徐來群

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一把雙刃劍

——美國公立大學(xué)教師治理工會化現(xiàn)象分析*

徐來群

美國公立大學(xué)教師治理工會化是一把雙刃劍。一方面它提升了教師，特別是底層教師的待遇，重建了公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)；另一方面，工會的政治屬性擴(kuò)大了大學(xué)治理的政治性，增加了大學(xué)辦學(xué)成本，侵蝕了大學(xué)追求卓越的學(xué)術(shù)價(jià)值。受各州不同法律基礎(chǔ)的約束、政治氛圍的影響以及州議會對公立高校撥款決定權(quán)的限制，美國公立大學(xué)教師工會化將繼續(xù)沿著多樣性的發(fā)展道路前進(jìn)。

雙刃劍；公立大學(xué)；教師治理；工會化

美國公立大學(xué)治理工會化是指美國公立大學(xué)教師通過加入工會的方式參與大學(xué)的共同治理。美國公立大學(xué)教師治理工會化已成為美國公立大學(xué)治理的普遍現(xiàn)象。它采用集體談判的方式參與公立大學(xué)的治理，不僅獲得了制衡大學(xué)管理者的權(quán)力，加強(qiáng)了公立大學(xué)的共同治理，提升了教師待遇，特別是底層教師的工資和非工資收益，還改變了美國公立大學(xué)的治理生態(tài)。但美國公立大學(xué)治理工會化是一把雙刃劍，使教師特別是底層教師獲得權(quán)益的同時(shí)，其本身的政治屬性也對公立大學(xué)的傳統(tǒng)學(xué)術(shù)價(jià)值、辦學(xué)成本等產(chǎn)生了很深的消極影響。

一、美國公立大學(xué)教師工會特點(diǎn)

(一)高校教師工會主要存在于公立大學(xué)

美國公立大學(xué)教師工會不僅受到1935年《全美勞工關(guān)系法》(The National Labor Relations Act of 1935)、1947年《勞工管理關(guān)系法案》(The Labor-Management Relations Act of 1947)以及由國會建立的全美勞工關(guān)系委員會(The National Labor Relations Board)的立法限制，而且還受到各州法律以及各級聯(lián)邦法院判決的影響。聯(lián)邦最高法院在全美勞工關(guān)系委員會訴葉斯瓦大學(xué)(National Labor Relations Board V.Yeshiva University)的判決[1]中，確立了私立高校教師屬于大學(xué)管理者，不能組建教師工會的法律原則，改變了美國整個高等教育教師工會的發(fā)展方向。至此，美國公立大學(xué)教師工會成為美國高校教師工會的主要發(fā)展方向和主要力量。

(二)美國公立大學(xué)教師工會發(fā)展不平衡

美國聯(lián)邦各州文化傳統(tǒng)、法律基礎(chǔ)各有千秋，公立大學(xué)教師工會的規(guī)模、談判權(quán)力、影響力等方面也各有不同，體現(xiàn)出不平衡的特點(diǎn)。教師工會影響力大的州有加州、新澤西和華盛頓州，影響力弱的州有路易斯安那州和亞利桑那州?，F(xiàn)在美國有639個工會組織，代表高校368473名教師，其中將近96%在公立大學(xué)。這些高校教師工會分屬于519個高等教育系統(tǒng)，涵蓋了1174個校區(qū)，占美國全部高校的三分之一。92%的公立四年制和兩年制大學(xué)、學(xué)院建立了教師工會，將近90%的高校教師工會會員集中在10個州，其中有將近一半在加利福尼亞州和紐約州。[2]

二、教師工會興起的原因分析

(一)教師工會聯(lián)合會的推動

美國全國性的教師工會主要有美國大學(xué)教授聯(lián)合會(American Association of University Professors)、全美教育聯(lián)合會(The National Education Association)和美國聯(lián)邦教師協(xié)會(American Federation of Teachers)。教師工會通過申訴和仲裁解決與大學(xué)管理者之間的爭議。在申訴和仲裁不能有效解決爭議的時(shí)候，也可憑借罷工方式進(jìn)行抗議，成為教師制衡大學(xué)管理者和高校教師工會化的主要推動力量。

