西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)研究

王靖陳麗李海波

（①吉林大學(xué)行政學(xué)院 吉林長春 130012②西藏大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 西藏拉薩 850000③中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院 北京 100081）

西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)研究

王靖①陳麗②李海波③

（①吉林大學(xué)行政學(xué)院 吉林長春 130012②西藏大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 西藏拉薩 850000③中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院 北京 100081）

中央和西藏自治區(qū)出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，促進了西藏糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長，也使農(nóng)牧民群眾收入持續(xù)提高，生活質(zhì)量與生產(chǎn)、生活環(huán)境得到了較大改善，促進了西藏經(jīng)濟社會的發(fā)展。通過對2004年以來出臺的強農(nóng)惠農(nóng)政策進行梳理分析，采用問卷調(diào)查和實地訪談相結(jié)合的方法，從政策設(shè)計、政策執(zhí)行、政策執(zhí)行對象、問責(zé)機制四個方面，深入剖析制約西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)釋放的關(guān)鍵問題。進而提出具體的對策建議，提升強農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)，確保農(nóng)牧民穩(wěn)步增產(chǎn)增收，實現(xiàn)共同富裕，促進西藏經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

西藏；強農(nóng)惠農(nóng)政策；政策效應(yīng)；共同富裕

引言

解決好“三農(nóng)”問題，關(guān)系到西藏經(jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定。2004年至2016年，國家連續(xù)十多年相繼頒布了關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央1號文件?！叭r(nóng)”政策強調(diào)更多的是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標：農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)和農(nóng)民的增收。2015年3月18日,國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（2015—2030年）跟以往的“三農(nóng)”政策有明顯的不同。這項規(guī)劃更加強調(diào)我國在未來的三個五年規(guī)劃里關(guān)于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展問題,更加突出與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的生態(tài)環(huán)境、水土資源的保護、修復(fù)和治理。并且2014年中央經(jīng)濟工作會議和農(nóng)村工作會議以及2015年1號文件，明確提出了農(nóng)業(yè)進行深化改革，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，努力提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)集約發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新，走出一條資源節(jié)約與環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路[1]。在此相關(guān)背景下，西藏地區(qū)的一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策也應(yīng)運而生。強農(nóng)惠農(nóng)財政投入明顯增長，以2014和2015兩年為例，2014年支農(nóng)預(yù)算支出達168億元，相對2013年增加7.5億元,同比增幅6.5%；2015年同口徑比較增加12.73億元，增長12%。[2]

一、西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策體系與分類

西藏結(jié)合區(qū)情與中央同步實施了一系列的強農(nóng)惠農(nóng)政策。從總體上看，包括國家、自治區(qū)兩個層級的政策。按照內(nèi)容將西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策劃分為補貼類、建設(shè)類、發(fā)展類、社會保障類、扶貧開發(fā)類與其他類六大體系，這六大強農(nóng)惠農(nóng)政策體系構(gòu)成了一個相對完善的政策框架，覆蓋農(nóng)牧民生活的各個方面。

（一）補貼類政策

補貼類政策是指普惠性的財政直接補貼，包括11項財政補貼、補償項目。例如，種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)具、農(nóng)電下鄉(xiāng)補助資金等。2014年全區(qū)農(nóng)牧民人均純收入達到7471元，財政投入農(nóng)牧民群眾的直接補貼人均達3629元，財政投入占農(nóng)牧民人均純收入的48.57%。農(nóng)作物和牲畜良種、農(nóng)機具購置、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等生產(chǎn)補貼資金7.3億元。農(nóng)作物推廣達到94萬畝，牲畜良種2.2萬頭，農(nóng)機具購置補貼11大類26個小類60個品目。配方施肥60萬畝。農(nóng)牧民培訓(xùn)資金0.78億元，獲益的農(nóng)牧民達到60716人。農(nóng)業(yè)病蟲害防治和生產(chǎn)救災(zāi)能力建設(shè)2億元，保費補貼資金3.2億元，完成家電家具下鄉(xiāng)補貼資金清算4.3億元。

2015年農(nóng)機具購置、化肥、牲畜良種、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等農(nóng)牧業(yè)補貼6.5億元，健全農(nóng)村綜合服務(wù)經(jīng)費保障機制，“菜籃子”工程、農(nóng)牧民技能培訓(xùn)、農(nóng)牧業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)業(yè)資源保護資金4.3億元。

