鄭彥

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對(duì)廈門(mén)“三舊”改造工作的幾點(diǎn)思考

鄭彥

“三舊”改造是城市發(fā)展到一定階段后，在土地集約發(fā)展要求下為提升土地利用效能、化解土地資源緊缺矛盾的一項(xiàng)政策，也是推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)的一項(xiàng)重大舉措。盡管“三舊”工作的意義重大，但在實(shí)際操作中由于省市“三舊”政策的不協(xié)調(diào)及改造審批繁瑣、死板，區(qū)、街道一級(jí)的“三舊”改造很難把工作做到位。本文擬在分析“三舊”改造工作的意義和面臨的政策瓶頸的基礎(chǔ)上，對(duì)廈門(mén)的 “三舊”改造政策制定提出一些建議和思考，希望能夠?yàn)閺B門(mén)市的“三舊”改造和“美麗廈門(mén)共同締造”工作的推進(jìn)提供一些決策參考。

“三舊”改造工作的意義

由于歷史的沉淀，廈門(mén)島內(nèi)的老企業(yè)、舊廠房、舊宿舍還零星地散布在城市的各個(gè)區(qū)域，占據(jù)著較大的城市空間[2]；這些舊廠房的利用效能低下、功能老化，相當(dāng)一部分土地還長(zhǎng)期閑置，相對(duì)于廈門(mén)目前寸土寸金的土地市場(chǎng)，造成的資源浪費(fèi)顯而易見(jiàn)！例如，地處以火車(chē)站為中心的梧村街道，轄區(qū)面積僅6.2平方公里，而轄區(qū)內(nèi)就有嘉禾良庫(kù)、廈門(mén)卷煙廠老廠房等多個(gè)“三舊”項(xiàng)目。若能通過(guò)政策盤(pán)活，把這些不具有保留價(jià)值的舊廠房等低效能用地改造成為符合城市規(guī)劃要求的高效、新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)于城市提升的意義無(wú)疑十分重大。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過(guò)“三舊”改造后的城市區(qū)域，建筑密度由改造前的60%-80%降低到25%-30%；綠地率由改造前的5%-15%提高到25%-30%；部分“三舊”改造項(xiàng)目的節(jié)地率估計(jì)可以達(dá)70%以上?？梢?jiàn)，“三舊”改造是提升城市品質(zhì)的重要途徑！早在2008年，廈門(mén)就著手陸續(xù)開(kāi)展了“三舊”改造的實(shí)踐，如今極具人氣的廈門(mén)文化藝術(shù)中心、廈門(mén)牛莊文創(chuàng)園、龍山文創(chuàng)園等都是通過(guò)舊廠房改造而成的，他們用文化創(chuàng)意提升品質(zhì)、引領(lǐng)生活，用文化的元素和價(jià)值觀創(chuàng)造了生機(jī)勃勃、活力無(wú)限的城市空間，取得了良好的社會(huì)效益和環(huán)境效益，通過(guò)改造成功實(shí)現(xiàn)華麗變身[3]。通過(guò)提升，把城市瘡疤變成亮點(diǎn)，化腐朽為神奇！

廈門(mén)市“三舊”改造的政策瓶頸分析

當(dāng)前廈門(mén)市“三舊”改造工作還存在一些政策制約和工作瓶頸。

1.行政主體眾多，審批工作缺乏效率性

目前參與廈門(mén)“三舊”改造工作的行政主體眾多，包括國(guó)土、規(guī)劃、三舊辦等部門(mén)，這使得程序相對(duì)復(fù)雜、繁瑣。加之“三舊”政策的不穩(wěn)定，“三舊”項(xiàng)目改造方案在審批過(guò)程中出現(xiàn)審批時(shí)間長(zhǎng)；審批通過(guò)之后因新政策出現(xiàn)又要重新走程序等情況。例如，梧村街道的煙廠改造項(xiàng)目中變電站設(shè)置由地下改為地上。根據(jù)城市規(guī)劃要求，該地塊需建設(shè)片區(qū)變電站。原方案擬將變電站設(shè)置在本項(xiàng)目的地下建筑物內(nèi)，市電業(yè)局認(rèn)為變電站建在地下需經(jīng)國(guó)家電網(wǎng)公司審批且較不具有可批性，應(yīng)設(shè)置在地面。這就使得該項(xiàng)目的改造周期因?qū)徟鞒潭祥L(zhǎng)。

