賀雪峰

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鄉(xiāng)村治理的制度選擇

賀雪峰

摘要:實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治僅有民主選舉是不夠的，還需要配套的制度安排。沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，存在大量界定未明的新增利益，為了保證公平公正，也因?yàn)橛薪?jīng)濟(jì)支撐，治理上采取了復(fù)雜的程序設(shè)置。如果不顧及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，簡(jiǎn)單地將這些復(fù)雜制度推廣到相對(duì)落后的中西部鄉(xiāng)村，只會(huì)形式徒具，于事無補(bǔ)。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理； 村委會(huì)； 寧海； 五議決策法

(一) 村級(jí)善政不只在選舉

1987年《村委會(huì)組織法》試行，1998年《村委會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施。1999年全國村委會(huì)選舉大多采用了吉林梨樹縣發(fā)明的村委會(huì)海選制，即不預(yù)設(shè)候選人，由村民直接投票，誰得票過半誰當(dāng)選，都未過半數(shù)則由得票最多的兩位候選人進(jìn)入第二輪選舉，過半當(dāng)選。此法流行，村委會(huì)選舉的民主程度大幅度提升，村級(jí)民主遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了全國的前面。遺憾的是，村委會(huì)選舉沒有解決鄉(xiāng)村治理中存在的諸多問題。村民選舉出來的村干部未必能真正代表村民的利益，似乎也沒有代表國家的意態(tài)，而是自己借機(jī)撈好處。在村級(jí)民主和村民自治快速推進(jìn)的同時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也在快速加重。取消農(nóng)業(yè)稅前，選舉出來的村干部很快與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)成了“鄉(xiāng)村利益共同體”，借加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)來謀取私利。取消農(nóng)業(yè)稅后，沒有利益了，甚至沒有人愿意參選村干部，選舉出來的村干部也沒有當(dāng)干部的積極性了。但是，在有資源的利益密集型地區(qū)，村委會(huì)選舉中普遍出現(xiàn)了賄選，有些地方一張選票可以高達(dá)上萬元賄金。賄選出來的村干部在任上拼命撈取個(gè)人利益，作為補(bǔ)償。

人們終于發(fā)現(xiàn)，只有選舉是不夠的，還需要配套的制度安排。村民自治本來有四個(gè)民主，即民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理。村里重大事項(xiàng)不能由幾個(gè)村干部決策，而必須公開。因此，由中紀(jì)委牽頭，在全國搞村務(wù)公開，每個(gè)村都要搞村務(wù)公開欄，定時(shí)公開村務(wù)。

僅僅村務(wù)公開仍然不夠，村務(wù)公開可能走過場(chǎng)。因此，浙江武義縣后陳村2004年成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的做法很快引起全國重視。后陳村是一個(gè)城郊村，土地征收給村集體帶來了大筆補(bǔ)償金，但村集體收入的錢到哪里去了卻說不清楚。村民意見很大，連續(xù)上訪。武義縣派工作組到后陳村，成立以帶頭上訪村民為主要成員的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，決定村級(jí)所有重大開支非經(jīng)過村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)同意不能支出。這個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是之前各地就存在的村民理財(cái)小組的正規(guī)版，因?yàn)楹箨惔宓拇鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)是由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生、任期三年的除村干部和村委會(huì)以外的第三套正式的村級(jí)班子。

村級(jí)組織本來是有三套班子的，在眾所周知的村支部、村委會(huì)以外，還有村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作組織，即人民公社時(shí)期政社合一的生產(chǎn)大隊(duì)中的“社”。只是一般村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模很小，土地集體所有制，承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，經(jīng)濟(jì)組織很少起作用，全國絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村，村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作組織就與村委會(huì)合二為一，有些地方則由村支書代行村經(jīng)濟(jì)合作組織的權(quán)能，比如浙江省規(guī)定由村支書來當(dāng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的法人代表。真正在村級(jí)治理中起作用的也就村支部與村委會(huì)兩套班子。

后陳村成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不只是村級(jí)治理由二套班子變成了三套，而且其中的權(quán)力運(yùn)行程序要復(fù)雜很多。之前是兩委協(xié)調(diào)，現(xiàn)在三委協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)的好，三委協(xié)調(diào)成本也許不高，如果協(xié)調(diào)不好，三委協(xié)調(diào)成本就會(huì)極高，因?yàn)槌镀こ杀緯?huì)極大地增加。

