○徐留金

村民自治制度在廣東實踐的歷史考察及經(jīng)驗

○徐留金

改革開放以來，廣東省的村民自治制度經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，從最初的區(qū)公所到1989年開始實行村民自治，雖然比全國實行村民自治制度晚了10年，但是廣東的村民自治起點高，在“四個民主”方面具有自己的創(chuàng)新，既堅持中央的規(guī)定，又有自己的特色。

一、廣東村民自治制度的發(fā)展歷程

廣東的村民自治制度起步較晚，經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展的過程。20世紀80年代初期，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國推行，廣東省在人民公社的基礎上設立區(qū)公所，在原生產(chǎn)大隊的基礎上設立小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1986年，廣東省撤銷區(qū)公所建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)，撤銷小鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立村民小組。1987年《中華人民共和國村民委員組織法（試行）》頒布實施后，廣東省于1988年6月發(fā)布了《關于認真貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國村民委員組織法〉的意見》并進行第一次村級民主選舉試點，產(chǎn)生村民委員會，但村民自治制度整體上還沒有建立起來，只是掛了一個“村民委員會”的牌子。1989年，廣東省在分析了廣東農(nóng)村社會發(fā)展實際需要的基礎上，在全省范圍內(nèi)（除廣州、深圳外）將村民委員會改為管理區(qū)辦事處作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，同時，將村民小組改為委員會，由村民選舉村主任（一般稱村長或小村長）。這就是頗具廣東特色的農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制。

1998年，九屆全國人大常委會總結(jié)實踐經(jīng)驗頒布了修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，完善了村民自治的法律，對農(nóng)村基層民主的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響，為全國尚未實行村民自治的省份提供了具體的村民自治民主規(guī)則和程序?！洞逦瘯M織法》的頒布實施，推動我國村民自治邁進一個全新的歷史發(fā)展時期。廣東省政府于1998年作出決定，撤銷農(nóng)村管理區(qū)辦事處，在部分城市采用試點的方式設立村民委員會，至1999年初，村民自治制度逐步在全省農(nóng)村統(tǒng)一實行起來。廣東省理順了農(nóng)村基層管理體制的改革，變革的基本內(nèi)容就是在全省范圍內(nèi)撤銷農(nóng)村管理區(qū)，村民委員會通過民主選舉產(chǎn)生，“村官”由村民直接民主選舉產(chǎn)生，改變了過去任命制的制度。廣東省村民自治制度的具體改革措施是：村委會成員必須由村民直接選舉產(chǎn)生；村里的重大事情要由村民會議、村民代表會議或戶代表會議討論通過；村務公開，村務每年至少公布兩次，財務每月公布一次；在村委會換屆選舉前，進行離任審計，審計結(jié)果必須張榜公布。這些制度的推行，從根本上改變了鎮(zhèn)與村、黨支部與村委會、鄉(xiāng)村干部與村民群眾的關系。

農(nóng)村管理區(qū)體制的變革，導致了基層治理結(jié)構(gòu)的變化。撤銷管理區(qū)、建立村委會，是農(nóng)村政治體制改革的一項重要內(nèi)容，是推進農(nóng)村基層民主政治建設的重大舉措，迅速改變了廣東省村民自治的落后狀況，實現(xiàn)了農(nóng)村基層治理方式的根本性轉(zhuǎn)變。至2008年上半年，廣東制訂了《廣東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、《廣東省村民委員會選舉辦法》、《廣東省村務公開條例》等法律法規(guī)，順利完成了四屆村委會民主選舉，建立了村黨支部領導下的村務運作機制，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設得到了良性的發(fā)展。

二、廣東村民自治制度的實踐及創(chuàng)新

中國農(nóng)村村民自治制度的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。“四個民主”是國家倡導和推進農(nóng)村基層民主的基本制度框架。

（一）民主選舉：從政治象征走向自主參與

村民自治中首要的重要環(huán)節(jié)是民主選舉，村民自治的質(zhì)量直接受民主選舉的影響，民主選舉中“民主”的程度越高，村民自治制度就運行得越好。目前，廣東各地已普遍建立了民主選舉的村民自治制度。廣東的村民民主選舉有以下五個特點：一是實行“兩推一選”和“二選聯(lián)動”；二是實行中心選舉會場混合投票與以村民小組為單位投票相結(jié)合；三是有正式候選人選舉與無正式候選人選舉相結(jié)合；四是提倡候選人發(fā)表治村演說；五是借鑒國際經(jīng)驗，在國內(nèi)率先推行選舉員觀察制度。民主選舉在廣東的實踐表明，它是合理解決農(nóng)村公共權(quán)力分配的最佳制度安排，在公平、公開和公正的民主選舉中，權(quán)力角逐者獲得了在陽光法則下競爭的可靠保障，最大程度地減少了任人唯親、裙帶關系和憑借不正當手段奪取農(nóng)村公共權(quán)力的可能性。村民民主選舉更多的是把那些思想素質(zhì)好、辦事能力強、文化程度高、群眾威信廣、身體年齡壯的農(nóng)村優(yōu)秀分子選舉出來，村民選出了自己信任的當家人，這是民主選舉的主流。