（二）建設(shè)類政策

建設(shè)類政策包括25項農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)和治理補貼項目，例如，退耕還林、退牧還草、草原生態(tài)保護補助資金等。2014年投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金6.4億元，實施93個土地治理和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，土地開發(fā)和治理52.35萬畝，實現(xiàn)年增糧食產(chǎn)量1.8萬噸。投入1.7億實施8.7萬畝高標準農(nóng)田建設(shè)，12億扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和高原特色農(nóng)牧業(yè)發(fā)展建設(shè)優(yōu)質(zhì)青稞生產(chǎn)基地37萬畝、人工飼草料基地5.4萬畝、舍飼暖棚圈3.1萬戶。

2015年投入14.5億元支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)及農(nóng)民合作組織發(fā)展。投入3.9億元用于農(nóng)牧業(yè)防災(zāi)減災(zāi)項目,提高農(nóng)業(yè)病蟲害防治和生產(chǎn)救災(zāi)能力，并提高村級動物防疫員補助標準至900元/人/月。投入1億元促進農(nóng)村信息、交通、儲蓄等綜合服務(wù)發(fā)展，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作。

（三）發(fā)展類政策

發(fā)展類政策包括31項增加內(nèi)需的農(nóng)業(yè)發(fā)展補貼項目，例如，產(chǎn)糧大戶獎勵資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金、小水電站維修補助資金等。2014年投入資金11.4億元加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進“八到農(nóng)家”工程,完成1000個行政村人居環(huán)境建設(shè)和環(huán)境綜合整治。投入11.2億元，完成6.33萬戶農(nóng)村危房改造和1.48萬戶農(nóng)房建筑節(jié)能示范建設(shè)。投入1.1億元完成85個邊境地區(qū)自然村組織活動場所建設(shè)。投入12.55億元實施66個小型農(nóng)田水利、10個山洪災(zāi)害防治、39個鄉(xiāng)村防堤建設(shè)和中小河流域治理30余個項目。

2015年財政投入7.9億元實施898個行政村人居環(huán)境建設(shè)和環(huán)境綜合整治工程，加快推進農(nóng)村危房改造、農(nóng)房建筑節(jié)能示范工作，進一步推進農(nóng)村飲用水水源地保護、農(nóng)牧區(qū)應(yīng)用太陽能熱水器澡堂試點。

（四）社保類政策

社會保障類政策包括47項為農(nóng)民生命財產(chǎn)安全提供全面保障的農(nóng)村社會事業(yè)及公共服務(wù)補貼項目，例如，教育“三包”經(jīng)費、一事一議項目、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險補助經(jīng)費等。2014年落實資金1.9億元，加強農(nóng)業(yè)病蟲害防治和生產(chǎn)救災(zāi)能力建設(shè)。落實保費補貼資金3.2億元，大力推進政策性涉農(nóng)保險工作。將村級動物防疫員補助標準從月人均600元提高至900元。并將城鎮(zhèn)低保對象納入補貼范圍，累計兌現(xiàn)補貼資金4.4億元。在96個村開展村級公益事業(yè)一事一議財政獎補和美麗鄉(xiāng)村項目建設(shè)。

2015年，全區(qū)教育支出145.8億元，比上年增加38.6億元，增長36%。進一步提高“三包”經(jīng)費保障標準，達到年生均2900元，全區(qū)“三包”經(jīng)費支出總量達到14.9億元，惠及52萬農(nóng)牧民子女及城鎮(zhèn)困難家庭學(xué)生。落實資金2.5億元，實現(xiàn)義務(wù)教育農(nóng)牧民子女營養(yǎng)改善計劃全覆蓋，惠及38萬多名義務(wù)教育階段農(nóng)牧民子女學(xué)生。落實資金20.76億元，加快農(nóng)牧區(qū)學(xué)前教育建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造及高寒高海拔中小學(xué)“四有工程”實施。

表1 強農(nóng)惠農(nóng)政策認知程度表

（五）扶貧開發(fā)類政策

扶貧開發(fā)類政策包括財政專項扶貧資金、中央預(yù)算內(nèi)以工代賑，中央預(yù)算內(nèi)興邊富民三項補貼政策。2014年投入20.1億元，相對2013年增長22%，在189個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施整鄉(xiāng)推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、面上扶貧、興邊富民、以工代賑項目2763個。[3]