后陳村設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的做法很快在浙江等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)推廣。與此幾乎同時(shí)，各種選舉以外的民主制度被發(fā)明，其中被中央一號(hào)文件寫進(jìn)去的河南鄧州的“四議兩公開”制度，浙江省普遍攤開的“五議決策法”，都是通過復(fù)雜的程序設(shè)置來保證決策的公開公平，防止村干部貪腐。之前以為只要有了真正的民主選舉基層就能善治的想法，看來是過于幼稚了。沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，因?yàn)槌霈F(xiàn)了大量的新增利益，僅僅三年一次的民主選舉無法達(dá)到善治，需要有復(fù)雜得多的制度來形成權(quán)力制衡。

(二) 浙江寧海發(fā)明的“36條”

2014年開始，浙江寧海在“五議決策法”的基礎(chǔ)上制定了村級(jí)權(quán)力清單36條，有史以來第一次明確細(xì)致地規(guī)范了村級(jí)權(quán)力，以防止權(quán)力濫用。2015年暑假，筆者到寧海調(diào)研發(fā)現(xiàn)，之所以寧海會(huì)制定“36條”，主要原因是，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是在縣城周邊幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，普遍出現(xiàn)了村干部的貪腐。小官巨貪的情況十分嚴(yán)重，已到了再不規(guī)范就會(huì)出大事的地步。寧海最近十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，城市快速擴(kuò)張，項(xiàng)目需要落地，征地拆遷涉及大量利益分配。我們調(diào)研的桃源街道，有大量的征地拆遷項(xiàng)目。地方政府需要利用村干部協(xié)助完成征遷任務(wù)。為了調(diào)動(dòng)村干部的積極性，地方政府往往采用包干制。比如，要征收200畝土地，地方政府將地上附著物按3萬元每畝來預(yù)算補(bǔ)償款，并將此款包干到村，由村干部逐戶計(jì)算到村民。這種包干制，當(dāng)?shù)亟凶觥耙话[”。雖然地上附著物補(bǔ)償有明確標(biāo)準(zhǔn)，但有很多難以界定清楚的方面，比如農(nóng)民在地上突擊栽樹，如何補(bǔ)償？村干部對(duì)村里情況十分熟悉，由村干部進(jìn)行地上附著物補(bǔ)償，就因?yàn)樾畔?duì)稱而可以有效實(shí)施。每畝3萬元的預(yù)算，村干部完成征遷補(bǔ)償后，每畝地上附著物實(shí)際只用了2萬元，這樣200畝就剩了200萬元，這個(gè)多余出來的錢就是村集體的錢。為了調(diào)動(dòng)村干部征遷積極性，地方政府有意模糊這筆錢的分配。于是，有村干部將這筆錢分掉了。正是村干部有了剩余索取權(quán)的預(yù)期，所以他們會(huì)有極大的熱情來輔助征遷，地方政府征遷成本也比較低。如果沒有這200萬元可能的剩余索取權(quán)，村干部完全可能站在村民的一邊，向地方政府索要遠(yuǎn)高于每畝3萬元的地上附著物補(bǔ)償以及其他補(bǔ)償。問題是村干部將200萬元分掉是違法的，有村民知道了到上面去告，一告一個(gè)準(zhǔn)。桃源街道有好幾位村干部因?yàn)檫`法分掉多余出來的地上附著物補(bǔ)償而被判刑。

征地拆遷后就要建設(shè)，建設(shè)就有土方工程。在桃源街道，外地工程隊(duì)是不可能進(jìn)來承接土方工程的，本地人中只有村干部占有天時(shí)地利人和，隨便找?guī)讉€(gè)人就可以組成工程隊(duì)，獲利不菲。村集體因?yàn)檎鞯夭疬w和建設(shè)而有了收入，如何使用這些收入就有很大的尋租空間。