2.“三舊”改造缺乏具體的配套政策體系及具體的技術(shù)指導(dǎo)

國(guó)內(nèi)“三舊”改造工作比較成功的是廣東省，廣東省在相關(guān)政策出臺(tái)后，各地市先后成立領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)了系列實(shí)施辦法及實(shí)施細(xì)則，大力推進(jìn)“三舊”改造。目前，廈門(mén)市“三舊”改造只有根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造的意見(jiàn)》（閩政〔2010〕27號(hào)）和福建省國(guó)土資源廳等部門(mén) 《關(guān)于舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造工作的通知》（閩國(guó)土資源綜[2010]356號(hào)）出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)國(guó)有建設(shè)用地自行改造的實(shí)施意見(jiàn)》以及《廈門(mén)市人民政府關(guān)于印發(fā)廈門(mén)市促進(jìn)島內(nèi)工業(yè)企業(yè)搬遷島外暫行辦法的通知》，沒(méi)有細(xì)化有關(guān)“三舊”改造的政策，如容積率等鼓勵(lì)政策沒(méi)有做進(jìn)一步的細(xì)化[4]。

由于現(xiàn)有政策體系對(duì)廈門(mén)市“三舊”改造的實(shí)施細(xì)則較少規(guī)定，“三舊”改造并沒(méi)有法定規(guī)劃的指引，尤其是當(dāng)改造需求與控規(guī)產(chǎn)生缺口時(shí)，事必面臨調(diào)整控規(guī)，導(dǎo)致改造工作推進(jìn)困難，這直接影響了廈門(mén)市“三舊”改造工作的具體實(shí)施和推進(jìn)。

3.拆遷補(bǔ)償成本高，拆遷安置問(wèn)題日益突出

隨著城市建設(shè)的開(kāi)展、舊城改造進(jìn)程的加快，城市房屋拆遷已成為城市建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)，大至重大交通設(shè)施如城市軌道交通、鐵路，小至垃圾站，都不可避免面臨著拆遷工作。隨著物權(quán)法的出臺(tái)，居民維權(quán)的意識(shí)逐步增強(qiáng)，拆遷工作越來(lái)越難以推進(jìn)，沒(méi)有處理好拆遷安置問(wèn)題容易引發(fā)惡性事件，危害社會(huì)安定、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也影響了城市建設(shè)推進(jìn)的步伐。

被拆遷人對(duì)拆遷安置用地的區(qū)位有一定要求，也給規(guī)劃選址帶來(lái)一定的難度。許多項(xiàng)目在拆遷安置過(guò)程中遇到被拆遷人要求就近安置的，但用地條件受限，被拆遷人的要求難以滿足，進(jìn)而導(dǎo)致延緩工程推進(jìn)。例如，梧村街道原先納入“三舊”改造規(guī)劃的碧宮酒店就因酒店員工多、安置難度大，且部分營(yíng)業(yè)場(chǎng)所租賃期限未到，解除租約存在困難等諸多因素的影響，最終無(wú)法納入統(tǒng)一改造范圍。

此外還有一個(gè)很重要的原因就是廈門(mén)市近年來(lái)的拆遷安置缺乏一個(gè)統(tǒng)籌，往往以單宗形式解決，即遇到一個(gè)拆遷項(xiàng)目，安排一塊拆遷安置用地。這種臨時(shí)抱佛腳的手段導(dǎo)致廈門(mén)“釘子戶”事件頻發(fā)，這大大地加大了廈門(mén)市“三舊”改造中拆遷的難度與時(shí)間跨度。

4.現(xiàn)有政策一味嚴(yán)控容積率和日照條件，是否適應(yīng)廈門(mén)當(dāng)下的土地資源供應(yīng)

廈門(mén)市不少“三舊”改造項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中還遇到了容積率、日照條件等問(wèn)題的限制。例如，在廈門(mén)卷煙廠老廠房改造項(xiàng)目中，該項(xiàng)目緊鄰城市花園和正在建設(shè)的軌道1號(hào)線文灶站綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等建筑。考慮到該項(xiàng)目對(duì)周邊現(xiàn)有建筑和文灶站綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的日照影響，該項(xiàng)目的建筑高度受到較大的限制。

