史云貴，冉　連

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610064)

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“五大發(fā)展理念”視域中的邊疆安全問題及治理創(chuàng)新

史云貴，冉連

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610064)

摘要：邊疆安全是國家安全的重要組成部分，是國家治理的重要內(nèi)容，事關(guān)國家的榮衰興亡。當(dāng)前，中國在邊疆安全方面存在著地區(qū)經(jīng)濟社會文化發(fā)展相對落后、邊疆治理理念滯后、利益沖突尖銳復(fù)雜、民族宗教沖突形勢嚴(yán)峻、政治認(rèn)同模糊、非傳統(tǒng)安全因素凸顯等問題。黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，這為科學(xué)系統(tǒng)分析當(dāng)前傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素雙重疊加造成的邊疆安全困境，進而為破解邊疆安全困境提供了有益的啟示和創(chuàng)新性的治理路徑。

關(guān)鍵詞：邊疆安全；國家治理；五大發(fā)展理念

在經(jīng)濟全球化進程中，影響國家安全的要素日益多樣化與綜合化，這使得區(qū)域安全和國家安全面臨的挑戰(zhàn)日益復(fù)雜化，也直接導(dǎo)致了邊疆安全的復(fù)雜性與嚴(yán)峻性。當(dāng)前，專門研究中國邊疆安全的論著不多，而且多側(cè)重邊疆治理安全的概念詮釋與邊疆理論的建構(gòu)，只有少數(shù)論文探討了邊疆安全防范的策略與路徑。本文則另辟蹊徑，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，運用黨的十八屆五中全會提出的“五大發(fā)展理念”分析中國邊疆治理中的安全問題，并在此基礎(chǔ)上從“創(chuàng)新發(fā)展”“協(xié)調(diào)發(fā)展”“綠色發(fā)展”“開放發(fā)展”“共享發(fā)展”五個角度，提出破解中國邊疆安全困境的創(chuàng)新性路徑。

一、中國有效應(yīng)對邊疆安全的基本經(jīng)驗

新中國自成立以來一直面臨著復(fù)雜的國際環(huán)境，使得中國的邊疆治理一直處于張力狀態(tài)。但是，中國不僅有效地化解了多次邊疆危機，而且對于解決邊疆安全與發(fā)展問題積累了豐富經(jīng)驗。

1.按照和平共處五項基本原則發(fā)展與周邊國家友好關(guān)系，為實現(xiàn)邊疆安全奠定了外交基礎(chǔ)

和平共處五項基本原則是中國奉行獨立自主和平外交政策的基礎(chǔ)和完整體現(xiàn)，已被世界上絕大多數(shù)國家接受，成為規(guī)范國際關(guān)系的重要準(zhǔn)則。改革開放之初，鄧小平對來訪的聯(lián)合國秘書長德奎利亞爾說，我們提出的維護世界和平不是在講空話，是中國自身的需要，也是世界的需要。中國面臨著發(fā)展和擺脫貧困的任務(wù)，至少需要50～70年的和平時間[1]。2014年6月28日，中國國家主席習(xí)近平在北京隆重舉行的“和平共處五項原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會”上明確指出，中國將繼續(xù)和周邊國家一道弘揚和平共處五項原則，倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)安全的理念，堅持通過對話協(xié)商，以和平方式解決國家存在的分歧和爭端，推動建設(shè)開放、透明、平等的亞太安全合作新結(jié)構(gòu)[2]。中國以和平共處五項基本原則為指導(dǎo)，與周邊國家大力發(fā)展睦鄰友好的外交關(guān)系，為中國邊疆安全奠定了堅實的外交基礎(chǔ)。

2.按照“擱置爭議、共同開發(fā)”的原則處理涉及主權(quán)分歧的棘手問題，為維護邊疆安全奠定了政治基礎(chǔ)

“擱置爭議、共同開發(fā)”是鄧小平同志在20世紀(jì)七八十年代為解決中國和日本、菲律賓等國家關(guān)于釣魚島和南海主權(quán)等爭端而提出的，其基本含義體現(xiàn)在四個方面：其一，主權(quán)屬我；其二，對領(lǐng)土爭議，在不具備徹底解決的條件下，可以先不談主權(quán)歸屬，而把爭議擱置起來；其三，對有些有爭議的領(lǐng)土，進行共同開發(fā)；其四，共同開發(fā)的目的是，通過合作增進相互了解，為最終合理解決主權(quán)的歸屬創(chuàng)造條件。

