論新行政訴訟法的完善與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)措施

張曉晴，張　波

(1.北京市人民檢察院第三分院，北京 100022；2.黑龍江省人民政府法制辦，哈爾濱 150001)

論新行政訴訟法的完善與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)措施

張曉晴1，張波2

(1.北京市人民檢察院第三分院，北京 100022；2.黑龍江省人民政府法制辦，哈爾濱 150001)

[摘要]從行政復(fù)議機(jī)關(guān)的角度看，新修訂的行政訴訟法在制度設(shè)計(jì)方面雖有不少創(chuàng)新，但也有不少不接地氣或不盡合理的瑕疵或不足，特別是在共同被告的確定、負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、法院受案范圍、合理性審查等方面比較明顯，實(shí)施過程中造成行政成本上升、審判資源浪費(fèi)、制度執(zhí)行力打折以及法律權(quán)威性降低，給行政復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴工作帶來很大的困難。應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政復(fù)議法的修改，對(duì)行政訴訟法中的瑕疵或不足予以完善和補(bǔ)救。

[關(guān)鍵詞]行政訴訟；制度創(chuàng)新；完善與補(bǔ)救

新修訂的行政訴訟法自2015年5月1日正式實(shí)施以來，以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告或共同被告的行政訴訟案件呈井噴狀態(tài)。與2004年同期相比，各省增加幅度大都在10倍以上，多的甚至達(dá)到20倍以上。以案件的絕對(duì)數(shù)量看，也多的令人咋舌。截至2015年10月中旬，人民法院受理的以省級(jí)政府為被告或共同被告的行政訴訟案件，上海市為373件，天津市為53件，重慶市為610件，江蘇省為185件，黑龍江省為46件。大量行政訴訟案件的出現(xiàn)，使得新行政訴訟法中的一些瑕疵和不足不斷顯現(xiàn)出來，給行政復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴工作和法院的審理工作帶來了不小的困難。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)的角度看，這些瑕疵和不足的出現(xiàn)，既有理論認(rèn)識(shí)上的問題，也有立法偏見的影響，還有一些屬于立法超越歷史階段和條件的問題。它們帶來的后果就是造成行政成本的上升、審判資源的浪費(fèi)、制度執(zhí)行力的打折以及法律的權(quán)威性和公信力降低。因此，進(jìn)一步深入探討新行政訴訟制度的完善與補(bǔ)救，提出行政復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)措施，很有必要。

一、新行政訴訟制度存在的主要問題

(一)共同被告問題

根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理公民、法人或其他組織對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為不服而提起的行政復(fù)議案件。修改前的行政訴訟法規(guī)定，對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為不服提起行政訴訟的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是被告；行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。修改后的行政訴訟法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。新行政訴訟法這一改變帶來的直接后果是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政機(jī)關(guān)行政行為合法性和合理性的認(rèn)同，要對(duì)該行政行為產(chǎn)生的法律后果承擔(dān)共同責(zé)任。

新行政訴訟法這一規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)或許是為了強(qiáng)化行政復(fù)議的監(jiān)督職能，倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真審查并及時(shí)糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)做出的違法的行政行為。但其不合理性也是顯而易見的：其一，這一規(guī)定忽略了行政復(fù)議機(jī)關(guān)居中裁判的準(zhǔn)司法性質(zhì)，將行政復(fù)議中的裁判者變成了行政訴訟中的被裁判者，有違法理和邏輯。如果這一規(guī)定在法理和邏輯上成立，那么，行政訴訟中的一審法院也應(yīng)成為二審中的共同被告。其二，這一規(guī)定忽略了行政復(fù)議決定本身的依附性特點(diǎn)。行政復(fù)議決定是以原行政機(jī)關(guān)的行政行為為前提的，維持的行政復(fù)議決定只是認(rèn)同了原行政機(jī)關(guān)的行政行為的合法性和合理性，并沒有額外加大或減少原行政行為對(duì)申請(qǐng)人的法律影響。如果法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的原行政行為違法，糾正原行政行為就足以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否敗訴并不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)權(quán)益產(chǎn)生影響。