很多人覺(jué)得高容積率一定是影響城市景觀與發(fā)展的制約因素，但綜觀國(guó)外先進(jìn)城市。如香港，新加坡，它們并不一味排斥高容積率，反而是探索在高容積率下的宜居城市?！叭f”改造是一個(gè)城市更新的過(guò)程與實(shí)踐，涉及了多方利益，用地的低容積率發(fā)展并不適合于“三舊”改造項(xiàng)目。例如可以通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)空中花園、屋頂綠化和垂直綠化與街道綠化融為一體；通過(guò)多層次與多種類(lèi)型的步行、車(chē)行和公共運(yùn)輸系統(tǒng)來(lái)組織市中心區(qū)的城市與建筑空間形式，市民可徒步或搭乘電動(dòng)人行步道、高速電梯在各商業(yè)、辦公建筑樓宇間穿梭，解決高容積率帶來(lái)的不利因素，促使城市向健康、綠色方向發(fā)展[5]。

對(duì)“三舊”工作的幾點(diǎn)建議

針對(duì)當(dāng)前廈門(mén)市“三舊”改造工作中遇到的問(wèn)題，對(duì)全市“三舊”政策提出幾點(diǎn)建議：

1.在區(qū)和街道層面設(shè)立專門(mén)的“三舊”項(xiàng)目服務(wù)機(jī)構(gòu)

事實(shí)上，土地利用總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃“三規(guī)合一”，學(xué)者已呼吁了多年，但是現(xiàn)階段的國(guó)內(nèi)城市“三規(guī)合一”的推進(jìn)情況都不理想。一個(gè)例外是2015年廣州市將“三舊”改造工作辦公室及有關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌城市人居環(huán)境改善的職能合并組建廣州市城市更新局，統(tǒng)籌全市片區(qū)更新改造的職責(zé)，同時(shí)制定了《廣州市城市更新辦法》及三個(gè)配套辦法（舊村、舊廠、舊城）。

李克強(qiáng)總理2015年考察廣東時(shí)就說(shuō)過(guò)：“廣東是改革的先行者和排頭兵，要繼續(xù)先行先試，為‘三規(guī)合一’等改革探路?！奔热粡V州是 “先行先試”，我們暫且先不談廈門(mén)是否要借鑒廣州成立市級(jí)及區(qū)級(jí)的城市更新局的問(wèn)題，當(dāng)前至少應(yīng)當(dāng)在區(qū)和街道層面上建立專門(mén)的 “三舊”項(xiàng)目服務(wù)機(jī)構(gòu)，為改造方與國(guó)土、規(guī)劃等有關(guān)部門(mén)搭建更為便利的溝通與協(xié)調(diào)的平臺(tái)，為轄區(qū)內(nèi)的“三舊”改造工作順利開(kāi)展提供條件。

2.編制廈門(mén)的“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)“三舊”改造進(jìn)行法定規(guī)劃的指引

近年，一些發(fā)達(dá)省份為鼓勵(lì)集約節(jié)約利用有限土地資源，紛紛出臺(tái)了“三舊”改造政策及地方專項(xiàng)規(guī)劃。如廣東省的“三舊”改造政策鼓勵(lì)舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房利用原有用地拆除重建來(lái)進(jìn)行改造，特別是利用原有土地在符合規(guī)劃的情況下用于商業(yè)服務(wù)業(yè)，原土地可以不用招拍掛，由原業(yè)主在補(bǔ)交土地差價(jià)后直接開(kāi)發(fā)建設(shè)。這些政策的出臺(tái)，為國(guó)有舊廠房舊倉(cāng)庫(kù)的改造開(kāi)發(fā)開(kāi)創(chuàng)了一種全新的模式。在這種模式下，企業(yè)完全可以根據(jù)地塊的地理位置和商業(yè)定位來(lái)量身定做一個(gè)全新的商業(yè)項(xiàng)目，避免了以前舊廠房舊倉(cāng)庫(kù)某些建筑設(shè)計(jì)上的不合理給商業(yè)利用帶來(lái)的不便。同時(shí)在用地規(guī)劃及建筑物使用功能上是全新的商業(yè)性質(zhì)，免去了以往國(guó)有舊廠房舊倉(cāng)庫(kù)由于是工業(yè)用地性質(zhì)所需要辦理較多改性手續(xù)上的麻煩。