(六)其他政策

其他政策包括大中型水庫移民后期扶持資金、強基惠民辦實事及短平快項目資金兩項補貼政策。2014年全區(qū)繼續(xù)支持深入開展強基惠民活動，財政共落實強基惠民專項資金18億元，確保了辦實事、隊員生活補貼及短平快項目實施的經(jīng)費需求。

二、西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)評價

本文主要使用文獻研究和實地調(diào)查研究的方法。在文獻研究的基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查、實地調(diào)查、訪談的形式進行深入研究。共發(fā)放問卷500份，回收467份，回收率93.4%，有效問卷296份，有效率達到63.4%；圍繞政策的執(zhí)行等共訪談31人次。根據(jù)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，對西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)作如下分析。

（一）政策知曉程度

在國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的指導(dǎo)下，西藏根據(jù)自身發(fā)展水平制定了有針對性的政策，并且各級政府加大了政策的宣講引導(dǎo)力度。通過匯總數(shù)據(jù)（表1）可知，農(nóng)牧民對政策的了解主要是通過電視、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部宣講及村民大會（駐村組和鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)班子召開）和閱讀宣傳冊等途徑，其中69%的人是通過干部宣講，20%的人通過宣傳冊，11%的人通過電視來了解政策，而廣播等其他方式則基本沒有。從熟悉政策程度來看，農(nóng)牧民對政策的了解程度不夠深入，其中農(nóng)牧民對政策熟悉1-2項以上的人相對比較多，占到55.74%，而對政策熟悉5項以上的農(nóng)牧民則只有11.82%。

表1充分說明基層政府及工作人員的宣講工作卓有成效。但是從政策的了解程度看，農(nóng)牧民對政策的了解有待加深，基層政府及相關(guān)工作人員應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)優(yōu)勢，加強政策宣講和政策解析力度，讓農(nóng)牧民多渠道、全方位地了解中央和自治區(qū)政府的強農(nóng)惠農(nóng)政策，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

（二）政策滿意度

關(guān)于政策執(zhí)行滿意度方面，對強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施情況十分滿意和滿意的人占到56%，不太滿意的占39%，不滿意的占5%。就政策資金能否按時發(fā)放方面的調(diào)查，認為按時發(fā)放的人占37%，認為延遲發(fā)放的占42%，認為資金漏發(fā)和挪用的占21%（見表2）。表2數(shù)據(jù)顯示，就資金是否按時發(fā)放來看，政府在政策的制定上要更多了解農(nóng)牧民的實際情況和真實需求，進一步加強對政策執(zhí)行人員的監(jiān)督，保證政策的有效執(zhí)行，增加農(nóng)牧民對強農(nóng)惠民政策的信心。

表2 政策滿意度調(diào)查

（三）政策綜合效應(yīng)

1.宏觀效應(yīng)

（1）農(nóng)業(yè)增產(chǎn)

表3顯示，2000—2004年，西藏的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值變化幅度不大，年均增長率為6.18%。2004年之后農(nóng)牧區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值顯著提升，從2005年的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值823658萬元增長到2014年的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值1954588萬元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在這十年里翻了一倍不止，年均增長率達到13.73%。同時，農(nóng)牧民人均產(chǎn)值的大幅度提高代表著農(nóng)牧民可支配收入的大幅提高，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到了顯著改善，農(nóng)業(yè)單位產(chǎn)值和人均產(chǎn)值不斷提升，特別是2004年實施政策后相對政策執(zhí)行前增幅明顯加快。

（2）經(jīng)濟效益

經(jīng)濟評價是指公民對經(jīng)濟政策實施所帶來的結(jié)果中人們對于其中經(jīng)濟效益部分的關(guān)注。人們對經(jīng)濟政策的評價主要是看經(jīng)濟政策能否促使生產(chǎn)力諸要素達到最有效的配置和最佳運行狀態(tài)，從而提高社會生產(chǎn)力[4]。對政策的經(jīng)濟評價標準是生產(chǎn)力的提高和發(fā)展。以2004年作為分界點，計算2000—2004年和2005—2014年兩階段農(nóng)業(yè)人口、單位面積產(chǎn)量和人均產(chǎn)量的增長率，以對比分析政策執(zhí)行前后農(nóng)牧區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)牧民增收兩方面的經(jīng)濟效益。

