明確預(yù)算評(píng)審范疇、原則和程序，規(guī)范各方主體及其權(quán)責(zé)，并對(duì)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審范圍進(jìn)行“瘦身”和“放權(quán)”。