建議廈門(mén)市政府出臺(tái)“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃，明確“三舊”改造的有關(guān)政策和具體適用條件，細(xì)化如有關(guān)“三舊”改造的土地政策（如土地的產(chǎn)權(quán)制度、土地出讓程序）；舊廠房改造的政策和法規(guī)；舊村包括城中村和郊區(qū)島外空心村改造的政策和法規(guī)；以及“三舊”改造的財(cái)稅政策；獎(jiǎng)勵(lì)政策（如容積率等）等規(guī)定[6]；要切實(shí)推進(jìn)“三舊”改造首要問(wèn)題是要有符合地方實(shí)際的政策和實(shí)施細(xì)則，輔以促進(jìn)實(shí)施的制度保障，方能真正實(shí)現(xiàn)“三舊”改造目的和意義的初衷，為城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境提供服務(wù)。

（1）先行先試，模式多樣

政策上，除政府儲(chǔ)備地外，支持和鼓勵(lì)企業(yè)、集體自主改造；采取多元化供地機(jī)制，如廣東省部分地市的土地使用權(quán)人可進(jìn)行協(xié)議出讓；支持集體土地流轉(zhuǎn)；工業(yè)用地不改變性質(zhì)可增加容積率等。

具體操作上采用“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)改造”的形式：即政府出政策，集體、使用單位出地，市場(chǎng)出錢(qián)，按“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”原則，采用“一地一策”方案，鼓勵(lì)各種改造模式并進(jìn)，為吸引更多社會(huì)力量參與改造創(chuàng)造制度條件。

（2）完善政策，明晰流程

結(jié)合福建省“三舊”政策要求及廈門(mén)現(xiàn)有政策條件和現(xiàn)狀實(shí)際情況，制定具體政策及適用范疇，使“三舊”改造有法可依、有章可循。采用出讓金補(bǔ)繳減免、稅費(fèi)減免、稅費(fèi)返還及土地出讓收益分成等激勵(lì)政策，平衡政府、土地使用權(quán)人、開(kāi)發(fā)商之間的利益，提高各方改造的積極性。

建立實(shí)施細(xì)則，制定改造政策，提供公共設(shè)施比例要求、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、統(tǒng)一改造經(jīng)濟(jì)估算標(biāo)準(zhǔn)等各方面所涉及的相關(guān)政策細(xì)則。

（3）提高服務(wù)效率

明確申請(qǐng)審批流程和要件，集中審批。未涉及強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整的，審批權(quán)適當(dāng)下放，提高效率。

3.“三舊”改造不僅要“留住記憶”，更要科學(xué)的“選擇性保留”

關(guān)于廈門(mén)的“三舊”改造，網(wǎng)上一直存在著“保護(hù)為主”或“發(fā)展為主”兩種觀點(diǎn)爭(zhēng)論。前者認(rèn)為“三舊”也是有價(jià)值的城市印記，應(yīng)該予以保留。后者則認(rèn)為，城市需要發(fā)展，土地是關(guān)鍵。舊工業(yè)廠址往往占地面積比較大，無(wú)疑是城市現(xiàn)代化進(jìn)程中可很好利用的土地資源，其重新開(kāi)發(fā)利用，對(duì)于促進(jìn)城市的繁榮具有重要意義?！俺鞘行枰l(fā)展，不能活在回憶中，該舍棄的還是要果斷舍棄”。

從技術(shù)角度上講舊建筑的再開(kāi)發(fā)利用難度不大。但是如果只是一般的車(chē)間、廠房而且本身也沒(méi)多大含義的話，不建議都保留下來(lái)。例如廈門(mén)火車(chē)站的普通舊倉(cāng)庫(kù)，就沒(méi)有太多保留的必要，因?yàn)槟菢拥膫}(cāng)庫(kù)并沒(méi)有承載什么特殊的歷史含義。要保留哪些是要有選擇性的，所保留的建筑也是要有特點(diǎn)的。因此，關(guān)鍵還是要有選擇性地保留。

廈門(mén)市政府應(yīng)當(dāng)意識(shí)到“三舊”改造不是純粹的拆舊建新，對(duì)具有的一定歷史文化價(jià)值的要加以保護(hù)和改造，對(duì)不同的地段的拆舊建新要有不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求。在舊城改造過(guò)程中要考慮局部與整體的關(guān)系，開(kāi)發(fā)商效益和綜合社會(huì)效益的關(guān)系，單純商業(yè)性的開(kāi)發(fā)并不能保證舊城改造取得理想的成效，規(guī)劃控制要從大局和整體出發(fā)。同時(shí)也要考慮到市民們的意見(jiàn)，聽(tīng)取專家的意見(jiàn)，并做好統(tǒng)一規(guī)劃。