除了大學(xué)教授聯(lián)合會一開始就在知名大學(xué)吸納會員之外，另外兩個教師工會早期主要吸納公立中小學(xué)教師作為會員，后來才擴(kuò)展到高等教育機(jī)構(gòu)。教師工會通過提供信息和技術(shù)服務(wù)，推動建立高校教師工會分會。最近幾年大學(xué)教授聯(lián)合會、美國聯(lián)邦教師協(xié)會和全美教育聯(lián)合會的高校教師會員人數(shù)不斷上升，其中美國大學(xué)教授聯(lián)合會占33%，全美教育聯(lián)合會占28%，美國聯(lián)邦教師協(xié)會占28%，剩下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)占5%，以及三家聯(lián)合的工會組織占6%。[3]

(二)公立大學(xué)撥款下降，臨時(shí)教師增加

進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，美國聯(lián)邦和州政府對公立高等教育撥款降幅很大，有些公立大學(xué)的州財(cái)政撥款已經(jīng)降低到大學(xué)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的10%，成為掛名公立大學(xué)。大學(xué)被迫通過增加臨時(shí)教師(Contingent Faculty)、減少終身教授崗位數(shù)、降低辦學(xué)成本來提高大學(xué)靈活應(yīng)對市場需求的能力。臨時(shí)教師的比例已經(jīng)從1970年占全部教師的22%，上升到2001年的53%。社區(qū)學(xué)院的臨時(shí)教師比例更高，能夠達(dá)到70%，某些高校甚至達(dá)到100%。[4]龐大的臨時(shí)教師逐漸成為大學(xué)治理的新的政治力量。

由于臨時(shí)教師薪水較低，大部分高校沒有給他們提供健康保險(xiǎn)，缺少工作保障，在大學(xué)治理中罕有發(fā)言權(quán)甚至被排除在大學(xué)治理之外。他們從事著繁重的教學(xué)工作，承擔(dān)了美國大學(xué)四分之三的本科生課程。因此，他們更有意愿和動力組建教師工會，維護(hù)自己權(quán)益。

(三)教師工會提升了教師工資待遇

1.工資收益

知名高等教育治理學(xué)者羅伯特·伯恩鮑姆(Robert Birnbaum)分析了美國大學(xué)教授聯(lián)合會的數(shù)據(jù)后認(rèn)為，四年制高校中有工會的教師薪水增長比例比沒有工會的要顯著得多，兩年制學(xué)院組建教師工會的教師薪水比沒有教師工會的高校教師薪水高出8.4%。[5]

教師工會的集體談判的溢出效應(yīng)(Spillover Effect)和威脅效應(yīng)(Threat Effect)也會導(dǎo)致教師工資水平不斷上升。[6]首先，溢出效應(yīng)。擁有教師集體談判權(quán)的高校會不斷提高教師的工資和福利待遇，從而降低高校對學(xué)術(shù)勞動力數(shù)量的需求。導(dǎo)致新增學(xué)術(shù)勞動力無法進(jìn)入具有工會組織的高校，迫使他們進(jìn)入沒有工會組織且收入較低的高校。威脅效應(yīng)是指非工會高校為保持在高等教育市場中的競爭力，避免來自教師工會的影響，也會不斷提高教師工資，使工資提升過程標(biāo)準(zhǔn)化。最終，在溢出效應(yīng)和威脅效應(yīng)的作用下，美國公立高校教師工資和福利待遇不斷上升。

2.非工資收益

公立大學(xué)教師工會不但提高教師的工資收益，還通過提供更好的工作條件、更好的設(shè)施、更方便的服務(wù)、更清晰的治理規(guī)則等隱性福利吸引教師加入工會。首先是大部分教授沒有時(shí)間或動力去參與諸如學(xué)校財(cái)務(wù)、賬戶管理、勞動法、退休和健康福利等方面的政策事務(wù)。[7]工會的專業(yè)知識能夠提高教師對這些事務(wù)管理的效率和效益。其次，工會有專業(yè)的談判人員，保證工會活動的連續(xù)性。教師工會集體談判的程序與傳統(tǒng)的大學(xué)合議制決策方式相比，能更清晰有效地參與大學(xué)治理。三是工會采取的是整體談判，而不是單個教師分別同大學(xué)董事會和管理者進(jìn)行談判。

(四)教師工會重建公立大學(xué)共同治理原則

1.大學(xué)共同治理名不副實(shí)