2000—2004年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加186435萬元，平均每年增加37287萬元，單位面積產(chǎn)量平均每年增長185.36元，人均產(chǎn)值平均每年增長300.73元；2005—2014年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加1130930萬元，平均每年增加113093萬元，單位面積產(chǎn)量平均每年增長468元，人均產(chǎn)值平均每年增長704.33元。對比2004年前后的經(jīng)濟指標，2005年以后各項經(jīng)濟指標增幅均遠大于政策實施之前。因此強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施有效促進了農(nóng)牧區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，政策惠及的農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快。從表4可以看出，從惠農(nóng)政策的經(jīng)濟評價的角度來看，西藏的強農(nóng)惠民政策確實實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的顯著提高。

表3 2000-2014年西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

表4 強農(nóng)惠農(nóng)政策實施前后效益對比分析

（3）社會公平得到保障

經(jīng)濟政策道德評價的標準是政策涉及民眾都能夠得到公平和平等。對經(jīng)濟政策在實施過程中公平、平等程度的評價，有三個衡量標準：第一個標準是經(jīng)濟政策是否能保證政策涉及民眾都可以在經(jīng)濟活動中獲得平等的機會和起點；第二個標準是經(jīng)濟政策的目的是使少數(shù)人受益還是使最廣大的人受益；第三個標準是經(jīng)濟政策帶來成果的分配是否公平合理。從西藏強民惠民政策的實施效果來看，政策實施以實現(xiàn)全區(qū)農(nóng)牧民群眾奔小康為目的，這些政策在實施過程中農(nóng)牧民都獲得平等的機會和起點。從道德評價這一標準來看，西藏一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，進一步保障了西藏農(nóng)牧民的社會公平。

2.微觀效應(yīng)

2004年以來，在黨中央、國務(wù)院的大力支持與自治區(qū)各級政府的努力下，西藏的一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策極大地推動了農(nóng)牧區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，調(diào)動了種糧農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增加了收入，實現(xiàn)了農(nóng)牧民增收的政策目標。表5數(shù)據(jù)顯示，96%的人肯定了強農(nóng)惠農(nóng)政策對增加家庭及個人收入的積極作用。39%的人認為政策作用很大，52%的受訪者認為作用一般，8%的人認為作用不大。

表5 政策實施效果調(diào)查統(tǒng)計表

表6數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)牧民收入在2000-2012年間收入翻了兩倍，特別是在2011年和2012年這兩年的農(nóng)村人口年總收入增長顯著。強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施在很大程度上增加了農(nóng)牧民的隱性收入，提高了生活質(zhì)量，比如，農(nóng)牧民通過政策補貼購買交通工具、建造新樓房、購買家電等。

表6 2000—2014年農(nóng)村人口年總收入

三、制約西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)揮積極效應(yīng)的問題及對策探析

（一）制約西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)揮積極效應(yīng)的主要問題

1.政策統(tǒng)籌整合力度不夠

在對基層工作人員進行訪談的過程中發(fā)現(xiàn)，國家、西藏等各層次、各方面的強農(nóng)惠農(nóng)政策非常多。政策覆蓋面廣，條款規(guī)定非常細，且分散零碎，導(dǎo)致出現(xiàn)以下三方面的問題：一是政策條文太多使不少工作人員對現(xiàn)有政策不能有效掌握；二是在有限的財政資金投入情況下，過多的政策項目導(dǎo)致每項政策補助額度過小，降低政策的引導(dǎo)效果；三是過多的政策項目導(dǎo)致申領(lǐng)手續(xù)比較復(fù)雜，人為增加交易成本。