在堅持“主權(quán)屬我”的前提下，中國和周邊的日本、菲律賓、印度尼西亞、越南等東亞、東南亞國家通過實施“擱置爭議、共同開發(fā)”的戰(zhàn)略，實現(xiàn)了中國與周邊一些有邊界分歧國家的合作與共贏，并在合作共贏的開發(fā)中進一步贏得了互信。以江澤民為核心的中國第三代領(lǐng)導(dǎo)集體堅持鄧小平提出的“擱置爭議、共同開發(fā)”的原則立場，同東盟有關(guān)國家領(lǐng)導(dǎo)人進行多次會談，雙方專門派代表團就南海的環(huán)保、氣象、漁業(yè)等問題進行具體協(xié)商，取得了一些實質(zhì)性成果。在奉行和平共處五項基本原則的基礎(chǔ)上，中國再輔以“擱置爭議、共同開發(fā)”的邊疆戰(zhàn)略，為中國邊疆安全創(chuàng)造了條件，也為中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)贏得了30多年難得的和平環(huán)境和發(fā)展機遇。

3.逐步確立了以簽訂條約的形式解決邊界爭端，為保障邊疆安全奠定了法律基礎(chǔ)

帝制中國“中心—邊緣”式的治國模式強調(diào)“守中治邊”，即通過治理好中心區(qū)域來影響邊緣地區(qū)，以達(dá)到“治安中國，而四夷自服”的目的[3]?！氨贿吘墶钡倪吔貐^(qū)則完全是為了拱衛(wèi)中心地帶服務(wù)的，要隨時準(zhǔn)備為中心區(qū)域犧牲利益。但現(xiàn)代意義上的中國邊疆問題則完全不同，它產(chǎn)生于中國被動地卷入現(xiàn)代化和全球化的過程。近代以來，中國在簽訂一系列喪權(quán)辱國的條約過程中，也逐漸學(xué)會利用邊界談判、在委曲求全中盡力維護本國的國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，在人為刀俎的邊界談判中也偶有虎口奪食的案例。

新中國成立以來，尤其是改革開放以來，中國本著和平共處五項原則與周邊國家發(fā)展睦鄰友好關(guān)系，通過平等、友好的多輪邊界談判，與朝鮮、蒙古、俄國、緬甸、越南等大部分與中國陸地接壤的周邊國家簽訂了一系列邊界條約，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展睦鄰友好關(guān)系，有力地維護了中國陸地邊界安全，為中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和綜合國力提升提供了安全保障，使中國近年來能夠騰出更多的精力集中處理海洋邊疆問題，為中國的海疆安全提供了堅強的物質(zhì)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略空間。

4.遵循自衛(wèi)反擊原則有力地維護了國家主權(quán)，為實現(xiàn)邊疆安全奠定了環(huán)境基礎(chǔ)

中國按照和平共處五項基本原則與周邊國家建立了睦鄰友好關(guān)系，并輔以“擱置爭議、共同開發(fā)”的原則妥善處理了與周邊國家的邊界分歧。但仍有一些國家不顧中國的克制與忍讓，在20世紀(jì)六七十年代先后以各種方式蠶食中國邊疆領(lǐng)土，不僅嚴(yán)重侵犯了中國的主權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)完整，而且對中國邊疆安全構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅?！跋龖?zhàn)爭，實現(xiàn)和平，是近代以來中國人民最迫切、最深厚的愿望”[4]，堅持走“開放發(fā)展、合作發(fā)展、共贏發(fā)展”的和平發(fā)展之路是中華民族歷經(jīng)戰(zhàn)爭洗禮后所做出的正確的歷史選擇?！皣业闹鳈?quán)和國家的安全要始終放在第一位”[5]。為了維護國家的核心利益和邊疆的安全，中國站在自衛(wèi)的正義立場上，先后組織了一系列邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，有力地維護了領(lǐng)域完整，保障了中國陸地邊疆?dāng)?shù)十年的穩(wěn)定繁榮，為邊疆經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和人民安居樂業(yè)提供了堅實的安全屏障。

實踐證明，中國必須從地緣政治和邊疆安全的角度，站在自衛(wèi)的正義立場上，對任何來自邊疆的挑釁都必須予以堅決回?fù)簟业闹鳈?quán)利益、安全利益、發(fā)展利益是國家核心利益的基本內(nèi)容，也是中國實施邊疆戰(zhàn)略、處理與周邊國家關(guān)系的底線。中國堅持走和平發(fā)展道路，但絕不會犧牲國家的核心利益。國家主席習(xí)近平曾鄭重強調(diào)，“任何國家不要指望我們會拿自己的核心利益做交易，不要指望我們會吞下?lián)p壞中國主權(quán)、安全、發(fā)展利益的苦果?！盵4]