美國高校實(shí)施獨(dú)特的“法人—董事會”治理制度。大學(xué)和學(xué)院治理董事會聯(lián)合會 (The Association of Governing Boards of Universities and Colleges)在《治理董事會責(zé)任聲明》(Statement on Board Responsibility for Institutional Governance)規(guī)定的治理原則中，提出大學(xué)治理的最終責(zé)任屬于董事會。[8]知名學(xué)者埃米爾·萊西(Emil Ricci)在《美國大學(xué)和學(xué)院治理：歷史的調(diào)查》(College and University Governance in the United States: An Historical Survey)一書中認(rèn)為，美國大學(xué)和學(xué)院的治理模式可以追溯到殖民地時(shí)期，并保持了殖民地時(shí)期的原貌(Intact)。不論是公立還是私立大學(xué)，董事會和校長都繼續(xù)控制著大學(xué)的主要政策、人事事務(wù)和學(xué)術(shù)決策。[9]因此，美國大學(xué)董事會作為法人，是高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，擁有幾乎所有重大決策的最終決定權(quán)。

2.教師工會重建大學(xué)共同治理原則

為提高教師在大學(xué)治理中的權(quán)威，教師們紛紛加入公會，采取雇用專業(yè)的工會管理者來制衡行政管理者對教師自我管理、經(jīng)濟(jì)利益以及福利的侵犯。教師工會采取的集體談判達(dá)成的協(xié)議，對大學(xué)雙方都具有法律約束力，一旦出現(xiàn)工會與大學(xué)之間的爭議，集體談判有清晰明確的申訴和仲裁程序，由此而產(chǎn)生的巨大財(cái)政和政治成本，讓高校行政管理者望而卻步，這對行政管理權(quán)力的不斷擴(kuò)張是一個很好的制約。

首先，行政管理者在傳統(tǒng)合議制模式(Collegial Governance Model)的自由決定權(quán)，受教師工會法律強(qiáng)制力量限制下，削弱了很多。如在教師晉升和授予終身教授上應(yīng)該屬于教師與管理者共同治理的過程，但是教師工會卻可以通過仲裁和申訴的程序，否決通過合議制達(dá)成的決議。在很多大學(xué)臨時(shí)教師不能參與大學(xué)的學(xué)術(shù)評議會，在有些校區(qū)甚至得不到學(xué)術(shù)評議會的認(rèn)可。教師工會能夠通過集體談判加強(qiáng)臨時(shí)教師(Contingent Teachers)和講師(Lecturers)等底層教師參與大學(xué)治理的權(quán)利。

其次，接受集體談判就意味著從各利益相關(guān)者的一致同意轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽恳?guī)則進(jìn)行治理。談判達(dá)成的高校治理政策和程序能夠?yàn)樗薪處焻⑴c大學(xué)的共同治理提供機(jī)會和平臺，不斷提高教師、行政管理部門或者治理董事會之間的交流，使參與治理的各方在大學(xué)治理政策和程序上達(dá)成一致，加強(qiáng)和鞏固了大學(xué)共同治理。

三、公立大學(xué)教師工會消極影響

(一)增加了公立大學(xué)的辦學(xué)成本

保羅·黑爾(Paul T.Hill)認(rèn)為公立大學(xué)的集體談判通過不斷增長的基本工資、資歷規(guī)定(Seniority Provisions)，從而導(dǎo)致薪水的自動增長。其他的集體談判如班級規(guī)模上限(Class Size Caps)、學(xué)期長短、上課時(shí)間條款以及要求行政管理者優(yōu)先雇用現(xiàn)有人員等條款，會導(dǎo)致有教師工會的高校比沒有教師工會的高校辦學(xué)成本高出20～25%[10]。這些成本只有通過轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生和納稅人才能有效解決。大學(xué)要么采取上漲學(xué)費(fèi)或者增加政府撥款，要么降低服務(wù)質(zhì)量，要么增加生產(chǎn)效率。上述策略都將導(dǎo)致整個公立高等教育的公共屬性缺失，最終損害整個社會的公共利益。