當(dāng)然，法律的出臺(tái)本身是各種利益和觀點(diǎn)博弈的結(jié)果，采納或者放棄一種觀點(diǎn)或許也是在考量了多種因素后出于平衡的無奈之舉。但這一規(guī)定的實(shí)施也確實(shí)給行政復(fù)議機(jī)關(guān)帶來了諸多的現(xiàn)實(shí)問題：一是人員力量明顯不足。從效率原則出發(fā)，一般行政應(yīng)訴工作都會(huì)由原行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員承擔(dān)，因?yàn)樗麄兪煜ぐ盖椤５S著近年來行政復(fù)議案件的大幅攀升，原本就已經(jīng)非常緊張的人員力量，在大量的行政應(yīng)訴案件面前，更加緊張。行政復(fù)議人員疲于奔命，不僅行政應(yīng)訴工作難以高質(zhì)量完成，還導(dǎo)致大量行政復(fù)議案件無法在法定期限內(nèi)結(jié)案。二是行政成本大幅增加。目前，從行政復(fù)議案件的審理結(jié)果看，綜合糾錯(cuò)率大約在10%至15%之間，除去雙方和解或當(dāng)事人撤回復(fù)議申請(qǐng)等情況外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出維持的行政復(fù)議決定至少在65%以上，如果這些案件有一半申請(qǐng)人不服起訴到法院，以各省平均約4 000件的案件總量計(jì)算(據(jù)了解，廣東、山東等省的年行政復(fù)議案件已達(dá)10 000件以上)[1]，行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政成本的增加是相當(dāng)驚人的。加上新行政訴訟法實(shí)施以后，法院實(shí)行異地受案，或以原行政機(jī)關(guān)所在地確定管轄，行政復(fù)議機(jī)關(guān)需到異地或原行政機(jī)關(guān)所在地法院進(jìn)行應(yīng)訴，人力、時(shí)間、經(jīng)費(fèi)成本的消耗是非常大的。以天津市為例，僅2015年5—6月，天津市行政機(jī)關(guān)到北京參加訴訟的案件351件，國(guó)務(wù)院部門到天津市參加訴訟的案件105件，其成本之大可想而知。三是不利于定分止?fàn)?，將行政?zhēng)議化解在行政程序之中。按照新行政訴訟法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無論維持或撤銷原行政行為的，都有可能當(dāng)被告。為了不當(dāng)或少當(dāng)被告，一方面，一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)在受理復(fù)議案件時(shí)，苛責(zé)于申請(qǐng)人，只要行政復(fù)議申請(qǐng)稍有不適格，就拒絕受理，不利于將行政爭(zhēng)議及時(shí)化解在行政程序中。另一方面，一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)則苛責(zé)于做出具體行政行為的原行政機(jī)關(guān)，哪怕是原行政行為程序上稍有瑕疵，對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益并未產(chǎn)生影響，也要撤銷，從而導(dǎo)致更多或更大范圍上的行政爭(zhēng)議。如在征地或房屋征收過程中，原本只有個(gè)別當(dāng)事人不服申請(qǐng)復(fù)議，但因一些小的程序瑕疵原行政行為被撤銷后，就會(huì)鼓勵(lì)更多的當(dāng)事人提起行政復(fù)議，其后果往往是整個(gè)征地或房屋征收行為及后續(xù)的建設(shè)陷于停頓，各方面蒙受巨大的損失，定分止?fàn)幰渤蔀橐痪淇赵?。四是浪費(fèi)了司法審判資源。行政復(fù)議機(jī)關(guān)因維持原具體行政行為被當(dāng)事人告上法庭后，法院不僅要審理原告與做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，還要審理原告與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的復(fù)議之爭(zhēng)，從而加大了法院的工作量，浪費(fèi)了有限的司法審判資源。

(二)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴問題

新行政訴訟法第三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴。這一規(guī)定的本意是推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人重視行政應(yīng)訴工作，重視原告的法律訴求，監(jiān)督原行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性。但在實(shí)踐中也給行政復(fù)議機(jī)關(guān)帶來了一些實(shí)實(shí)在在的困惑。

一是行政訴訟案件的現(xiàn)實(shí)存量使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度難以落實(shí)。一般而言，行政訴訟案件量在行政機(jī)關(guān)呈金字塔狀，基層最多，向上遞減。但從現(xiàn)實(shí)的行政訴訟案件量看，省級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政訴訟案件量上百件或幾百件已不在少數(shù)，盡管絕大多數(shù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)愿意依法出庭支持法院的審理工作，一些省級(jí)人民政府還陸續(xù)出臺(tái)了要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件，但從實(shí)際履行看，難度很大，有的甚至不可能。一個(gè)案件如果按開庭一次算，一個(gè)省級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果一年有300件應(yīng)訴案件，一位行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就不能做別的工作了，專職應(yīng)訴都做不過來。更何況法院還可能多次開庭，另外，如果有二審或?qū)徟斜O(jiān)督，開庭的量就更大了，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度很難完全落實(shí)到位。

二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人不是行政復(fù)議案件的具體承辦人，對(duì)案情不熟，對(duì)法律不專業(yè)，即使出庭能做到，應(yīng)訴基本上也做不到。現(xiàn)階段的行政復(fù)議案件大多比較復(fù)雜，涉及的法律關(guān)系不是一個(gè)業(yè)外人士輕易能夠捋清楚的。行政復(fù)議案件審理的是下級(jí)行政機(jī)關(guān)做出的原行政行為，這是行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決策范圍以外的事情，法律依據(jù)、事實(shí)基礎(chǔ)、來龍去脈、爭(zhēng)議焦點(diǎn)等問題都不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人短時(shí)間內(nèi)能弄清的，加上大多數(shù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人沒有法律的專業(yè)背景，即使對(duì)案情清楚了，也難以從法律上實(shí)施應(yīng)訴。因此，實(shí)踐中大多數(shù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人即使出庭，往往也僅是旁聽而已，“出庭不出聲”，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