5.以開放開發(fā)促進邊疆地區(qū)繁榮穩(wěn)定，為實現(xiàn)邊疆安全奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)

由于改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，也由于邊疆長期的和平穩(wěn)定，中國經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展，目前已發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體。中國改革開放的進程也是中國與周邊國家在和平共處五項基本原則基礎(chǔ)上，發(fā)展平等、合作、互利、互惠的經(jīng)濟社會文化交流的過程。中國的改革開放，尤其是對周邊國家的改革開放，讓周邊很多國家都能共享中國經(jīng)濟發(fā)展的成果，分享中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的紅利。改革開放以來，中國與邊境周邊國家積極開展經(jīng)貿(mào)文化交流，進一步促進了邊境兩邊人民，乃至國與國之間的互信與合作，從而進一步鞏固和發(fā)展了中國的邊疆安全體系。

“中國越是發(fā)展就越需要一個穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境與和平的國際環(huán)境”[6]。因此，我們“要更加奮發(fā)有為地推進周邊外交，為中國發(fā)展?fàn)幦×己玫闹苓叚h(huán)境，使中國發(fā)展更多惠及周邊國家，實現(xiàn)共同發(fā)展”[7]。當(dāng)前，中國正在大力實施的“一帶一路”國家戰(zhàn)略，在很大程度上也是為了更好地帶動周邊國家加速自身的現(xiàn)代化進程，與中國共建世界經(jīng)濟政治新秩序，共享中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的偉大成果，在共建共享中進一步實現(xiàn)多邊互利、互惠、合作、共贏，在合作共贏中進一步增強互信、安全與和諧。

二、中國邊疆治理政策需要進一步完善的方面

新中國成立以來，中國的邊疆建設(shè)取得了顯著成就，有效保障了邊疆安全。但是，由于國際形勢的復(fù)雜化以及中國對外開放戰(zhàn)略的深化，中國的邊疆治理還存在諸多問題，需要進一步完善。

1. 在邊疆治理中應(yīng)進一步完善以和平共處五項基本原則為基礎(chǔ)的不結(jié)盟政策

新中國自不結(jié)盟組織成立之初就與之有著密切聯(lián)系。1992年以來，中國以觀察國成員身份參加了歷屆不結(jié)盟運動首腦會議，并在其中發(fā)揮著重要的作用。但在現(xiàn)代民族國家時代，國家利益是影響國家行為的核心因素，由于國家利益的客觀性，使不結(jié)盟運動成員國很難在結(jié)盟和不結(jié)盟之間有著明確的割舍，甚至有的成員國參與不結(jié)盟運動只是權(quán)宜行為，當(dāng)發(fā)現(xiàn)結(jié)盟可以獲得更大收益時，就會考慮現(xiàn)實政治經(jīng)濟利益而放棄不結(jié)盟政策?，F(xiàn)實中，中國周邊一些參加不結(jié)盟運動的國家也確實存在為獲得更大國家利益而尋求大國庇護、選擇結(jié)盟政策，這在一定程度上會對中國的邊疆安全造成負(fù)面影響。

2.“擱置爭議、共同開發(fā)”政策也存在著弱化中國邊疆安全防務(wù)的副作用

“擱置爭議、共同開發(fā)”原則雖然在一定程度上緩和了中國與周邊國家尤其是與日本、東南亞一些國家在海洋邊疆上的一些分歧，但這種原則并沒有也不可能從根本上解決邊界分歧地區(qū)的主權(quán)歸屬問題，因而也就無法從根本上解決邊疆安全問題。隨著中國和周邊國家經(jīng)濟發(fā)展與交往的日益深化，因利益競爭帶來的邊疆問題尤其是海洋邊疆問題愈加凸顯，而各方對“擱置爭議、共同開發(fā)”的片面理解，反而讓固有的邊界分歧越走越遠(yuǎn)、沖突越演越烈。