(二)擴(kuò)大了高校治理的政治因素

公立大學(xué)教師工會通過支持民選官員，立法機(jī)構(gòu)成員選舉的方式，使官員們在制定公共政策或法律時(shí)能考慮教師工會的訴求。2010年，在22個州的政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)選舉中，教師工會是排名前10的捐贈支持群體。在21個州中，教師工會是排名前5的捐贈支持群體，在科羅拉多州和印第安納州則排名第一[11]。同年，美國教育聯(lián)合會(National Education Association)的收入為3.98億美元，成為影響聯(lián)邦教育政策第六的政治力量，美國聯(lián)邦教師聯(lián)合會(America Federation of Teachers)則成為第11名的影響聯(lián)邦教育政策的工會。

根據(jù)特里·摩爾(Terry Moe)的記錄，在1989年和2010年的選舉中，全美教育聯(lián)合會(NEA)和美國聯(lián)邦教師協(xié)會(AFT)在聯(lián)邦的選舉中將其資源的95%都用于支持民主黨。由于教師工會通常支持民主黨候選人，因此，2011年威斯康辛州新選出的共和黨州長斯科特·沃克(Scott Walker)，在支持議會修改限制工會的立法中，豁免了支持他的警察工會和消防員工會的法律責(zé)任。為此，在威斯康辛大學(xué)麥迪遜校區(qū)的教師工會決定采取行動阻止法案的通過，為此花費(fèi)337萬美元。當(dāng)限制工會的法案在議會通過之后，他們又通過訴訟，停止法案實(shí)施，而上訴到最高法院，希望法院接受他們的提議，又花費(fèi)了150萬美元。這種方法失效之后，教師工會又花費(fèi)了2000萬美元召集6位本州參議員，試圖奪回州參議院的控制權(quán)。由于法律的執(zhí)行，工會持續(xù)征集了3萬人支持罷免州長沃克的簽名。在俄亥俄州的反對限制工會立法的運(yùn)動花費(fèi)了4200萬美元，其中教師工會提供了970萬美元，而且該州教師工會成功地阻止了法案在州議會的通過。[12]

上述例子表明，公立大學(xué)教師工會是一種政治組織，過多地參與了州或?qū)W校的政治活動。他們在聯(lián)邦、州和地方層次施加他們的影響，為候選人或政黨捐款，從事廣泛的游說活動，鼓勵選民投票支持工會。他們壓倒性的支持民主黨并一致支持提高稅收和政府支出。

(三)弱化了高校教師的學(xué)術(shù)專業(yè)價(jià)值

芭芭拉·李(Barbara Lee)[13]的研究證明具有學(xué)術(shù)專業(yè)主義傾向的大學(xué)教師認(rèn)為大學(xué)治理應(yīng)采取傳統(tǒng)的合議制方式，而不是工會的強(qiáng)制方式。通過集體談判獲得較好的工作條件是藍(lán)領(lǐng)工人的事情，而不是大學(xué)教師興趣所在。教師工會的做法侵犯了學(xué)者們的學(xué)術(shù)專業(yè)價(jià)值。參加教師工會的教師都是那些缺少專業(yè)價(jià)值的教師。這樣也可以解釋為什么公立兩年制高校教師的數(shù)量是公立四年制高校教師參加教師工會的兩倍現(xiàn)象。

工會除了參與學(xué)術(shù)評議會的會員選舉之外，工會還參與學(xué)術(shù)評議會的各委員會，對親工會的教師會員安排學(xué)術(shù)評議會的重要任職崗位，這樣就可以產(chǎn)生對工會或工會成員有利的政策。因?yàn)樗薪處熤挥幸粋€集體談判合同，在關(guān)鍵的政策制定上，集體談判協(xié)議影響學(xué)術(shù)評議會的討論主題，決定了學(xué)術(shù)評議會可以討論哪些議題和不能討論哪些議題，限制了學(xué)術(shù)評議會的合議制治理傳統(tǒng)。

四、美國公立大學(xué)教師工會化發(fā)展趨勢

(一)政治經(jīng)濟(jì)因素限制公立大學(xué)教師工會發(fā)展

公立大學(xué)教師工會未來發(fā)展面臨著來自公共財(cái)政窘迫以及政治因素的限制。在經(jīng)濟(jì)方面，2008年以來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，開始影響州政府預(yù)算收入。公眾認(rèn)為在某種程度上公共雇員超額的薪水和福利加劇了政府預(yù)算赤字。在政治方面，由于教育工會一般只支持民主黨候選人，因此，各州的共和黨州長在選舉中獲勝后，往往采取立法取消建立工會的權(quán)利或者嚴(yán)格限制工會的權(quán)利。2011年春季，全美高等教育集體談判研究中心(the National Center for the Study of Collective Bargaining in Higher Education)年會就指出，全美有近一半的州提出某種立法建議，傾向于阻止或者限制公共雇員的集體談判權(quán)。[14]威斯康辛州、俄亥俄州和康涅狄格州以及弗羅里達(dá)州都加強(qiáng)了對教師工會的限制。