三是由于缺少具體的司法解釋，各地法院對(duì)于新行政訴訟法規(guī)定的“不能出庭”的具體情形理解不一。一般而言，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因健康原因或出差在外不能出庭的，法院是可以接受的，但對(duì)因開會(huì)或其他工作不能出庭的，有的法院就不予認(rèn)可。實(shí)踐中大多數(shù)法院要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，要提交書面說明。這一方面沒有法律依據(jù)，另一方面法院對(duì)情況說明是做形式審查，還是實(shí)質(zhì)審查，各地法院執(zhí)行的政策也不一樣。有的法院只是做形式審查，只要行政復(fù)議機(jī)關(guān)向法院做出了行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的書面說明，法院就予以認(rèn)可。但也有的法院是做實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的理由是否成立進(jìn)行裁定，裁定不成立的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭。這也造成了法律規(guī)定的適用不一。另外，這種實(shí)質(zhì)性的審查也導(dǎo)致有的行政訴訟原告對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭不依不饒，有的甚至以行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭就是行政不作為為理由另行起訴行政復(fù)議機(jī)關(guān)的，使得行政爭(zhēng)議更加錯(cuò)綜復(fù)雜。

其實(shí)，新行政訴訟法的這一制度規(guī)定，很大程度上是社會(huì)上流傳已久的所謂“告官不見官”這個(gè)偽命題影響的結(jié)果。如果在行政應(yīng)訴中，行政機(jī)關(guān)只委托律師或其他社會(huì)上的代理人出庭應(yīng)訴，這可以說是“告官不見官”。但經(jīng)過三十多年的法治化進(jìn)程，這種情況目前基本上已不存在。大多數(shù)的情況下，行政機(jī)關(guān)都會(huì)委托本機(jī)關(guān)的工作人員出庭應(yīng)訴。即使有律師或政府的法律顧問參與，但也都是以機(jī)關(guān)工作人員為主。這些工作人員大多數(shù)都有行政級(jí)別，有的是科級(jí)、處級(jí)，在省一級(jí)政府的應(yīng)訴中，代理人甚至是廳局級(jí)，難道這些人不是官嗎？難道只有省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)才是官嗎？更何況，行政管理越來越強(qiáng)調(diào)專業(yè)化，由行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)的工作人員或其他專業(yè)人員來應(yīng)訴更符合效率要求。非要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定，過于理想化，有點(diǎn)超越客觀條件。行政機(jī)關(guān)完全執(zhí)行做不到，不執(zhí)行或不完全執(zhí)行，又使法律的權(quán)威和公信力打折扣，同時(shí)還會(huì)引起當(dāng)事人的不滿，這樣的制度設(shè)計(jì)值得反思。

(三)訴訟代理人問題

新行政訴訟法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)工作人員出庭。這項(xiàng)規(guī)定對(duì)一般行政機(jī)關(guān)而言，可能沒有問題，但對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)來說，特別是對(duì)實(shí)行行政復(fù)議制度改革試點(diǎn)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)來說，可能就有一定的問題。自2008年以來，國(guó)務(wù)院陸續(xù)在一些省市區(qū)實(shí)行行政復(fù)議制度改革試點(diǎn)，將法律規(guī)定由部門行使的行政復(fù)議權(quán)集中到本級(jí)政府來行使。[2]這一改革的目的，是要解決現(xiàn)行行政復(fù)議法中條塊分割行政復(fù)議權(quán)而帶來的“自己的刀削不了自己的把”的問題。幾年來的實(shí)踐也取得了較好的成效，許多省市區(qū)已開始大面積推廣，比如，山東省已在17個(gè)市地政府及138個(gè)縣級(jí)政府開展了這一試點(diǎn)工作。[2]但是，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴的過程中，如何來理解“行政機(jī)關(guān)相應(yīng)工作人員”，法院與行政復(fù)議機(jī)關(guān)是存在分歧的。由于政府行使的是部門的行政復(fù)議權(quán)，考慮到政府管理的專業(yè)性，特別是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員配備少的現(xiàn)狀，一般行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴過程中，都會(huì)委托部門的工作人員出庭，或者與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員共同出庭。但是，一些法院對(duì)部門的工作人員或政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員出庭應(yīng)訴有異議，認(rèn)為他們不是“行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員只能是行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦公部門或法制部門的工作人員，對(duì)其他工作人員的代理資格不予認(rèn)可。這種將新行政訴訟法規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)”作狹義解釋，理解為行政復(fù)議機(jī)關(guān)本身的做法，與《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定相違背，忽略了政府是由各法定工作部門組成的這一事實(shí)，很難為行政復(fù)議機(jī)關(guān)接受，也給行政復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴工作帶來了不小的壓力。