一些周邊國家借口“擱置爭議、共同開發(fā)”大肆進行單邊開發(fā)，在有主權(quán)分歧的邊界地區(qū)進一步鞏固其利益存在，形成既成事實。例如，1982年10月鄧小平就中印邊界問題發(fā)表“各讓一步”的談話后不久，印度當(dāng)局卻進一步加強了對中國藏南地區(qū)的實際控制，并于1986年通過議會兩院立法設(shè)立所謂的“阿爾納恰爾邦”，并不斷地在該爭議地區(qū)擴建軍事設(shè)施、大肆非法移民，嚴(yán)重威脅了中國邊疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定。日本借口“擱置爭議、共同開發(fā)”，不斷在中國釣魚島附近海域制造摩擦，并導(dǎo)演了所謂的“購島”鬧劇。改革開放以來，中國與越南、菲律賓等國在中國南沙、西沙諸群島等存在的邊界問題也日益顯化。

嚴(yán)峻的事實告訴我們，在有邊界分歧的邊疆地區(qū)，主權(quán)絕對是第一位的，如果在實施“擱置爭議 共同開發(fā)”中淡化了“主權(quán)屬我”的根本性原則，周邊國家就會誤認(rèn)為中國默認(rèn)了“主權(quán)分歧”，從而導(dǎo)致邊界爭端更加突出。因此，必須高度重視海洋邊疆和利益邊疆，并抓緊實施海疆和陸疆安全戰(zhàn)略，深化邊疆地區(qū)的有效治理。

3.開放開發(fā)政策的實施使邊疆安全面臨更嚴(yán)峻的考驗

邊疆問題最核心的是國家的主權(quán)和安全問題，“邊疆安全作為國家安全的門戶和窗口，是國家安全中最顯而易見的部分”[8]。改革開放從沿海、內(nèi)地到邊疆的過程，也是邊疆安全問題逐步前置的過程。隨著改革開放的不斷深入，中國邊疆地區(qū)在同周邊國家邊界區(qū)域居民交往的過程中，往往過于注重經(jīng)濟文化的交流，而忽視其中的潛在風(fēng)險，如周邊國家借經(jīng)濟文化交流加強對中國邊疆地區(qū)甚至內(nèi)地進行意識形態(tài)滲透、非法宗教傳播、經(jīng)濟軍事情報竊取等。

改革開放政策使中國的邊疆地區(qū)面臨更大發(fā)展機遇的同時，也面臨著更大的發(fā)展風(fēng)險。為此，中國應(yīng)積極拓展和平安全的生存空間，與周邊國家建立利益共享的命運共同體。2015年中國提出的“一帶一路”戰(zhàn)略，意味著中國邊疆地區(qū)的全面對外開放，邊疆地區(qū)將進一步發(fā)展成為改革開放的前沿和對外開放的窗口。在邊疆傳統(tǒng)安全風(fēng)險還沒有完全解決的情況下，由國際恐怖主義、宗教極端主義和民族分裂主義為代表的“三股勢力”導(dǎo)致的非傳統(tǒng)邊疆風(fēng)險也日益突出，同時，經(jīng)濟貧困、民族矛盾、文化沖突、地緣政治的復(fù)雜交織，使中國邊疆安全問題更加嚴(yán)峻。

三、當(dāng)前中國邊疆安全面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

中國是當(dāng)今世界上鄰國最多的國家之一，也是當(dāng)今世界熱點問題密集的地區(qū)。由于近代以來殖民主義、帝國主義侵略形成的諸多歷史遺留問題，造成中國與周邊國家在領(lǐng)土、領(lǐng)海、民族宗教等方面存在著復(fù)雜的關(guān)系。加之一些國家的干預(yù)，以及國際恐怖主義、宗教極端主義和民族分裂主義為代表的“三股勢力”的滋生泛濫，使中國的邊疆安全面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.經(jīng)濟落后、地區(qū)發(fā)展不平衡易造成邊疆干群心理失衡

受歷史傳統(tǒng)、地理條件，尤其是國家長期政策偏好的影響，中國東部地區(qū)與中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重不平衡，尤其是西部邊疆地區(qū)與國家核心區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平差距更大。長期以來，西部邊疆地方政府財力困乏，自身無力解決邊疆地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和民生持續(xù)改善等問題。習(xí)近平總書記在2014年5月考察新疆時指出，“發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵，也是解決新疆問題的總鑰匙”[9]。如果邊疆地區(qū)與國家核心區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展和民生福利差距持續(xù)擴大，邊疆地區(qū)民眾自然會產(chǎn)生心理失衡，從而影響邊疆少數(shù)民族與漢族的和諧關(guān)系，甚至加劇邊疆民眾對國家的認(rèn)同危機，削弱邊疆少數(shù)民族群眾對中華民族的民族認(rèn)同，進而削弱黨在邊疆執(zhí)政的社會基礎(chǔ)。