(二)議會的高等教育撥款決定權(quán)

在所有建立高校教師工會的州，高校教師任何有關(guān)金錢事務(wù)的集體談判合同，不管如何實(shí)現(xiàn)，都必須經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。立法機(jī)構(gòu)不會輕易地批準(zhǔn)州高等教育董事會與公立大學(xué)教師工會達(dá)成的有關(guān)薪水上漲的協(xié)議。因此，如果州立法機(jī)構(gòu)不批準(zhǔn)高校工會與州董事會達(dá)成的協(xié)議，高校教師工會上漲薪水的權(quán)利將會受到很大的限制。這樣的案例歷史上曾發(fā)生多起。

加州大學(xué)董事會在1970-1971學(xué)年建議給教師和學(xué)術(shù)人員增加7%的薪水，加州州長則建議增長5%的薪水，三方達(dá)成了一致協(xié)議，但是加州立法機(jī)構(gòu)沒有批準(zhǔn)這些預(yù)算資金。工會采取了集體訴訟的方式，上訴到州最高法院。這就是著名的加州雇員協(xié)會訴佛羅內(nèi)(California State Employees Association v.Flournoy)案。州最高法院在判決中指出，盡管加州憲法授權(quán)董事會負(fù)責(zé)制定教師薪水，但是憲法并沒有授權(quán)董事會或者任何人，迫使州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)他們的薪水增長的權(quán)利。法院支持議會的決議，教師薪水增長的集體談判合同遭到否決。同年，賓夕法尼亞的教育辦公室秘書(the Secretary of Education’s Office)與州教師工會達(dá)成協(xié)議，但是議會僅僅滿足了協(xié)議規(guī)定撥款的65%。[15]

因此，各州立法機(jī)構(gòu)的高等教育撥款決定權(quán)可以有效地限制工會要求的薪水上漲要求，從而在一定程度上緩解高校教師薪水上漲帶來的公共財(cái)政壓力，也是對工會的集體談判權(quán)的一種新的制衡機(jī)制。

五、結(jié)論

美國公立大學(xué)教師工會已經(jīng)成為影響公立大學(xué)發(fā)展的重要力量，但是高校工會發(fā)展是一把雙刃劍。一方面公立大學(xué)教師工會可以提高教師在高校治理中的強(qiáng)制性權(quán)力，提高教師的工資和非工資收益，改善高校的治理生態(tài)；另一方面，教師工會的迅速發(fā)展也不斷推高公立大學(xué)的辦學(xué)成本，工會的政治本質(zhì)也加強(qiáng)了高校的政治性，從而損害了傳統(tǒng)的合議制治理模式，侵蝕了終身教職制度，弱化高校教師追求學(xué)術(shù)卓越的專業(yè)價(jià)值。

但美國公立大學(xué)教師工會的權(quán)利，在各州并不一樣。立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算決定權(quán)也使教師薪水的上漲受到財(cái)政收入以及民意的限制。隨著州政府公共財(cái)政支出的捉襟見肘，共和黨影響的不斷增大，部分州開始限制傳統(tǒng)教師工會的發(fā)展。未來美國公立大學(xué)教師工會將繼續(xù)在一部分州的公立高等教育系統(tǒng)中扮演重要的角色，而在另一部分州將會逐漸減弱他們的影響力。各州的公立大學(xué)教師工會也將繼續(xù)保持多樣性的美國特色。

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(責(zé)任編輯陳志萍)

2015-04-12

徐來群，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院博士后，許昌學(xué)院高等教育研究所副教授。(西安/710062)

*本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“美國公立大學(xué)系統(tǒng)治理模式研究”(11YJC880130)，河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河南省高校戰(zhàn)略聯(lián)盟模式研究”(2012BJY026)的成果之一。