李連華王桂勝

（①北京交通大學馬克思主義學院 ②首都經(jīng)貿大學勞動經(jīng)濟學院 北京 100010）

基于西藏廉潔高效政府建設的干部選任機制研究

李連華①王桂勝②

（①北京交通大學馬克思主義學院 ②首都經(jīng)貿大學勞動經(jīng)濟學院 北京 100010）

十八大以來，西藏自治區(qū)黨委政府在中央統(tǒng)一部署下，加大了反腐廉政建設力度。西藏如何更好地建設廉潔高效政府，既是一個理論問題也是一個實踐問題。文章在機制設計理論、公共選擇理論等相關人才選拔任用理論的分析基礎上，提出構建一個建設西藏廉潔高效政府的、基于“互聯(lián)網(wǎng)+評估”的干部選拔任用系統(tǒng)，以便打好廉潔高效政府建設的人才基礎，為未來西藏廉潔高效政府建設提供有效路徑。關鍵詞 西藏；廉潔政府；干部選拔；機制

一、研究背景與相關概念界定

自黨的十八大以來，逐步確立了“四個全面”的發(fā)展戰(zhàn)略，為實現(xiàn)中華復興奠定了堅實基礎?！八膫€全面”戰(zhàn)略中“全面深化改革”和“全面從嚴治黨”為中國全面建成小康社會和跨入高收入國家行列指明了道路。當前，我國已經(jīng)進入全面建成小康社會的關鍵時期，能否順利走出“中等收入陷阱”，關系到我國持續(xù)健康發(fā)展的成功實現(xiàn)。人才發(fā)展是各項事業(yè)發(fā)展的前提，為實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，關鍵要素就是打造一個廉潔高效的政府組織系統(tǒng)，以引領全社會協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。西藏等民族地區(qū)的發(fā)展建設同樣迫切需要一支既清正廉潔又服務高效的干部人才隊伍，以帶領西藏等民族地區(qū)走向持續(xù)健康的科學發(fā)展之路。本文主要研究在加強西藏廉潔高效政府建設下如何建立一個科學有效機制，選拔出一支全心全意服務社會、服務人民的干部人才隊伍。

所謂廉潔高效政府主要是指各級政府的干部人才隊伍的廉潔高效。“廉潔”一詞源于我國戰(zhàn)國時期詩人屈原的《楚辭·招魂》，是指政府官員清正廉明、不假公濟私和以權謀私的特定行為表現(xiàn)。“廉潔”一詞運用于我國當前社會，主要是指我黨加強黨建工作的一個重要原則，即要求各級領導干部廉潔奉公，做到公私分明、執(zhí)政為民，堅守為民服務的理念?！案咝А笔侵刚珓諉T能夠高效率地為社會、為人民服務，通常以政府效能標準為衡量依據(jù)，高效政府建設還要依賴于干部人才隊伍的能力素質提高。

二、西藏自治區(qū)干部選拔任用概況

干部選拔任用制度是西藏穩(wěn)定和發(fā)展的前提。西藏的發(fā)展和穩(wěn)定，關鍵在黨，關鍵在各級干部。多年以來，自治區(qū)黨委始終把干部隊伍建設作為管根本、管長遠的大事來抓。因此，如何選拔任用優(yōu)秀忠誠的各級領導干部事關西藏自治區(qū)的長治久安和持續(xù)健康發(fā)展，關系到第一個百年目標的實現(xiàn)，受到西藏各級黨委的高度重視。