總之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來大量的土地利益，使村干部職位的含金量大增，村委會(huì)選舉的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，賄選就產(chǎn)生了。在激烈的競(jìng)爭(zhēng)性選舉中，村莊分成兩派，選舉結(jié)束了，兩派的斗爭(zhēng)卻沒有結(jié)束。一派上臺(tái)，另外一派上訪，鄉(xiāng)村治理相當(dāng)混亂。我們調(diào)研的村，竟然多次出現(xiàn)因?yàn)檫x舉而砍人的惡性刑事案件，也有幾任村委會(huì)主任因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問題被判了刑。

在這樣的背景下，寧海決定對(duì)村級(jí)小微權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，辦法就是在“五議決策法”基礎(chǔ)上，疏理出村級(jí)權(quán)力36條清單，對(duì)每一條村級(jí)權(quán)力如何使用進(jìn)行清晰規(guī)范。寧海在制定“36條”后，尤其注重制度的宣傳，“36條”的小冊(cè)子發(fā)放到各家，大街小巷也都用群眾喜聞樂見的形式來宣傳“36條”。

“36條”實(shí)施后，寧海村級(jí)權(quán)力使用狀況明顯好轉(zhuǎn)?！?6條”在寧海鄉(xiāng)村治理中起了重要作用。

(三) 復(fù)雜制度的適用邊界

當(dāng)前，中國制度創(chuàng)新中存在一個(gè)較為突出的問題，那就是較少考慮制度的運(yùn)作成本。發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，利益矛盾多，舊有的制度不適應(yīng)，就有了制度創(chuàng)新。這些創(chuàng)新出來的制度，更有延展性和適宜性，但比舊有的復(fù)雜，需要更多資源與利益來支撐。

寧海36條村級(jí)權(quán)力清單，早先的“五議決策法”“四議兩公開”“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”以及一般的村務(wù)公開，這些制度都是在村級(jí)民主選舉上的進(jìn)步。一方面要選出群眾滿意的村干部，一方面要對(duì)選出來的村干部進(jìn)行監(jiān)督約束，讓村級(jí)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。為什么寧海需要“36條”這樣的復(fù)雜制度？原因是寧海經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，產(chǎn)生了大量不完全明確的經(jīng)濟(jì)利益，如何分配這些經(jīng)濟(jì)利益還在探索中。正是各方激烈的利益爭(zhēng)奪，需要明細(xì)地規(guī)范村級(jí)權(quán)力，才導(dǎo)致了“36條”出臺(tái)。又出于利益爭(zhēng)奪，各方都會(huì)援引“36條”，讓“36條”這樣的復(fù)雜制度能夠落地生根。

即使在寧海，“36條”的實(shí)踐也具有明顯的地區(qū)差異。我們調(diào)研的縣城邊上的桃源街道，“36條”在規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)方面作用比較大，“36條”落了地。在寧海那些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，“36條”所起作用比較小，雖然看起來所有鄉(xiāng)村干部都在用“36條”的話語講述村級(jí)治理，這個(gè)講述背后卻是“36條”的形式化。也就是說，諸如“36條”在寧海落地運(yùn)行，是與當(dāng)?shù)匕l(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)的。反過來說，如果不是在寧海這樣的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而是在中西部農(nóng)業(yè)型的農(nóng)村地區(qū)，集體資源少，利益爭(zhēng)奪也就少，就缺少對(duì)復(fù)雜制度的援引，復(fù)雜制度即使掛在村委會(huì)辦公室的墻上或拿在農(nóng)民手中，也不可能被激活，更不可能落地變成制度實(shí)踐。如果將諸如“36條”“村務(wù)監(jiān)督委會(huì)員”“四議兩公開”等制度推廣到這些地區(qū)，在缺少利益爭(zhēng)奪和制度援引的情況下，高成本的復(fù)雜制度根本不可能運(yùn)轉(zhuǎn)起來，只能變成村級(jí)治理中的形式主義。試想，本來由村兩委干部就可以作出的決策，現(xiàn)在要經(jīng)過“四議兩公開”“五議決策法”來決策。如果村集體資源很少，利益爭(zhēng)斗也不強(qiáng)，復(fù)雜的決策程序只會(huì)徒增麻煩，甚至導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理無效率空轉(zhuǎn)。

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.02.007

●作者地址：賀雪峰，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心；湖北 武漢 430074。Email：hexuefeng68@hust.edu.cn。

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