(四)法院受案范圍問題

按照新行政訴訟法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告，一般只有三種情況：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，行政?fù)議機(jī)關(guān)是被告；二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出行政復(fù)議決定，公民、法人或其他組織起訴行政復(fù)議機(jī)關(guān)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。但是，在實(shí)踐中，經(jīng)常有一些法院超出新行政訴訟法規(guī)定的范圍受理案件。比如，有的法院將行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查做出不予受理決定或駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的決定納入行政訴訟的受案范圍。嚴(yán)格講，這是不符合新行政訴訟法規(guī)定的。如上所述，新行政訴訟法明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的只有上述三種情形。按照“法無授權(quán)皆禁止”的原則，法院不應(yīng)當(dāng)超范圍受理上述案件。更何況法院審理行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上述行為也沒有實(shí)際意義。當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的目的，是要解決其與原行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，即使法院判決行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理決定或者駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定違法，其實(shí)也沒有解決當(dāng)事人與原行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，只不過空走了一趟行政訴訟程序。最主要的是，行政復(fù)議法對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出不予受理決定的行為，已經(jīng)設(shè)計(jì)了監(jiān)督的手段和補(bǔ)救的措施。如行政復(fù)議法第二十條規(guī)定，公民、法人或其他組織依法提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理，必要時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。如果法院再?gòu)乃痉ǔ绦蛏媳O(jiān)督這一行為，既浪費(fèi)行政審判資源，不利發(fā)揮上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，也不符合“將行政爭(zhēng)議化解在行政程序中”的立法宗旨。行政復(fù)議法第十九條對(duì)復(fù)議前置的行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理或超期不作答復(fù)的，曾規(guī)定可以向人民法院起訴。但筆者認(rèn)為，一則這一規(guī)定僅限于復(fù)議前置一種情況，不能以偏概全。二則行政復(fù)議法頒布在先，新行政訴訟法頒布在后，按照“后法優(yōu)于前法”的原則，應(yīng)當(dāng)以新行政訴訟法為準(zhǔn)，更何況行政訴訟法是專門規(guī)范行政訴訟行為的法律，從“專業(yè)法優(yōu)先”的原則出發(fā)，也應(yīng)以新行政訴訟法為準(zhǔn)。由此可見，行政復(fù)議與行政訴訟都是以解決行政糾紛為目的的法律機(jī)制，本應(yīng)同步進(jìn)行修改，使兩者之間協(xié)調(diào)一致，互補(bǔ)互助。在不能同時(shí)修改的情況下，也應(yīng)二者兼顧，為下一步行政復(fù)議法的修改留下余地。顯然，行政訴訟法并沒做到這一點(diǎn)，為實(shí)施中的理解不一致埋下了隱患。

(五)將行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告的時(shí)間界限問題

新行政訴訟法于2015年5月1日起正式實(shí)施，按照“法不溯及即往”的原則，對(duì)新行政訴訟法實(shí)施前行政復(fù)議機(jī)關(guān)已做出維持行政復(fù)議決定且送達(dá)時(shí)間已超過15日的案件，法院在受理行政訴訟時(shí)，不應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告。但實(shí)踐中有的法院明知對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為無法作實(shí)質(zhì)性的審查，但仍應(yīng)原告的申請(qǐng)或自行決定將行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告。理由是“實(shí)體從舊，程序從新”?；蛟S法院認(rèn)為這只是一個(gè)程序問題，但給行政復(fù)議機(jī)關(guān)帶來的壓力和成本卻是很大的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)要按照正常的行政應(yīng)訴案件履行全部的法律程序，消耗本已十分緊張的行政資源。而這種情況下，將行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告進(jìn)行審理本身對(duì)原告方或行政復(fù)議機(jī)關(guān)毫無意義，因?yàn)閷?duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為的合法性的判斷只能依據(jù)修改前的行政訴訟法來確定，而修改前的行政訴訟法并沒有將作出維持決定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告。因此，新行政訴訟法制度設(shè)計(jì)的不明確，是產(chǎn)生這一問題的主要原因，應(yīng)當(dāng)通過一定的方式予以釋明。

(六)合理性審查問題

行政復(fù)議與行政訴訟的一個(gè)明顯不同是，行政復(fù)議不僅審理行政行為的合法性，而且審理行政行為的合理性。而行政訴訟一般只能審理行政行為的合法性，不審理行政行為的合理性。新行政訴訟法對(duì)行政處罰“明顯不當(dāng)”，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，規(guī)定人民法院可以判決變更。但實(shí)踐中有的法院認(rèn)為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變或維持原行政行為被訴至法院的，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議決定中改變或維持的所有內(nèi)容進(jìn)行審查，合理性存在問題的，也應(yīng)一并糾正，從而在實(shí)踐中造成適用法律上的不統(tǒng)一。我們認(rèn)為，行政行為合理與否，有著極強(qiáng)的專業(yè)性和實(shí)踐性。不同的地區(qū)、不同的領(lǐng)域，對(duì)行政行為的合理性是有著不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)的，換句話說，對(duì)行政行為的合理性判斷有著極大的相對(duì)性。依據(jù)新的行政訴訟法，人民法院可以對(duì)涉及款額的原行政行為是否“明顯不當(dāng)”進(jìn)行裁判，但這種裁判缺少明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，極易造成法律裁判上的相互出入，且不易判斷誰對(duì)誰錯(cuò)。我們認(rèn)為，法院在審理行政復(fù)議決定時(shí)，還是應(yīng)當(dāng)以合法性為審理標(biāo)的，對(duì)“明顯不當(dāng)”不能作過寬的理解，除了個(gè)別顯失公平，屬于極端不合理的情形外，對(duì)行政復(fù)議決定涉及的其他合理性問題不應(yīng)干預(yù)。否則，既混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的界限，有以司法權(quán)取代行政權(quán)之嫌，也不符合新行政訴訟法關(guān)于對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查的明文規(guī)定。