調(diào)查中，被訪者普遍認為應(yīng)對現(xiàn)有政策進行有效的統(tǒng)籌整合，比如隨著物價的上漲，糧食等直補的金額本應(yīng)改變，實際情況卻是政策沒有變化，強農(nóng)惠農(nóng)補貼增長帶來的政策效應(yīng)出現(xiàn)邊際遞減的情況，農(nóng)牧民的實際受惠程度降低，因此需要減少項目數(shù)量，增加單位扶持力度。另外，由于強農(nóng)惠農(nóng)項目繁多，農(nóng)牧民的文化素質(zhì)相對較低，加之西藏地廣人稀，務(wù)工人員、游牧人員流動性大，導(dǎo)致群眾對政策的知曉度和滿意度不高。另外，由于強農(nóng)惠農(nóng)政策在頂層設(shè)計上著重體現(xiàn)該政策的普惠性，對政策的激勵性考慮不足。例如以土地面積為依據(jù)對種糧農(nóng)民發(fā)放補貼的政策，不論生產(chǎn)多少糧食，不論耕種情況如何，都會得到相應(yīng)的補貼。從政策執(zhí)行主體看，政策太多，執(zhí)行管理部門多且分散，政策涉及部門包括財政、農(nóng)牧、水務(wù)、林業(yè)、交通等部門，出于利益的考慮，人為分割政策、導(dǎo)致零碎的政策更加分散，政策協(xié)調(diào)配合落實不順暢時有發(fā)生。各個部門之間由于利益沖突，在使用和管理惠農(nóng)資金上各自為政，有不同的資金來源和渠道，導(dǎo)致資金使用分散，項目重復(fù)申報。由于政策多，申報手續(xù)繁雜，而資金有限，導(dǎo)致很多補貼經(jīng)費無法使用到重點對象上，大多數(shù)農(nóng)牧民識字較少，書寫申報等手續(xù)上存在短板，導(dǎo)致資金發(fā)放不能及時到位，政策的引領(lǐng)作用被弱化。另外，由于居住分散，在政策的宣講、調(diào)查、核實等過程中需要花費大量的人力財力?；鶎庸ぷ魅藛T普遍反映工作壓力大，工作繁瑣，工作積極性受到極大的影響。

表7 政策執(zhí)行力度調(diào)查表

2.政策服務(wù)對象參與度不高

西藏情況特殊，由于各種原因，農(nóng)牧民的參與意識不強，關(guān)注政策的意識、監(jiān)督政策執(zhí)行的意識，甚至爭取個人利益的意識都不是很強。從調(diào)查問卷數(shù)據(jù)分析可以看出，被訪者中有17%不太關(guān)心政策實施。另外農(nóng)牧民自身文化水平有限，在一定程度上還缺乏對政策的正確認識。在政策的制定和執(zhí)行過程中缺乏農(nóng)牧民的有效參與，導(dǎo)致一些政策的出臺并不符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況。這些因素在一定程度上都影響了政策的執(zhí)行。

3.政策執(zhí)行中監(jiān)督機制不完善

在實施強農(nóng)惠農(nóng)政策的過程中，政府行為還缺乏有效的監(jiān)督機制，特別是缺乏社會的監(jiān)督。[5-6]在政策執(zhí)行的初始階段，政策的不完備可能會導(dǎo)致相關(guān)職能部門履職不全，造成管理混亂。當(dāng)現(xiàn)金發(fā)放缺乏監(jiān)督機制時，就很容易出現(xiàn)虛報、挪用、截留、貪污等現(xiàn)象。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，強農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行過分依賴自上而下的監(jiān)督體制，缺少來自社會和農(nóng)牧民自身的監(jiān)督，約束力略顯不足。根據(jù)執(zhí)行力度調(diào)查結(jié)果顯示（表7），67%的被訪者希望加強政策宣傳公示，81%的被訪者要求加強村民自身監(jiān)督力度，64%的被訪者認為應(yīng)加強政府監(jiān)督。

4.問責(zé)機制發(fā)揮效力不足

由于西藏現(xiàn)有的各項強農(nóng)惠農(nóng)政策問責(zé)機構(gòu)職責(zé)不明晰，問責(zé)范圍也較窄，現(xiàn)階段未形成系統(tǒng)、規(guī)范的問責(zé)機制。[7]一些政策的問責(zé)只是流于表面形式，沒有從根本上發(fā)揮問責(zé)的效力，部分強農(nóng)惠農(nóng)政策只是行使了內(nèi)部監(jiān)督，最終導(dǎo)致不能有效遏制政策實施過程中的違法違紀現(xiàn)象，也使政策的執(zhí)行大打折扣。[8]

（二）提升西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策引領(lǐng)效應(yīng)的對策

根據(jù)前文提到的內(nèi)容，針對目前西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策存在的缺陷，完善西藏的強農(nóng)惠農(nóng)政策可以從以下六個方面具體考慮。