（二）民主決策：從少數(shù)人說了算到多元主體互動

農(nóng)村村民自治的核心是民主決策。民主決策是指在農(nóng)村凡涉及村民利益的問題都必須由村民參與決定的制度。在實行村民自治以來，廣東農(nóng)村地區(qū)廣泛建立了以村民為主體的民主決策制度。對于涉及村里的重大決定，主要是通過召集村民會議、村民代表會議、村民議政小組等形式?jīng)Q定。村民會議是農(nóng)村最高決策機關。在一般事務決策和重大事項決策方案的形成過程中，黨支部同村委會必須民主協(xié)商、集體討論，反對少數(shù)人和個人說了算。在廣東農(nóng)村民主決策的實踐中，還有一些地方在涉及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大決策上引入了決策聽證會的形式。

（三）民主管理：從行政強制轉(zhuǎn)向協(xié)商合作

村民自治管理制度的實行，出現(xiàn)了多元民主管理主體和多樣化的民主管理方式，使得廣東各地的農(nóng)村自治工作突出強調(diào)了村民民主管理的主體作用。過去對農(nóng)村事務的單一的黨政組織管理主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊墓芾碚?，即出現(xiàn)了包括村民、黨支部、村民委員會、村民小組以及各種農(nóng)民合作組織在內(nèi)的管理主體，管理權(quán)的行使由集權(quán)模式轉(zhuǎn)向分權(quán)模式。從實行民主管理的方式來看，廣東大多數(shù)農(nóng)村主要通過實行村務公開、財務管理民主化、對村民委員會的民主評議等形式，實現(xiàn)了民主管理。

（四）民主監(jiān)督：從紙上權(quán)力變成實際行動

村民自治制度實施以后，廣東農(nóng)村民主監(jiān)督的主要實現(xiàn)形式表現(xiàn)在四個方面：一是通過村務公開包括設置村務公開欄、確立村務公開日、民主評議會、設立村務監(jiān)督箱、確定村民議政等形式，直接監(jiān)督村民自治管理組織干部的管理行為。二是通過村民民主理財小組的積極活動，包括財務審查與帳目清理等有效活動實行積極的民主監(jiān)督。三是通過實行工作過失追究制度和村民罷免制度實現(xiàn)監(jiān)督。四是通過推行民主評議村干部制度、健全村干部離任審計制度等方式實行民主監(jiān)督。村民民主監(jiān)督權(quán)的行使，對于制約村干部的用權(quán)行為起到了富有成效的作用，同時，也對制約村干部的用權(quán)行為和遏制農(nóng)村干部的貪污腐化行為起到積極作用。

三、廣東村民自治制度發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)

（一）選舉觀察制的普遍運用

早前廣東各地村委會選舉中的不良現(xiàn)象主要是“賄選”普遍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)包辦村委會換屆選舉、宗族勢力干涉選舉、選票不嚴格等。為了維護村委會選舉活動的公正合法，廣東在2002年第二屆換屆選舉中就引進了國際社會的選舉觀察制，適應廣東村民自治制度的發(fā)展。在歷屆的村委會換屆選舉中，選舉觀察制的推行促進了選舉工作的順利進行，取得了良好的成效。選舉觀察制度，得到了來自廣東中山大學、華南師范大學、研究“三農(nóng)”問題及農(nóng)村基層民主的專家學者的推動，并且得到廣東省、市、區(qū)政府積極響應。選舉觀察員制度在廣東省迅速得到推廣，保證了村委會選舉公開透明。

廣東農(nóng)村選舉觀察員主要從具有一定法律知識和政治素質(zhì)的人大代表、政協(xié)委員、退休干部、專家學者、在校研究生中選聘。省、市民政部門聘任選舉觀察員，并且頒發(fā)聘書，在規(guī)定的時期內(nèi)對選舉觀察員進行村民自治相關的知識培訓，讓他們掌握村民委員會選舉的法律法規(guī)，認真完成選舉觀察報告和糾正選舉中遇到的各種問題。廣東省各級財政和民政廳為選舉觀察活動申請經(jīng)費，對選舉觀察員的交通和食宿進行補貼,保障選舉觀察活動順利進行。廣東的選舉觀察制取得了良好的成效，許多觀察員能做好選舉記錄，能發(fā)現(xiàn)村委會選舉中出現(xiàn)的問題并提出完善的建議，將選舉信息結(jié)果反饋到民政部門，維護了村委會選舉工作的公平正義，選民能平等地投屬于自己的選票，積極參與村務管理，選舉舞弊行為漸漸減少。