二、行政訴訟制度的完善和補(bǔ)救

鑒于行政訴訟法修訂后實(shí)施剛剛不到一年的時(shí)間，從立法程序上看，即時(shí)啟動(dòng)修法程序顯然不大可能。但是，行政復(fù)議法的修訂正在進(jìn)行當(dāng)中，我們認(rèn)為，可以通過行政復(fù)議法的修訂對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行一定程度的完善與補(bǔ)救。

(一)擴(kuò)大行政復(fù)議決定“駁回”的范圍

新行政訴訟法對(duì)共同被告的確認(rèn)是以行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出了“維持”的行政復(fù)議決定為前提的。該法第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告?！痹谶@里，行政復(fù)議決定的形式就顯得十分重要。如果以“維持”的方式作出行政復(fù)議決定，依法就是共同被告，但如果以“駁回”的方式作出行政復(fù)議決定，就規(guī)避了新行政訴訟法的這一要求。從實(shí)踐中看,國(guó)務(wù)院2007年制定的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》中確立了“駁回”的行政復(fù)議決定方式，但是范圍較窄，只適用于兩種情況：一是申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的；二是受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理?xiàng)l件的。我認(rèn)為，為解決行政復(fù)議機(jī)關(guān)過多過濫地充當(dāng)共同被告，避免浪費(fèi)不必要的行政成本和審判資源，浪費(fèi)納稅人的錢財(cái)，可以通過擴(kuò)大行政復(fù)議決定的“駁回”范圍來解決，或者完全用“駁回”取代“維持”的行政復(fù)議方式，從根本上解決這一問題。凡是行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，行政?fù)議機(jī)關(guān)都可以決定“駁回”當(dāng)事人的復(fù)議請(qǐng)求，從而一勞永逸地解決這一問題。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再?gòu)氐仔薷男姓V訟法。

(二)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴設(shè)定必要的范圍

制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)科學(xué)、民主、依法。從科學(xué)的角度看，要求我們的制度設(shè)計(jì)要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，不能超越現(xiàn)實(shí)的階段和條件。步子邁得太大，制度設(shè)計(jì)過于理想化，往往會(huì)“欲速則不達(dá)”。要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是必要的，但要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有庭必出則是不必要的，也是做不到的。在修訂行政復(fù)議法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政訴訟法的這一制度缺陷予以補(bǔ)救。補(bǔ)救的方法就是將問題具體化，明確規(guī)定哪類案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是必須出庭應(yīng)訴的，哪類案件是可以不必出庭的。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不必出庭或者應(yīng)當(dāng)出庭而不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)其他工作人員出庭應(yīng)訴。比如，由行政機(jī)關(guān)直接做出的行政行為對(duì)原告的權(quán)利或權(quán)益造成損害的，該機(jī)關(guān)的行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴；而批準(zhǔn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施某項(xiàng)行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利或權(quán)益造成損害的，就沒有必要非由該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。如頒發(fā)土地證的行為，主要行為都是國(guó)土資源部門做出，只不過是經(jīng)批準(zhǔn)加蓋了本級(jí)政府的公章，對(duì)這種行為不服的，就可以不必由政府的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。再比如，復(fù)議機(jī)關(guān)因維持下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為而被列為共同被告的，復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人就可以不出庭。這樣，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的范圍厘定清楚，就會(huì)避免當(dāng)前在這一問題上的制度尷尬。另外，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向法院做出書面說明，法院對(duì)該書面說明作相應(yīng)的形式審查即可。

(三)對(duì)行政機(jī)關(guān)代理人應(yīng)當(dāng)作寬泛的解釋

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的，可以委托行政機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴。但對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作人員的范圍應(yīng)在法律上作寬泛的解釋。行政機(jī)關(guān)必須派員出庭應(yīng)訴，支持法院對(duì)行政案件的審理，這是大原則，必須堅(jiān)持。行政機(jī)關(guān)只派律師出庭是不合適的，應(yīng)當(dāng)禁止。但是，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的情況下，派本機(jī)關(guān)的哪一些人出庭應(yīng)訴，法律應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)一定的選擇權(quán)。對(duì)于政府而言，除了辦公廳、法制辦這樣的辦事機(jī)構(gòu)的人員可以接受委托出庭應(yīng)訴以外，其他組成部門的工作人員也可以接受委托出庭應(yīng)訴。從地方組織法的規(guī)定上來看，各政府工作部門是本級(jí)政府的組成部分，部門的工作人員接受委托代表本級(jí)政府出庭應(yīng)訴并無不妥，法律應(yīng)當(dāng)就此作出明確規(guī)定。另外，黨的十八屆四中全會(huì)以后，各級(jí)政府和政府部門都按要求設(shè)立了政府法律顧問制度，絕大多數(shù)政府機(jī)關(guān)都聘請(qǐng)了法律顧問，由法律顧問配合政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或工作人員出庭應(yīng)訴將會(huì)是今后行政應(yīng)訴中的常態(tài)，新的法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)對(duì)此情況有所回應(yīng)。

