國家行政學(xué)院行政法研究中心副主任宋志紅

“三權(quán)分置”關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性

國家行政學(xué)院行政法研究中心副主任宋志紅

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是完善我國農(nóng)地經(jīng)營制度、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營并發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重大改革舉措。在“落實(shí)集體所有權(quán)—穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)—放活土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利配置架構(gòu)中，明確“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”這三權(quán)的內(nèi)涵和外延，是貫徹落實(shí)“三權(quán)分置”改革舉措的前提；而明確土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和外延，又是明確“三權(quán)”權(quán)能邊界的關(guān)鍵。

首先，土地經(jīng)營權(quán)為什么需要定性？

明確土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能邊界的前提是明確界定土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，換言之，土地經(jīng)營權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)。之所以這一定性如此重要，是因?yàn)槲覈?cái)產(chǎn)權(quán)利體系的建立借鑒了作為大陸法系代表的德國法的“物債二分”理論，嚴(yán)格區(qū)分物權(quán)和債權(quán)是我國財(cái)產(chǎn)法律制度的邏輯基礎(chǔ)，對財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行定性是明確其權(quán)利內(nèi)容和效力的前提。具體來說，將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)抑或定性為債權(quán)，法律效果迥異。

如果將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，則各種流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為，其實(shí)質(zhì)均為土地租賃，法律表現(xiàn)形式為土地租賃合同，法律適用上須遵守《合同法》關(guān)于租賃合同的規(guī)定，承租人取得的土地權(quán)利為債權(quán)，權(quán)利的行使要遵循債權(quán)相對性規(guī)則。由此給土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為帶來的兩點(diǎn)重要影響是：第一，租賃期限的設(shè)定必須遵守《合同法》第二百一十四條的強(qiáng)制性規(guī)定，不得超過20年，超過部分無效；第二，權(quán)利義務(wù)關(guān)系由交易雙方按照《合同法》的規(guī)則靈活約定，但在流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)安排上租賃不得突破債權(quán)相對性規(guī)則，僅具有承租人地位的土地經(jīng)營權(quán)人不享有轉(zhuǎn)讓、抵押租賃物的權(quán)利，如要轉(zhuǎn)租，也需經(jīng)出租人同意。

反之，如果將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，雖然流轉(zhuǎn)合同也要適用《合同法》總則的一般性規(guī)定，但并不受有關(guān)租賃合同的強(qiáng)制性規(guī)定的限制，期限設(shè)定可以超過20年，當(dāng)然，不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。此外，土地經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)，屬于絕對權(quán)和對世權(quán)，具有相對獨(dú)立的地位，土地經(jīng)營權(quán)人具有獨(dú)立的轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)利，而不需要取得原承包權(quán)人的同意，這是物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)有之意，由法律對該效力直接作出規(guī)定；土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定和行使受《物權(quán)法》調(diào)整。

除了上述在法律適用、期限設(shè)定、是否可以轉(zhuǎn)讓或抵押等方面的不同之外，債權(quán)性土地利用關(guān)系與物權(quán)性土地利用關(guān)系在土地改良維修義務(wù)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、土地收回的法定事由等方面，也均會(huì)有所不同。以我國臺灣地區(qū)的地上權(quán)或農(nóng)育權(quán)與土地租賃為例，在以租賃為形式的債權(quán)性交易安排中，承租人具有較強(qiáng)的依附性，其權(quán)利原則上僅能對出租人行使，權(quán)利的獨(dú)立性較差，但相應(yīng)地，承租人可以請求出租人履行修繕土地的義務(wù)，在遇到不可抗力而影響土地使用時(shí)承租人還可以請求減少租金。而在以設(shè)定地上權(quán)或農(nóng)育權(quán)為形式的物權(quán)性的交易安排中，土地用益物權(quán)人享有相對獨(dú)立的對世權(quán)，具有相對獨(dú)立的使用和處分土地的權(quán)利，但相應(yīng)地，由用益物權(quán)人自行承擔(dān)土地改良維修義務(wù)，并自行承擔(dān)不可抗力等對土地使用收益帶來的風(fēng)險(xiǎn)。這一權(quán)利義務(wù)安排體現(xiàn)了對等原則。

由此可見，不同的定性會(huì)對土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，由于流轉(zhuǎn)后原承包農(nóng)戶享有的土地權(quán)利＝土地承包經(jīng)營權(quán)－土地經(jīng)營權(quán)，這一定性也因此會(huì)對原承包農(nóng)戶的剩余承包權(quán)的內(nèi)容產(chǎn)生重大影響。

其次，土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)和目的性？

當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識大致有物權(quán)說、債權(quán)說、物權(quán)化債權(quán)說（將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，同時(shí)又賦予其轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)權(quán)能）這三種觀點(diǎn)。鑒于土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”改革理論新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，尚沒有被我國法律所規(guī)定，所以對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定并不能從現(xiàn)有法律中找依據(jù)，只能從應(yīng)然的視角分析。這一應(yīng)然的法律性質(zhì)分析應(yīng)當(dāng)服務(wù)于改革的目的。由于“三權(quán)分置”改革的一項(xiàng)重要目的是通過促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，來促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)由于其對原承包農(nóng)戶的高度依賴性和權(quán)利的短期性與不穩(wěn)定性，顯然無法有效實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。無恒產(chǎn)者無恒心，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要對土地進(jìn)行大量且長期的投資，土地經(jīng)營者只有具備長期且有保障的土地權(quán)利，才會(huì)有此等投資的積極性。進(jìn)一步言，如果“三權(quán)分置”改革的目的只是確立一個(gè)債權(quán)性的經(jīng)營權(quán)，土地租賃完全可以解決問題，根本無需如此大動(dòng)干戈另行創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。從當(dāng)前大力推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)抵押來看，也必須賦予土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)地位，其才具備抵押資格，否則，債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)至多只能成為債權(quán)質(zhì)押的標(biāo)的。