根據(jù)組織慣例，西藏各級黨委通常采取組織提名考察任命制選拔任用干部。隨著全國競爭性選拔干部制度的推行，2004年7月，自治區(qū)首次開展公開選拔副廳級領導干部工作，受到西藏各族干部群眾高度關注。經(jīng)過四個月緊張有序的工作，通過筆試、面試、考察等層層選拔，4名干部從眾多競爭者中脫穎而出，西藏首次公開選拔副廳級領導干部工作圓滿結束。2013年5月，西藏自治區(qū)在中組部指導下在全國范圍內開展了競爭性選拔地市級副職干部，共選出了19名縣（處）級優(yōu)秀干部調藏工作，取得了良好效果。從西藏地市以下開展競爭性干部選拔任用實踐來看，拉薩市委組織部自1999年就開始了競爭性選拔干部的試點工作，先后開展了三次公開選拔干部工作，選拔產(chǎn)生了15名副縣級領導干部，為全市營造了選人用人的好氛圍。2011年，日喀則地區(qū)將競爭性選拔干部作為推進干部人事制度改革的主要方向，拿出7名縣處級領導崗位面向全區(qū)公開選拔。近年來日喀則市先后選拔了一百多名科級和副縣級領導干部，取得了較好成效。阿里地區(qū)將競爭機制引入干部選拔任用中，自2006年開始采取競爭性選拔方式，先后三次選拔出16名副縣（處）級干部、131名科級干部，受到了全區(qū)群眾和干部的關注和好評。其它地市也先后在干部選拔任用中不同程度地引入了競爭性選拔機制。據(jù)不完全統(tǒng)計，西藏自治區(qū)近年來通過競爭性選拔領導干部407名，其中地廳級23名，縣處級384名。

在西藏自治區(qū)黨委2010年出臺的《關于貫徹落實<2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要>的實施意見》中，公布了建立健全符合西藏實際的黨政領導班子和領導干部考核評價機制、堅持和完善從基層和反分裂斗爭一線選拔干部制度等深化黨政干部制度改革的十項重點突破項目。具體改革措施有：

（一）探索干部選拔任用推薦提名制度。按照中組部相關要求，積極探索符合西藏實際的干部選拔任用提名辦法，規(guī)范提名形式、提名程序，合理界定提名責任，擴大提名環(huán)節(jié)的民主和監(jiān)督。

（二）建立健全符合西藏實際的黨政領導班子和領導干部考核評價機制。認真貫徹執(zhí)行“一個意見、三個辦法”，進一步完善任職考察和年度考核、屆中考察、換屆考察，到2015年初步建立符合不同區(qū)域、不同層次、不同類型領導班子和領導干部特點的考核評價體系，形成比較完善的考核評價機制，不斷提高考核評價工作的科學化水平。

（三）建立和完善干部宏觀管理和關鍵崗位干部的重點管理制度。加大對干部的宏觀管理力度。加強關鍵崗位干部的重點管理，在繼續(xù)加強縣（市、區(qū)）委書記、縣（市、區(qū)）長重點管理的同時，建立和完善地（市）委書記、專員（市長）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長重點管理辦法。

（四）加大競爭性選拔干部工作力度。積極探索符合西藏實際的黨政領導干部公開選拔、競爭上崗辦法。每年拿出一定數(shù)量的職位進行競爭性選拔。堅持標準條件，突出崗位特點，注重能力實績，不以分取人，完善考試測評工作，提高競爭性選拔干部工作的質量。

（五）堅持和完善從基層和反分裂斗爭一線選拔干部制度。加大從農(nóng)牧區(qū)、街道社區(qū)、反分裂斗爭一線干部中考錄公務員的力度。暢通從優(yōu)秀村干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部渠道，注重從優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領導干部中選拔縣級黨政領導班子成員，縣級黨委、政府領導班子中要保持半數(shù)以上有3年以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、企事業(yè)單位等領導工作經(jīng)歷的成員。注重從縣、鄉(xiāng)黨政機關選調優(yōu)秀干部到地市級以上黨政機關工作。

三、西藏廉潔高效政府建設與機制設計理論

所謂機制設計理論，就是運用一定的博弈論方法設計一個符合一定社會目標的制度或機制。通常所說的經(jīng)濟機制，也就是指對于任意給定的一個經(jīng)濟或社會目標，在自由選擇、自愿交換、信息不完全等分散化決策的現(xiàn)實條件下，能否設計以及怎樣設計出一個經(jīng)濟體制，使經(jīng)濟活動參與者的個人利益和設計者既定的目標一致。為達成西藏廉潔政府建設的目標，就要依據(jù)博弈論原理分析建立相應的制度體制。