(四)將行政訴訟的受理范圍統(tǒng)一于行政訴訟法

行政訴訟的受理范圍是法院確立案件管轄的依據(jù)。這一制度是行政訴訟制度的核心。除行政訴訟法外，其他法律不應(yīng)就這一問題另行作出規(guī)定。目前，我國(guó)的其他法律如行政復(fù)議法，在行政訴訟法之外另行規(guī)定行政訴訟的受理范圍，反映了我國(guó)法律制度建設(shè)的碎片化。隨著法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)逐步改變。因此，在修訂行政復(fù)議法時(shí)，應(yīng)當(dāng)廢除有關(guān)行政訴訟受理范圍的規(guī)定，將行政訴訟的受理范圍統(tǒng)一于行政訴訟法。新行政訴訟法未予規(guī)定的行政行為，如不予受理或者駁回行為，不應(yīng)納入行政訴訟受理范圍。如果認(rèn)為有必要對(duì)這類行為加以監(jiān)督，可以另外設(shè)計(jì)其他制度予以規(guī)范。此外，法院應(yīng)當(dāng)按照“法無授權(quán)皆禁止”的原則，從嚴(yán)掌握訴訟的受理范圍，不得隨意解釋，無限擴(kuò)大。

(五)取消“實(shí)體從舊，程序從新”的行業(yè)要求

對(duì)于新行政訴訟法實(shí)施以前已經(jīng)生效的行政復(fù)議決定，如果是維持原行政行為的，最高法院應(yīng)當(dāng)做出明確的司法解釋，不再將行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告。從根本上取消“實(shí)體從舊，程序從新”的行業(yè)要求。對(duì)于新行政訴訟法實(shí)施前積累的行政訴訟案件，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是的予以處理，需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)配合的，可以要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)配合，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)予以配合，但不宜采取列為共同被告的方式要求配合。這雖然只是一個(gè)階段性的問題，但也應(yīng)嚴(yán)格依法辦事。

(六)行政訴訟應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循合法性審查的基本原則

人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的基本原則，對(duì)于合理性審查，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握。新行政訴訟法對(duì)行政處罰“明顯不當(dāng)”，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，規(guī)定人民法院可以判決變更。但我國(guó)幅員遼闊，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r極不平衡，判斷是否“明顯不當(dāng)”，應(yīng)當(dāng)從行政行為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，合理判斷，不能一概而論。即使在同一省轄區(qū)的不同范圍內(nèi)，“明顯不當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)也可以不同。修訂行政復(fù)議法時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)行政行為合理性監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，使行政復(fù)議法對(duì)行政行為的合法性監(jiān)督與合理性監(jiān)督并重，在某些重點(diǎn)領(lǐng)域，合理性監(jiān)督甚至可以更加“濃墨重彩”，采用列舉加概括的方式規(guī)定出違反合理性原則的具體情形，作為行政復(fù)議的受理范圍。這是法治化進(jìn)程發(fā)展一定程度的必然要求，也是依法行政的題中應(yīng)有之義。今后，行政訴訟可以專審行政行為的合法性，而合理性問題由行政復(fù)議程序來解決，這樣，更符合司法權(quán)與行政權(quán)的專屬性和合理分工的要求。

三、新行政訴訟法修訂前行政復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)措施

(一)認(rèn)真貫徹執(zhí)行新行政訴訟法，積極接受司法監(jiān)督

新行政訴訟法將其立法宗旨定位于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，而不再像舊法那樣“維護(hù)”與“監(jiān)督”并立，說明新行政訴訟法的調(diào)整重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移。包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有行政機(jī)關(guān)必須接受這一事實(shí)。要尊重法律，轉(zhuǎn)變觀念，放下架子，當(dāng)好被告。要自覺地配合法院依法審理行政訴訟案件，積極應(yīng)訴并尊重和執(zhí)行法院的生效判決。同時(shí)，做好以下幾方面工作：一是要完善行政應(yīng)訴的制度保障。如建立健全行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度、政府法律顧問制度、行政應(yīng)訴案件會(huì)商制度、委托代理制度、法律判決執(zhí)行制度，等等。二是建立行政應(yīng)訴隊(duì)伍。一方面以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議人員為基礎(chǔ)，建立基本的行政應(yīng)訴隊(duì)伍，另一方面，將政府所屬部門的專業(yè)人員作為行政應(yīng)訴隊(duì)伍的必要補(bǔ)充，統(tǒng)一管理，合理使用。三是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高行政應(yīng)訴人員的法律素質(zhì)和應(yīng)訴技巧?？梢酝ㄟ^到法院掛職或參與庭審旁聽等方式熟悉法院的工作程序，也可以通過短期集中培訓(xùn)的方式進(jìn)行速成。有條件的地方或行政訴訟案件量大的地方可以在法制機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立專門的行政應(yīng)訴處室，實(shí)施行政應(yīng)訴人員資格制度，打造專業(yè)化、職業(yè)化的應(yīng)訴隊(duì)伍。