2.利益多元化、沖突尖銳化加劇政治多元化風(fēng)險

隨著改革開放政策的深化，中國日益進入一個利益多元化的社會，就邊疆而言，利益多元化主要表現(xiàn)為中央政府與邊疆地方政府、邊疆地方政府與核心區(qū)域地方政府、邊疆民眾與核心區(qū)域民眾、邊疆地區(qū)少數(shù)民族與漢族之間的利益競爭關(guān)系。利益競爭關(guān)系有利于提高區(qū)域之間的競爭意識與發(fā)展動力，但它也可能導(dǎo)致地區(qū)間、群體間的利益失衡與利益沖突。在一些邊疆地區(qū)，由于經(jīng)濟社會發(fā)展嚴(yán)重不平衡，很容易導(dǎo)致各利益方張力加劇，使利益多元化有演變?yōu)檎味嘣?、思想多元化的風(fēng)險。在這種局面下，邊疆地區(qū)的民眾極容易在利益多元化和利益沖突加劇時，受到境外勢力的挑唆和國內(nèi)分裂勢力的誘導(dǎo)，使邊疆安全與發(fā)展穩(wěn)定問題急劇地凸顯，當(dāng)前在西部邊疆地區(qū)日益猖獗的“三股勢力”即是典型例證?？梢姡娑嘣谝欢ǔ潭壬弦矔χ袊吔踩c治理形成挑戰(zhàn)。

3.民族問題與宗教問題復(fù)雜化加劇意識形態(tài)風(fēng)險

邊疆地區(qū)意識形態(tài)建設(shè)一直是邊疆治理中的重要問題，尤其近年來在邊疆意識形態(tài)風(fēng)險加劇的情況下，其重要性、緊迫性進一步凸顯。抓好意識形態(tài)工作可以有效地增進國民對執(zhí)政黨及其國家的政治認(rèn)同，從而提升執(zhí)政黨執(zhí)政的政治合法性。但在經(jīng)濟多元化、政治多元化、社會思潮動態(tài)化的信息時代，意識形態(tài)在整合國家與社會中面臨著前所未有的風(fēng)險，而邊疆地區(qū)由于存在著特殊的邊疆少數(shù)民族意識、民族風(fēng)俗習(xí)慣，它與國家主流意識形態(tài)具有一定的異質(zhì)性，但兩者之間是對立與統(tǒng)一的關(guān)系。在國家治理的常態(tài)下，具有異質(zhì)性的民族意識、民族風(fēng)俗習(xí)慣、民族文化與主流意識形態(tài)是能夠處于和諧狀態(tài)之中的，但由于地區(qū)發(fā)展不平衡、邊疆開發(fā)不均衡及西方大國意識形態(tài)輸出等，都有可能讓其與主流意識形態(tài)形成一定張力，從而強化少數(shù)民族文化的異質(zhì)，甚至產(chǎn)生意識形態(tài)沖突，從而影響執(zhí)政黨和國家意識形態(tài)對邊疆民族意識和風(fēng)俗習(xí)慣的整合，削弱國家對邊疆治理的社會基礎(chǔ)。近年來，“三股勢力”在新疆、西藏等西部邊疆地區(qū)進行的分裂活動，與國內(nèi)外分裂勢力以邊疆少數(shù)民族問題為借口無限放大甚至曲解民族政策有著巨大的相關(guān)性。

4.周邊國家間利益沖突加劇地緣政治風(fēng)險

邊疆安全問題，對國內(nèi)而言，是邊疆少數(shù)民族對中華民族和社會主義中國的認(rèn)同問題；對外而言，則是如何處理中國與周邊國家外交關(guān)系的問題。邊疆問題的外部性實際上是周邊國家的外交政策與國家關(guān)系在邊疆地區(qū)的外溢與凸顯。新中國自成立以來一直奉行獨立自主的外交政策，本著睦鄰友好的精神發(fā)展與周邊國家的關(guān)系。但一些外部分裂勢力不斷借助邊疆問題、民族問題在邊境地區(qū)制造矛盾和沖突。例如，蘇聯(lián)自20世紀(jì)60年代末以來，一度在中國西部和北部邊疆制造緊張的對峙局面，并支持越南侵?jǐn)_中國南部邊疆，對中國陸地邊疆安全構(gòu)成了最嚴(yán)重的威脅。印度在20世紀(jì)60年代，也借口邊疆的歷史遺留問題和邊疆民族問題對中國邊疆地區(qū)不斷蠶食，并制造軍事摩擦。最終，中國通過自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，才在中印邊界地區(qū)贏得和平穩(wěn)定局面。