機制設計理論把社會目標作為已知，試圖尋找實現(xiàn)既定社會目標的制度機制。即通過設計博弈的具體形式，在滿足參與者各自條件約束的情況下，使參與者在自利行為下選擇的策略的相互作用能夠讓最終博弈結果與預期目標相一致。設計機制時通常要考慮信息效率和激勵相容兩個方面，前者是指信息成本大小，后者是指個人理性是否與集體理性一致。由此，機制設計實際上也是一個信息交換和調整的過程。

為加強西藏廉潔高效政府建設，我們設計的機制必須要實現(xiàn)一個廉潔高效的政府目標。這個機制所包含的信息空間維數(shù)越小越好。也就是說，針對既定社會目標的機制設計，就是要信息成本盡可能小的制度機制設計。如在經(jīng)濟領域設定資源的帕累托最優(yōu)配置為社會目標時，競爭的市場機制就保證了此目標的實現(xiàn)。在建設西藏廉潔高效政府的過程中，公務員群體是西藏各級政府實現(xiàn)廉潔高效的主體。公務員群體是分散的個體組成，每一個公務員也是具有經(jīng)濟理性的個體。因此，如何設計一個好的制度機制才能保證實現(xiàn)廉潔高效的政府目標呢？基本原理是在制度或規(guī)則的設計者不了解所有個體公務員信息的情況下，所制定的機制既能夠保證每個公務員積極工作，又能使每個公務員在最大化個人利益的同時也實現(xiàn)了政府目標。這就是公務員機制設計中的激勵相容問題。為保證這一機制有效，必須建立公平公開、客觀的公務員綜合評估系統(tǒng)。這個評估系統(tǒng)由于建立了公平客觀的評價體制，相當于市場經(jīng)濟體制中的價格機制，可以自動評估一個公務員的素質高低、績效好壞，所以可以最小成本地實現(xiàn)公務員良性發(fā)展循環(huán)，有效實現(xiàn)廉潔高效政府目標。

四、西藏廉潔高效政府建設與干部選拔任用機制的理論依據(jù)分析

西藏自治區(qū)政府如何開展廉政建設？其理論依據(jù)是什么？干部選拔任用機制的理論依據(jù)是什么？對這些問題的分析解決無疑有助于真正實現(xiàn)西藏廉潔高效政府的建設。我國各級政府都是人民政府，權力來自于人民、服務于人民，西藏自治區(qū)也不例外。為建設好廉潔高效的人民政府，必須要充分理解和運用有關基礎理論。

（一）公共選擇理論

公共選擇理論的研究對象是公共選擇問題，公共選擇就是指人們通過民主決策的政治過程來決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量，是把私人的個人選擇轉化為集體選擇的一種過程(也可以說是一種機制)，是利用非市場決策的方式對資源進行配置。所以說，公共選擇在本質上，實際上就是一種政治過程。該理論從實證分析的角度出發(fā)，以經(jīng)濟人為基本假定和前提，運用微觀經(jīng)濟學的成本-效益分析方法，解釋個人偏好與政府公共選擇的關系，研究作為投票者的消費者如何對公共物品或服務的供給的決定表達意愿。公共選擇理論是政府行為和決策的理論依據(jù)。