(二)全面規(guī)范行政執(zhí)法行為，為行政訴訟的勝訴奠定基礎(chǔ)

行政復(fù)議機(jī)關(guān)是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，在行政復(fù)議中除了要糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋S護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益外，更重要的是要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。對(duì)于行政復(fù)議中發(fā)現(xiàn)的共性問題，可以通過下發(fā)行政復(fù)議意見書的形式進(jìn)行規(guī)范。多年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要解決行政應(yīng)訴中的問題，首先應(yīng)當(dāng)從規(guī)范行政執(zhí)法開始。行政行為的不規(guī)范或者行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為、慢作為是引發(fā)行政爭(zhēng)議的最主要原因。因此，要減少行政訴訟中的敗訴概率，就要從源頭抓起。行政爭(zhēng)議越少，敗訴的可能性越小。實(shí)踐中，行政復(fù)議案件基本上集中在工傷保險(xiǎn)、土地征用、房屋征收、司法鑒定、信息公開等領(lǐng)域。據(jù)黑龍江省的統(tǒng)計(jì)，2015年受理的行政復(fù)議案件中，人社部門的案件約占受理案件的35.48%，司法行政部門約占15.05%，國(guó)土部門的案件約占9.68%。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)只要抓往幾個(gè)主要領(lǐng)域或重點(diǎn)行政系統(tǒng)的行政執(zhí)法行為嚴(yán)格予以規(guī)范，就會(huì)大大減少行政爭(zhēng)議的數(shù)量，從而也就能夠?yàn)樵谛姓V訟中的勝訴奠定基礎(chǔ)。

(三)發(fā)揮行政復(fù)議疏解功能，盡量將行政爭(zhēng)議化解在行政程序中

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，以及人民群眾法律意識(shí)的不斷提高，因行政執(zhí)法而導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議呈上升趨勢(shì)。國(guó)家從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)，設(shè)置了一系列的矛盾化解機(jī)制。其中，行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟的地位和作用尤其引人注目。從制度設(shè)計(jì)的角度看，行政調(diào)解承擔(dān)的爭(zhēng)議解決任務(wù)應(yīng)當(dāng)最重，行政復(fù)議次之，行政訴訟最少。但在實(shí)踐中，從人民群眾的重視程度上看，三者順序恰好調(diào)了個(gè)個(gè)。這是很不正常的一種現(xiàn)象。行政調(diào)解的主體最多，理應(yīng)承擔(dān)爭(zhēng)議解決的絕大部分，行政復(fù)議作為行政程序，也應(yīng)承擔(dān)較多的爭(zhēng)議解決任務(wù)，法院是公正的最后一道防線，只有極少數(shù)行政爭(zhēng)議案件需要通過行政訴訟解決。理想的比例應(yīng)當(dāng)是行政調(diào)解解決80%，行政復(fù)議解決15%，法院解決5%。要實(shí)現(xiàn)這一目的，一方面，要充分發(fā)揮各行政主體行政調(diào)解的作用，另一方面，要更加重視行政復(fù)議的作用，盡量將行政爭(zhēng)議化解在行政程序當(dāng)中。為此，一是要暢通行政復(fù)議的受理渠道，讓行政爭(zhēng)議無障礙地進(jìn)入行政復(fù)議程序中。要大力加強(qiáng)基層行政復(fù)議機(jī)構(gòu)特別是縣區(qū)級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)，充實(shí)人員，配強(qiáng)力量，解決當(dāng)前縣級(jí)政府有案無人受，渠道不暢通的問題。二是要公正審理行政復(fù)議案件。行政復(fù)議的公信力建立在每一個(gè)具體案件公正審理之上。要讓大家接受行政復(fù)議，使行政復(fù)議發(fā)揮更大的作用，就必須讓每一個(gè)案件的當(dāng)事人能夠從案件的審理中感受到公平正義。因此，除了要完善行政復(fù)議的各項(xiàng)制度，還要不斷地提高行政復(fù)議人員的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。要通過案例評(píng)析、法律培訓(xùn)、資格制度、掛職鍛煉等各種方式，提高各級(jí)行政復(fù)議人員的能力和水平。三是要保證行政復(fù)議決定的有效執(zhí)行。當(dāng)前，一些行政復(fù)議決定得不到有效執(zhí)行，在有些地方和領(lǐng)域比較突出。對(duì)于申請(qǐng)人而言，做出的行政復(fù)議決定執(zhí)行不了，就是一紙空文，不僅損害了申請(qǐng)人的合法權(quán)益，也影響了政府在申請(qǐng)人心目中的形象和公信力。所以，必須嚴(yán)格按照行政復(fù)議法的規(guī)定，將在規(guī)定期限內(nèi)沒有履行行政復(fù)議決定確定的法定義務(wù)的案件及時(shí)移交行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，追究被申請(qǐng)人的不作為責(zé)任，以組織手段和紀(jì)律手段保證行政復(fù)議決定的執(zhí)行。