1.協(xié)調(diào)各部門，加大政策整合力度

當(dāng)前西藏的強農(nóng)惠農(nóng)政策很多，不同時間節(jié)點、不同部門的強農(nóng)惠農(nóng)政策也很多，政策的碎片化制約著政策的有效執(zhí)行，因此要全面梳理和統(tǒng)籌現(xiàn)有強農(nóng)惠農(nóng)政策。通過相關(guān)政策的合并、調(diào)整達到政策整合的目的，簡化申領(lǐng)程序，避免政策投入的分散化，全面推動強農(nóng)惠農(nóng)資金的統(tǒng)籌使用。需要仔細研究并摸清強農(nóng)惠農(nóng)資金的來源、依據(jù)、使用范圍、限期、對象、用途和管理方法等情況，避免部分強農(nóng)惠農(nóng)資金重疊使用。結(jié)合西藏自治區(qū)的實際情況，整合補貼資金種類，使計算依據(jù)相同的補貼項目合并為一種補貼，簡化強農(nóng)惠農(nóng)資金的類別。[9]

2.做好政策宣講，提高農(nóng)牧民的知曉度和參與度

為使強農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)揮最大效益，每項政策都落到實處，加強政策的實效性和針對性，基層政府和工作人員要將各項政策及時傳達到基層群眾中去，培訓(xùn)村干部與組干部掌握政策標準、操作程序與要求，通過廣播、電視、報紙等媒體向廣大群眾講清楚，使政策的入戶率提高，為各項政策的落實與補貼資金的及時發(fā)放打下基礎(chǔ)，努力做到家喻戶曉，群眾明白。

3.鼓勵第三方介入，提高監(jiān)督力度

強農(nóng)惠農(nóng)資金由財政或農(nóng)、林、水、建、土等主管部門進行撥付，經(jīng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到各村后分配給農(nóng)牧民，中間層次、環(huán)節(jié)較多。單從審計一方面來檢查資金的流動，很難發(fā)現(xiàn)瑕疵，應(yīng)按照強農(nóng)惠農(nóng)資金脈絡(luò)進行檢查，體現(xiàn)資金使用的實際性態(tài)。對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題要責(zé)令相關(guān)部門限期整改，嚴肅追究責(zé)任，對謊報、冒領(lǐng)、套取、擠占、截留、挪用強農(nóng)惠農(nóng)資金等行為，要嚴厲查處，追回資金，并對有關(guān)責(zé)任人按法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，給予處罰。

應(yīng)該鼓勵第三方介入強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管，充分利用社會資源，充分發(fā)揮其優(yōu)越性，讓社會中介機構(gòu)參與強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)督管理。摸索并發(fā)揮基層財政部門的地區(qū)優(yōu)勢，就地監(jiān)管，增強與上級財政單位、涉農(nóng)主管單位溝通銜接，了解有關(guān)資金下達信息，利用自身的優(yōu)勢做好強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管工作。

4.完善績效評價機制，實施績效問責(zé)

逐步建立以績效評價為主要模式的強農(nóng)惠農(nóng)資金激勵機制，改進涉農(nóng)項目資金支持方式，讓上一年度的績效評價結(jié)果作為下一年度項目預(yù)算安排的重要參考和依據(jù)，實現(xiàn)績效管理與編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算有效結(jié)合。力求在管理項目預(yù)算績效方面實現(xiàn)常態(tài)化，一旦發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏離預(yù)期目標，要及時采取措施予以糾正，促進預(yù)算績效評價公開，將不涉密的評價結(jié)果在一定領(lǐng)域內(nèi)公開。同時，積極探索建立強農(nóng)惠農(nóng)績效問責(zé)機制，實施績效問責(zé)。

5.提高基層財務(wù)人員資金管理能力

各級涉農(nóng)資金主管部門和財務(wù)管理部門要加大對項目可行性研究報告的審查，在制定項目方案和預(yù)算時，做到精細化，完善項目監(jiān)管、實現(xiàn)項目在基層落實不打折扣。進一步加強項目資金管理隊伍建設(shè)，提高管理者責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)意識和風(fēng)險意識，增強政策理論水平、依法理財水平，理好財、用好財。同時，加強基層財政工作人員在財政與預(yù)算管理、財經(jīng)法律法規(guī)等方面的培訓(xùn)力度，切實提升基層財政工作人員的政策理論程度、業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德素質(zhì)。