（二）委托代理理論

委任制的理論基礎是委托代理理論。委托代理理論是制度經(jīng)濟學合同理論的主要內容之一，主要研究的委托代理關系是指一個或多個行為主體根據(jù)一種明示或隱含的合同，指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據(jù)后者提供的服務數(shù)量和質量對其支付相應的報酬。授權者就是委托人，被授權者就是代理人。委托代理關系起源于“專業(yè)化”的存在。當存在“專業(yè)化”時就可能出現(xiàn)一種關系，在這種關系中，代理人由于相對優(yōu)勢而代表委托人行動。現(xiàn)代意義的委托代理的概念最早是由羅斯提出的：“如果當事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，則代理關系就隨之產(chǎn)生?！蔽写砝碚搹牟煌趥鹘y(tǒng)微觀經(jīng)濟學的角度來分析企業(yè)內部、企業(yè)之間的委托代理關系，它在解釋一些組織現(xiàn)象時，優(yōu)于一般的微觀經(jīng)濟學。委托代理理論的主要觀點是：委托代理關系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)?；笊a(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進一步細化，權利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有者的權利了；另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識的代理人，他們有精力、有能力代理行使好被委托的權利。但在委托代理的關系當中，由于委托人與代理人的目標函數(shù)不一樣，委托人追求的是自己的財富更大，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間最大化，這必然導致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下，代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。而當前不管是經(jīng)濟領域還是社會領域，都普遍存在委托代理關系。我國公務員選拔任用中，采取組織部門考核后的委任制也很多。深刻理解運用委托代理理論，對于完善這一干部任用制度有極大意義。

（三）公開選拔與競爭上崗理論

2002年7月9日，《黨政領導干部選拔任用工作條例》(中發(fā)〔2002〕7號)施行，首次提出公開選拔的概念。《黨政領導干部選拔任用工作條例》(2014版)第五十條明確規(guī)定：公開選拔、競爭上崗是黨政領導干部選拔任用的方式之一。公開選拔面向社會進行，競爭上崗在本單位或者本系統(tǒng)內部進行，應當從實際出發(fā)，合理確定選拔職位、數(shù)量和范圍。一般情況下，領導職位出現(xiàn)空缺且本地區(qū)本部門沒有合適人選的，特別是需要補充緊缺專業(yè)人才的，可以進行公開選拔；領導職位出現(xiàn)空缺，本單位本系統(tǒng)符合資格條件人數(shù)較多且人選意見不易集中的，可以進行競爭上崗。《公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定》規(guī)定，公開選拔適用于地方黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委工作部門或者工作機構的領導成員或者其人選，以及其他適于公開選拔的領導成員或者其人選。公務員法也有明確規(guī)定，副調研員以上及其他相當層次的非領導職務出現(xiàn)空缺，也可以公開選拔。從職務層次看，公開選拔適用于廳局級正職以下領導職務。公開選拔面向社會進行。涉及國家安全、重要機密等特殊職位，不宜進行公開選拔。

（四）人崗匹配理論

人崗匹配就是按照人適其事、事宜其人的原則,根據(jù)個體不同的素質和要求,將其安排在各自最合適的崗位上,保持個體素質與工作崗位要求的同構性,即保持個體需要與工作報酬的同構性,從而做到人盡其才,物盡其用。

人崗匹配理論即關于人的個性特點與職業(yè)性質一致的理論。其基本思想是，個體差異是普遍存在的，每一個個體都有自己的個性特征，而每一種職業(yè)由于其工作性質、環(huán)境、條件、方式的不同，對工作者的能力、知識、技能、性格、氣質、心理素質等有不同的要求。進行職業(yè)決策(如選拔、安置、職業(yè)指導)時，就要根據(jù)一個人的個性特征來選擇與之相對應的職業(yè)種類，即進行人—崗匹配。如果匹配得好，則個人的特征與職業(yè)環(huán)境協(xié)調一致，工作效率和職業(yè)成功的可能性就大為提高；反之則工作效率和職業(yè)成功的可能性就很低。因此，對于組織和個體來說，進行恰當?shù)娜藣徠ヅ渚哂蟹浅Ｖ匾囊饬x。而進行人崗匹配的前提之一是必須對人的個性特征有充分的了解和掌握，而人才測評是了解個體特征的最有效方法。從人才測評角度，我們主要從三個方面去考察是否能夠做到人崗匹配：職業(yè)興趣、能力特征和性格特征。

五、構建實現(xiàn)西藏廉潔高效政府建設的干部選拔任用系統(tǒng)