(四)加強(qiáng)與法院的溝通與協(xié)調(diào)，在法律認(rèn)識(shí)上達(dá)成更多的共識(shí)

行政復(fù)議機(jī)關(guān)與法院分屬兩個(gè)不同的系統(tǒng)，分掌行政權(quán)和司法權(quán)，各自的職能定位是不一樣的，法院對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)還有監(jiān)督之責(zé)，不能相互取代。但是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與法院又都是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，有著共同的目的和任務(wù)。因此，對(duì)于法律的貫徹落實(shí)，特別是同一部法律的貫徹落實(shí)，應(yīng)當(dāng)也必須有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和理解。為此，在新行政訴訟法的實(shí)施上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與法院的溝通與協(xié)調(diào)，在法律和司法解釋框架內(nèi)達(dá)成更多的共識(shí)。目前，比較有效的做法，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)與法院建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期或不定期通報(bào)各自的工作情況，并在工作層面上建立會(huì)商機(jī)制。不是就具體的行政訴訟案件進(jìn)行會(huì)商，而是就一些具體的法律條文理解特別是就一些法律沒有規(guī)定或規(guī)定不明解的程序或?qū)嶓w問題進(jìn)行溝通，盡可能地達(dá)成一致的認(rèn)識(shí)。這樣做有利于法律在同一區(qū)域的統(tǒng)一實(shí)施，不會(huì)因人而異，同案不同判，也有利于筑牢行政復(fù)議和行政訴訟的公信力，引導(dǎo)當(dāng)事人愿意通過法律渠道理性的表達(dá)訴求，解決問題，而不是通過更加激進(jìn)或不合法的方式達(dá)到自己的目的。此外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，還可以對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟中暴露出來的行政執(zhí)法中的共性問題進(jìn)行全面規(guī)范，將法院每年發(fā)布行政訴訟白皮書中提出的建議轉(zhuǎn)化成行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)實(shí)在在的整改要求下發(fā)各地各部門執(zhí)行。

(五)積極推動(dòng)行政復(fù)議法的修改，使行政爭(zhēng)議解決機(jī)制更加完善

就行政爭(zhēng)議的解決而言，行政復(fù)議與行政訴訟是一個(gè)過程的兩個(gè)階段，兩者的共同點(diǎn)大于不同點(diǎn)。這就決定了行政復(fù)議法與行政訴訟法的趨同性。但兩者又確實(shí)分屬兩個(gè)不同的系統(tǒng)，一個(gè)是內(nèi)部監(jiān)督，一個(gè)是外部監(jiān)督，雖有共同的目的，卻有不同的方式，這又決定了兩個(gè)法之間的差異性和互補(bǔ)性。目前，行政訴訟法的修改已完成，短時(shí)間內(nèi)不會(huì)進(jìn)行調(diào)整。行政復(fù)議法的修改已納入日程，而且已做了相當(dāng)多富有成效的工作，許多認(rèn)識(shí)在理論界和實(shí)務(wù)界已達(dá)成共識(shí)。特別是新的行政訴訟法實(shí)施大半年來，行政訴訟法的優(yōu)點(diǎn)得以讓人充分認(rèn)識(shí)，其不足也在具體的案件中不斷地放大和暴露出來。對(duì)于如何解決這些不足，廣大法律工作者通過不斷的探討和碰撞，也有了一些較為務(wù)實(shí)的想法和辦法。因此，行政復(fù)議法的修改要在互補(bǔ)性上下功夫。從現(xiàn)實(shí)的情況看，通過修改行政復(fù)議法，調(diào)整相應(yīng)的體制和機(jī)制，是可以解決目前行政訴訟中存在的絕大部分問題。特別是有些行政訴訟法規(guī)定不明確或者沒有涉及的問題，以及某些可操作性不強(qiáng)或不大符合現(xiàn)階段實(shí)際的問題，完全可以通過修改行政復(fù)議法徹底解決。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員要積極參與行政訴訟，總結(jié)行政應(yīng)訴工作經(jīng)驗(yàn)，從中梳理出法律上的不足和補(bǔ)救之策，提出修法建議，推動(dòng)行政復(fù)議法的修改，確保行政訴訟法與行政復(fù)議法措施相接，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，作用盡顯，相得益彰。

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〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

[收稿日期]2016-02-26

[作者簡(jiǎn)介]張曉晴(1988-)，女，黑龍江哈爾濱人，法學(xué)碩士，從事訴訟法研究。

[中圖分類號(hào)]D915

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)06-0117-07