4.“三舊”改造提升要有前瞻性

對(duì)廈門(mén)市 “三舊”改造還要注意規(guī)劃的前瞻性，政府應(yīng)針對(duì)具體地段劃定相對(duì)完整的改造范圍，進(jìn)行重點(diǎn)成片或沿線式的全面改造，走綜合開(kāi)發(fā)的道路。

（1）“三舊”改造應(yīng)選擇合適的商業(yè)項(xiàng)目

目前，我國(guó)一些城市在“三舊”改造中一味盲目借鑒北京、上海等一線城市的商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作，造成缺乏科學(xué)論證和可行性調(diào)研，以至于出現(xiàn)盲目上馬、雷同的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，結(jié)果大多數(shù)項(xiàng)目以失敗而告終。因此，城市老廠房改造要根據(jù)本地區(qū)民俗風(fēng)情、消費(fèi)習(xí)慣、南北地域氣候差異、區(qū)域文化背景、地塊整體結(jié)構(gòu)布局和居民消費(fèi)習(xí)慣等多項(xiàng)資源產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)要素的秉性，由商業(yè)項(xiàng)目專業(yè)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行合理規(guī)劃、開(kāi)發(fā)。因此，在“三舊”改造中要在商業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)融入地方文化元素，充分考慮當(dāng)?shù)鼐用竦南M(fèi)習(xí)慣和消費(fèi)能力，形成具有鮮明特色的商業(yè)項(xiàng)目。

（2）“三舊”改造應(yīng)與城市建設(shè)整體規(guī)劃相結(jié)合

在對(duì)“三舊”項(xiàng)目進(jìn)行改造提升時(shí)，新項(xiàng)目的建筑風(fēng)格除了盡可能保持原有 “三舊”的基礎(chǔ)之外，新建配套商業(yè)設(shè)施還應(yīng)與周邊公共建設(shè)、商業(yè)設(shè)施和居民住宅保持風(fēng)格一致或接近，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的建筑風(fēng)格；園區(qū)綠化與周邊街道整體綠化理念保持一致，形成完整的綠化區(qū)域；建筑綜合體的室外休閑區(qū)域設(shè)計(jì)布局與周邊城市公共休閑空間設(shè)計(jì)風(fēng)格相接軌。這樣可以讓“三舊”改造后商業(yè)項(xiàng)目的總體外觀與城市建設(shè)整體規(guī)劃相統(tǒng)一，避免日后因?yàn)榈缆吠貙捇虺鞘懈脑於乖擁?xiàng)目面臨再次改造或拆遷的命運(yùn)。

（3）“三舊”改造應(yīng)引入理念超前的商業(yè)項(xiàng)目

目前，傳統(tǒng)的以購(gòu)物、娛樂(lè)、住宿為主體的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目仍然是多數(shù)城市“三舊”改造的主要項(xiàng)目。但是，隨著電子商務(wù)的興起，傳統(tǒng)的以購(gòu)物、娛樂(lè)為主體的商業(yè)項(xiàng)目已經(jīng)不能深刻吸引消費(fèi)者的關(guān)注和追求。因此，對(duì)“三舊”項(xiàng)目所具有的歷史傳統(tǒng)和懷舊色彩進(jìn)行挖掘并使之與現(xiàn)代商業(yè)消費(fèi)元素有機(jī)結(jié)合，發(fā)展文化休閑、飲食文化、文化旅游、文化購(gòu)物、收藏交易及影視體驗(yàn)等帶有文化創(chuàng)意色彩的高品質(zhì)、有品位的多元化文化消費(fèi)項(xiàng)目必然對(duì)文化消費(fèi)者產(chǎn)生強(qiáng)烈的視覺(jué)沖擊和消費(fèi)沖動(dòng)，也避免了傳統(tǒng)商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目的同質(zhì)性。

課題指導(dǎo)：廈門(mén)民盟思明基層委“三舊”改造調(diào)研、福建省教育廳中青年教師教育科研項(xiàng)目（統(tǒng)戰(zhàn)專項(xiàng)）課題《民主黨派服務(wù)地方文化經(jīng)濟(jì)研究》，編號(hào)：JAS151664）

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作者單位：（廈門(mén)城市職業(yè)學(xué)院）