如何評價一個政府的效能？政府在當前西藏自治區(qū)實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和長治久安建設的過程中充當什么角色、發(fā)揮什么作用？如何建設一個廉潔的地方政府？這些問題無疑是關系到西藏廉潔高效政府建設的至關重要的問題。解決這些問題的關鍵因素有兩個方面：制度因素和人的因素。前者是指政府的行政體制等制度規(guī)定，后者是指政府各級公務員素質等因素。制度因素一旦確定之后，主要是人的因素決定了政府效率和廉潔狀況。因此，西藏自治區(qū)各級政府公務員是建設西藏廉潔高效政府的關鍵因素，如何選拔任用西藏自治區(qū)各級公務員直接關系到西藏廉潔政府建設的成敗。

構建西藏廉潔高效政府的公務員系統(tǒng)，必須深刻理解習近平總書記關于干部標準的一系列論述。十八大以來，全體黨員干部都積極開展了“群眾路線教育實踐活動”“三嚴三實”“兩學一做”等學習教育活動，嚴肅黨紀黨規(guī)，制定了“八項規(guī)定、六條禁令、反四風”等干部作風要求，開始了全面從嚴治黨、從嚴治吏的新時代，這些規(guī)定為黨員干部提供了明確的行為舉止規(guī)范和思想品德要求，為廉潔政府建設制定了干部人才素質的基本標準。習近平總書記在2013年全國組織工作會議上提出了20字好干部標準即：“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”，并且在2014年中央民族工作會議上專門就民族好干部建設提出了：“明辨大是大非的立場特別清醒、維護民族團結的行動特別堅定、熱愛各族群眾的感情特別真誠”的三個特別標準。2014年1月印發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作條例（2014年修訂）》，2015年7月19日印發(fā)了《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，這些規(guī)定為選拔任用適合于建設廉潔高效政府的合格干部人才提供了制度依據(jù)和準則。

目前，選拔任用公務員通常有委任制、公開選拔和競爭上崗制、組織推薦制等制度。無論哪種選任形式，都需要選拔出真才實學、德才兼?zhèn)涞姆稀昂酶刹繕藴省钡墓珓諉T。為選擇具有“好干部標準”的公務員，一要有公開透明的選拔制度；二要有科學合理的選拔程序和完善的監(jiān)督管理辦法，最終實現(xiàn)“有據(jù)可依、有章可循、制度明確和程序透明”的公務員選拔效果。

為達到上述選拔效果，建立完善的干部選拔任用評估系統(tǒng)，實行干部檔案信息化和干部素質評估程序化，以科學有效地確立晉升選拔優(yōu)先順序。干部選拔任用評估系統(tǒng)包含干部檔案信息系統(tǒng)、職業(yè)信息記錄系統(tǒng)、模擬綜合評估系統(tǒng)以及干部綜合排序系統(tǒng)。通過干部選拔任用評估系統(tǒng)的建立，可以為各級組織部門提供客觀實用的干部晉升和選拔的基本依據(jù)，以避免各種人為因素的干擾。干部選拔任用評估系統(tǒng)是建立在干部工作事實基礎上、以德能勤績廉為評估內容的科學評估選拔系統(tǒng)，借助大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+評估”，具有綜合歸檔、量化評估和擇優(yōu)排序等功能，能夠為組織部門提供一個考核獎懲、選拔任用各級干部的重要助手。

干部檔案信息系統(tǒng)：每一個干部進入公務員系統(tǒng)之后，要建立相應的個人檔案信息記錄表，一旦錄入建檔后，原始信息將不可變更，只能增加后續(xù)信息。這個系統(tǒng)由專人負責管理，系統(tǒng)設有不可逆程序，難以修改檔案信息。

職業(yè)信息記錄系統(tǒng)：本系統(tǒng)主要分類記錄每個公務員的工作信息、獎懲信息和考核結果。具體信息數(shù)據(jù)包含德、能、勤、績、廉等方面，也就是指思想品德、工作能力、工作態(tài)度、工作成果和工作作風等表現(xiàn)，這些數(shù)據(jù)信息基本上可以概括一個公務員的行為表現(xiàn)、綜合素質和取得成績。