6.完善強農(nóng)惠農(nóng)政策補貼“一卡通”制度

對強農(nóng)惠農(nóng)補貼資金管理經(jīng)驗進行總結(jié)，改變補貼資金的支付方式。在不改變主管部門政策解釋權(quán)、補貼對象認定權(quán)等的前提下，由財政部門按照《西藏自治區(qū)農(nóng)牧民享受財政補助優(yōu)惠政策明白卡》的內(nèi)容，保證信息的公開和程序的公平，簡化流程，提高效率。盡快普及“一卡通”各項金融服務(wù)，在各縣鄉(xiāng)增加金融服務(wù)網(wǎng)點，在全區(qū)范圍普及“一卡通”服務(wù)，使強農(nóng)惠農(nóng)資金及時有效的發(fā)放到農(nóng)牧民手中，以期達到便民、利民之效。

結(jié)語

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的步伐不斷加快，國家也繼續(xù)加大對“三農(nóng)”工作的資金投入力度，財政補貼資金的覆蓋面也越來越廣，改善農(nóng)村人居環(huán)境，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，是新農(nóng)村建設(shè)的迫切需要。完善西藏的強農(nóng)惠農(nóng)政策，把更多的財力向保障和改善民生傾斜，促進農(nóng)牧民增收和農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，才能真正贏得廣大農(nóng)牧民群眾的擁護。因此，強農(nóng)惠農(nóng)政策對西藏的長治久安具有非常重要的意義。我們要站在全面建設(shè)平安西藏、小康西藏、和諧西藏的高度，扎實推進西藏強農(nóng)惠農(nóng)政策各項工作，不斷提升農(nóng)牧民群眾自我發(fā)展能力與增收能力，實現(xiàn)共同富裕，促進西藏經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

[1]杜志雄.中國農(nóng)業(yè)政策新目標的形成與實現(xiàn)[J].東岳論叢, 2016(3):24-30.

[2]西藏自治區(qū)財政廳.西藏自治區(qū)2013年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2014年財政預(yù)算草案的報告[R].西藏日報(漢),2014-01-20.

[3]西藏自治區(qū)財政廳.西藏自治區(qū)2014年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2015年財政預(yù)算草案的報告[R].西藏日報(漢),2015-02-19.

[4]李玉新.牧民對草原生態(tài)補償政策評價及其影響因素研究——以內(nèi)蒙古四子王旗為例[J].資源科學(xué),2014,36(11): 2442-2450.

[5]柏相.南充市嘉陵區(qū)強農(nóng)惠農(nóng)政策實施狀況調(diào)查研究[D].成都:電子科技大學(xué),2014.

[6]L.Crowder.A gents,vendors,and farmers:Public and pri?vate sector extension in agricultural development[J].Agriculture and Human Values,2009(4):165-172.

[7]李繼紅,查剛.惠農(nóng)政策執(zhí)行中存在問題的成因與對策研究[J].曲靖師范學(xué)院學(xué)報,2011(5):61-65.

[8]王新衛(wèi)，陳敬和，馮國章.經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)支農(nóng)惠農(nóng)政策落實中存在的問題及建議[J].金融博覽,2009(07):48-49.

[9]李敏昌,劉垚.新世紀惠農(nóng)政策新探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2009 (2):16-18.

A Study on the Effect of Strengthening Agriculture and Benefiting Agriculture Policy in Tibet

WANG Jing①CHEN Li②LI Hai-bo③

(①Administration School,Jilin University,Changchun,Jilin 130012②School of Economics and Management,Tibet University,Lhasa,Tibet 850000③Finance School,Central University of Finance and Economics,Beijing 100081)

In recent years,the central and the local governments have issued a series of preferential agriculture policies.Through the implementation of these policies,Tibet's grain output has increased steadily,the farmers and herdsmen's income has continued to increase,and their living quality and environment,and their production have been greatly improved,which has promoted the economic and social development of Tibet.After carefully studying the policies of strengthening agriculture and benefiting farmers implemented since 2004,this article an?alyzes the constraints of releasing the policies’effects from the four aspects of policy design,implementation,ob?jective and accountability mechanism by adopting the methods of questionnaire and interview.Moreover,it puts forward some suggestions to optimize the effect of the policies so as to ensure farmers and herdsmen's steady in?crease,and to achieve common prosperity and promote the sound and rapid development of Tibet's economy and society.

Tibet;strengthening agriculture and benefiting farmers policy;effect of Policy;common prosperity

10.16249/j.cnki.1005-5738.2016.04.025

F323.1

A

1005-5738（2016）04-164-008

[責(zé)任編輯：蔡秀清]

2016-08-20

王靖，女，漢族，河南許昌人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，主要研究方向為公共人力資源開發(fā)與管理。