（二）加強農(nóng)村基層黨組織的領導核心作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的重要基層組織，在村民自治活動中，它要發(fā)揮領導核心作用。改革開放以來，廣東農(nóng)村自治取得的成就與加強農(nóng)村基層黨組織的領導核心作用建設是分不開的，要不斷完善黨支部角色。

首先，黨組織建議權(quán)在村委會選舉中的正確行使。廣東農(nóng)村村民自治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨組織在不能夠直接按照自己的意圖任命村委會成員的情況下，通過在村級選舉中提出建議名單，行使建議權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委行使建議權(quán)的實質(zhì)就是把黨的領導同支持和保障開展村民自治活動、直接行使民主權(quán)利有機結(jié)合起來，既維護黨的領導地位，又尊重廣大農(nóng)民當家作主的民主權(quán)利。從這一點來看，在村級選舉中黨組織建議權(quán)的行使同村民自治的法律精神是一致的。《廣東省村民委員會選舉辦法實施細則》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村民選舉委員會召開提名會議前，應根據(jù)考察和民意調(diào)查的情況，提出新一屆村委會成員的候選人建議意見，交村民選舉委員會。村民選舉委員會應將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的建議意見張榜公布或者印發(fā)給村民，并且在一定范圍內(nèi)作說明。”廣東在正確運用黨組織的建議權(quán)的經(jīng)驗，是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的建議權(quán)視為一種選擇性權(quán)力，有利于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級選舉過程中始終保持超脫的地位，不必在整個村級選舉過程中付出過高的成本。同時，這種建議權(quán)也是象征性的權(quán)力，它一方面體現(xiàn)黨的領導地位，黨對村級選舉要定原則、定方向，另一方面又表明黨組織不是一般的選舉機構(gòu)，不必具體負責包辦選舉機構(gòu)的工作事務。

其次，加強地方立法和配套政策法規(guī)建設。由中共廣東省委辦公廳、省人民政府辦公廳聯(lián)合制定頒布的《廣東省村務管理辦法（試行）》，將實行村民自治制度以后農(nóng)村黨支部同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關系、農(nóng)村黨支部的地位、黨支部同各種村級組織的關系、村務管理的原則、村務管理的具體方法、村務管理人員的教育管理、“兩委”會議與工作制度進行了明確細致的規(guī)定，這一辦法對目前政務與村務執(zhí)行、黨支部的地位作用以及“兩委”工作關系與權(quán)限邊界劃分等重大問題提出了具體解決辦法，有許多創(chuàng)新之處。

再次，建立農(nóng)村后備干部培養(yǎng)制度，包括農(nóng)村黨支部書記和村委會主任的培養(yǎng)。從培養(yǎng)的主要方式來看，包括集中在黨?；蜣r(nóng)校培訓、聘請專家學者進行專題講座和聘請有經(jīng)驗的領導講課等形式。從培訓的內(nèi)容來看，主要包括：黨的路線方針政策教育，國家有關法律法規(guī)教育，廣東農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題專題研究與探討，村民自治制度建設問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委建設問題，農(nóng)村黨支部建設問題等等。通過一系列培訓和學習教育活動，提高了農(nóng)村基層干部的思想政治素質(zhì)，促進了觀念轉(zhuǎn)變和工作作風、生活作風的轉(zhuǎn)變，重新樹立了黨支部的良好形象，提高了黨支部的威信和號召力、戰(zhàn)斗力，健全了農(nóng)村黨的組織和民主生活制度。

（三）行政化治理向村民自治轉(zhuǎn)軌

廣東自1998年撤銷管理區(qū)辦事處，建立村民自治制度，雖然比全國實行村民自治制度晚了整整10年的時間，但是廣東選擇在各個方面來推動從行政化治理向村民自治轉(zhuǎn)軌。首先表現(xiàn)為對于選舉活動的高質(zhì)量運作：精心設計選舉方案，按照階段性工作完成換屆選舉任務；重視組織對選舉的有效領導，各地成立由市委組織部、宣傳部組成的選舉辦公室，成立村委會選舉領導小組，為選舉工作建立層層的組織保障；各地市委政府重視對本地村委會選舉工作的宣傳發(fā)動，從廣度和深度上開展宣傳工作；從選民登記、候選人資格、依法公開選舉投票幾個方面嚴格按照法律要求組織選舉；政府對于村委會選舉出來的候選人嚴格把關，并在政府網(wǎng)上公示。其次是對于選舉活動的高標準建制：規(guī)定各市的選舉工作機構(gòu)和村民選舉委員會的關系是指導關系而不是領導關系；選舉過程中增加候選人的回避，避免村委會成員之間有配偶或直屬關系；加強各地政府對村委會成員工作的監(jiān)督。

（作者單位 華南農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院）

（責任編輯 周吟吟）