模擬綜合評估系統(tǒng)：本系統(tǒng)是通過科學方法設計的綜合評估模型，對上述信息系統(tǒng)提供的個人數(shù)據(jù)進行綜合評估，并且輸出評價結果。

干部綜合排序系統(tǒng)：本系統(tǒng)將對模擬綜合評估系統(tǒng)給每一個公務員的評估結果數(shù)據(jù)進行綜合排序，既可以對公務員按單位內部排序，也可以對公務員進行地市內排序等。根據(jù)不同的目標可以執(zhí)行不同層級的排序。以此來決定每位公務員晉升的基本優(yōu)先順序。

每一個系統(tǒng)模塊都執(zhí)行既定的功能，并且按照圖1中的圖形關系串聯(lián)起來。每一級組織部門都需要建立相應的干部選拔任用綜合評價系統(tǒng)，并且分別與上級和下級組織部門聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)自動傳輸。通過上述計算機系統(tǒng)的自動評估和排序，組織部門即可掌握每位干部的客觀晉升排序或降級降職處理結果，再結合組織部門的實際訪談考察，就可確定干部晉升或獎懲的結果。通過干部選拔任用綜合評價系統(tǒng)的運用，可以大大減少過去干部提拔中存在的人為因素，增強干部提拔的公平、公開和公正性。

圖1 干部選拔任用評估系統(tǒng)模版示意圖

結語

西藏廉潔高效政府建設是實現(xiàn)西藏自治區(qū)持續(xù)健康發(fā)展和長治久安的重要基礎，建設一個廉潔高效的政府對于西藏實現(xiàn)兩大目標具有無可替代的重要意義。因此，在當前中央強調“治邊穩(wěn)藏”的重大戰(zhàn)略和全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略決策時，西藏黨委和政府思考如何構建西藏廉潔高效政府時要堅持在中央政策方針指引下開拓創(chuàng)新，制定出適合西藏發(fā)展的有效舉措。除了不斷完善西藏自治區(qū)的制度建設外，加強西藏自治區(qū)黨政公務員學院建設也是重要措施之一。通過干部選拔任用評估系統(tǒng)建設，可以全面加強公務員隊伍建設，可以建立一支服務于人民、服務于廉潔高效政府的值得信賴的高素質生力軍。

[1]中國共產(chǎn)黨中央委員會.黨政領導干部選拔任用工作條例[S/OL].正義網(wǎng)-檢察日報,2014-01-16.

[2]中國共產(chǎn)黨中央委員會.推進領導干部能上能下若干規(guī)定(試行)[S/OL].新華網(wǎng),2015-07-29.。

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[8]王巍.中共少數(shù)民族干部問題研究[D].上海:上海社會科學院,2016.

On the Mechanism of Cadre Selection and Appointment in the Construction of a Corruption Free and Highly Efficient Government in Tibet

LI Lian-hua①WANG Gui-sheng②

(①School of Maxism,Beijing Jiaotong University②School of Labor Economics,Capital University of Economics and Business,Beijing 100044)

Since the 18th Congress of China's Communist Party,the Party Committee and government of Tibet au?tonomous region has carried out a wide range of anti-corruption activities for a clean government under the uni?fied deployment of the Party Central Committee.The construction of a corruption free and highly efficient govern?ment is a both theoretical and practical issue.On the basis of"internet+evaluation"system for cadre selection and appointment,this article proposes an effective path to construct a clean and efficient government in Tibet by applying mechanism design theory,public choice theory and talent selection theory.

Tibet;corruption free government;cadre selection;mechanism

10.16249/j.cnki.1005-5738.2016.04.027

D262.3;D633.0

A

1005-5738（2016）04-179-006

[責任編輯：蔡秀清]

2016-08-20

國家行政學院2015年度聯(lián)合科研基金項目階段性成果，項目號：15HZKT141

李連華，男，漢族，湖南郴州人，北京交通大學馬克思主義學院博士研究生，拉薩市委組織部副部長，主要研究方向為管理學。