至于說將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，然后通過法律規(guī)定強(qiáng)行賦予其轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)性權(quán)能，則只會(huì)導(dǎo)致權(quán)利設(shè)置的名不副實(shí)和法律內(nèi)在邏輯體系的混亂?！白赓U權(quán)物權(quán)化”趨勢只是有限地賦予租賃權(quán)“買賣不破租賃”的效力，并不改變租賃權(quán)作為債權(quán)的本質(zhì)屬性，承租人也無法取得轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能。因此，要在我國立法上落實(shí)“三權(quán)分置”改革舉措，必須對土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)的問題作出明確回答，沒有含糊或折中的空間?！掇r(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》一方面允許土地經(jīng)營權(quán)抵押，另一方面又設(shè)置了“承包方同意”“承包方已明確告知發(fā)包方”等限定條件，實(shí)則是賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押之名，行債權(quán)質(zhì)押之實(shí)。這種含糊的定位恰好是受到了物權(quán)化債權(quán)說觀點(diǎn)的影響，會(huì)導(dǎo)致法律關(guān)系的混亂和實(shí)踐操作的困難。而如果明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位，則其抵押既不需要取得原承包農(nóng)戶同意，也不需要另行告知發(fā)包方，只需按照物權(quán)變動(dòng)的要求抵押登記。

因此，要實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的目的，必須明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位，并在此基礎(chǔ)上賦予土地經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能。

第三，承包地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)置應(yīng)當(dāng)物權(quán)債權(quán)并存。

不難看出，作為兩種不同類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，物權(quán)與債權(quán)功能不同、各有長短，無法也沒有必要從價(jià)值判斷角度分出高下優(yōu)劣。也正因?yàn)榇?，大陸法系國家在土地?quán)利體系的設(shè)置上，均在規(guī)定若干土地用益物權(quán)的同時(shí)也保留債權(quán)性土地租賃，這樣當(dāng)事人既可以依照法律規(guī)定設(shè)定類型和內(nèi)容均為法定的土地用益物權(quán)，又可以通過租賃等債權(quán)行為靈活約定土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以此回應(yīng)豐富多彩的實(shí)踐需求。

相較于《農(nóng)村土地承包法》，“三權(quán)分置”理論從權(quán)利二次分離而非權(quán)利轉(zhuǎn)讓的角度重新構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，允許承包農(nóng)戶在其土地承包經(jīng)營權(quán)上再行設(shè)定一個(gè)物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)并流轉(zhuǎn)給受讓人，可以有效克服《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“轉(zhuǎn)讓”流轉(zhuǎn)方式中“一次性出局”之不足，既滿足“承包農(nóng)戶只轉(zhuǎn)出一部分權(quán)利或一定期限內(nèi)的權(quán)利”的需要，又實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)營戶享有穩(wěn)定而有保障的土地物權(quán)權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓、抵押承包地”的現(xiàn)實(shí)需求，從而更好地實(shí)現(xiàn)原承包農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營戶之間的利益平衡，也即既穩(wěn)定了承包權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了放活經(jīng)營權(quán)的目的。有鑒于此，為實(shí)現(xiàn)改革目的，“三權(quán)分置”框架下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)置雖然應(yīng)當(dāng)以土地經(jīng)營權(quán)這種物權(quán)方式為主，但仍應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人通過租賃等債權(quán)方式靈活約定土地承租權(quán)保留空間。

具有物權(quán)地位的土地經(jīng)營權(quán)，其設(shè)立和轉(zhuǎn)讓均需進(jìn)行登記，以便取得物權(quán)變動(dòng)效果，并獲得對抗效力，登記后土地經(jīng)營權(quán)人享有抵押和轉(zhuǎn)讓權(quán)能。承包農(nóng)戶也可選擇以租賃等債權(quán)方式流轉(zhuǎn)承包地，由雙方當(dāng)事人通過租賃合同在不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上自由約定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系?？紤]到權(quán)利體系的明晰性，在承包農(nóng)戶以租賃等債權(quán)性方式流轉(zhuǎn)承包地的場合，不宜再以“土地經(jīng)營權(quán)”稱呼承租方取得的權(quán)利，否則會(huì)帶來區(qū)分“物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)”和“債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)”的困擾，建議稱之為“土地承租權(quán)”，從而形成“物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)—債權(quán)性土地承租權(quán)”這種物債并存的承包地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系。

編者按

2006年10月31日，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第24次會(huì)議通過。這是建國以來，我國首次以立法的形式推進(jìn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)互助與合作，歷史意義深遠(yuǎn)。在這過去的10年中，各級主管部門認(rèn)真貫徹實(shí)施《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的相關(guān)規(guī)定，做了大量卓有成效的工作。

自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以來，農(nóng)民合作社數(shù)量增長迅速。截至2015年12月底，全國在工商部門注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社已超過150萬家。此外，農(nóng)民合作社的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，從最初的種養(yǎng)殖合作社擴(kuò)展到現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)合作社、勞務(wù)合作社等。而通過引進(jìn)良種和先進(jìn)技術(shù)及延長產(chǎn)業(yè)鏈、品牌化經(jīng)營等舉措提高了產(chǎn)品附加值，促農(nóng)增收效果顯著。現(xiàn)在，農(nóng)民合作社已經(jīng)成為了全面建成小康社會(huì)不可或缺的重要力量。