5.一些境外勢力的介入干預(yù)加劇中國邊疆的治理風(fēng)險

中國的邊疆安全問題，不僅與周邊國家的邊疆政策有著直接關(guān)系，而且與一些境外勢力的滲透、顛覆和破壞活動有著密切聯(lián)系。20世紀(jì)60年代末到80年代，越南在中國云南、廣西邊疆地區(qū)不斷制造軍事摩擦，傷害中國大批無辜軍民，甚至演變?yōu)槲溲b入侵中國的邊疆領(lǐng)土。越南當(dāng)局之所以敢如此肆無忌憚地在中國邊疆地區(qū)挑釁，一個最重要原因在于當(dāng)時它得到了蘇聯(lián)的絕對支持。近年來，一些西方敵對勢力不斷直接或間接地插手中國周邊國際事務(wù)、尤其是東南亞小國的內(nèi)部事務(wù)，甚至不斷制造“顏色革命”、扶持建立親西方政權(quán)等制造中國邊疆危機，以達(dá)到遏制中國和平崛起的目的。2015年初以來，中緬邊境地區(qū)安全形勢因緬甸內(nèi)戰(zhàn)迅速緊張起來?！皟蓵逼陂g，緬甸政府軍在進攻緬北反政府武裝時，軍機進入中國境內(nèi)，炸死炸傷多名中國居民，大批緬甸難民涌入中國邊境地區(qū)，給中國云南等邊疆地區(qū)的生產(chǎn)生活帶來了一系列不穩(wěn)定因素。中國政府果斷在中緬邊境地區(qū)緊急集結(jié)應(yīng)急部隊，以防止敵對勢力在中國周邊國家搞顏色革命，進一步攪亂中緬邊境地區(qū)正常的生產(chǎn)生活秩序[10]。 可見，中國周邊地區(qū)仍存在著復(fù)雜的國際問題，這些沖突隱患一旦激化就會影響中國邊疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定，因而增加了治理難度。

6.邊疆觀念與戰(zhàn)略滯后加劇邊疆治理困境

帝制中國并沒有現(xiàn)代的邊疆觀念，也沒有明確的邊疆界限。帝制中國長期以來實施的“中心—邊緣”式治理模式讓中央政府無法擺脫“強干弱枝”的治國方略；加之邊疆問題與民族問題交織錯節(jié)，導(dǎo)致中國傳統(tǒng)的統(tǒng)治階層沒有從根本上區(qū)分兩者的實質(zhì)差別，甚至將其視為一個問題。從本質(zhì)而言，邊疆是對周邊主權(quán)國家而言的，而少數(shù)民族問題則是國家內(nèi)部的問題，兩者雖然有不少交集，但內(nèi)涵仍屬于兩個領(lǐng)域。因此，對其問題的分析與解決應(yīng)運用不同的治理思維和政策方略。此外，帝制中國長期以來重視陸地邊界，幾無海洋邊界的意識。海洋邊界的意識和重要性是伴隨著1840年以來中國面對西方列強的海洋侵略和幾無還手之力的被動挨打體悟到的。從秦以后的2 000多年時間里，中國的邊疆治理方略基本上采取的是被動防守，守衛(wèi)邊疆只是拱衛(wèi)國家核心區(qū)域的手段。近代以來，西方國家不僅在海洋邊疆理論和方略指導(dǎo)下不斷擴大對包括中國在內(nèi)的廣大亞非拉國家的侵略，而且逐漸形成了包括利益邊疆、文化邊疆、高空邊疆、網(wǎng)絡(luò)邊疆在內(nèi)的一系列邊疆觀念和邊疆理論體系，并由此形成了西方大國尤其是美國崛起和全球化的治國方略。實際上，美國的崛起和稱霸進程，也是美國邊疆理論與邊疆治理方略形成與發(fā)展的過程。因此，中國必須以現(xiàn)代的邊疆觀念和治理理念應(yīng)對當(dāng)前邊疆的治理困境。

四、以五大發(fā)展理念為指南，全面推進邊疆治理創(chuàng)新

當(dāng)前，中國邊疆安全形勢嚴(yán)峻，面臨著很多不確定的風(fēng)險因素。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入進行和國家“一帶一路”戰(zhàn)略的深入實施，在給中國邊疆治理帶來難得機遇的同時，也由于邊疆地區(qū)全面開放而使之面臨著前所未有的安全風(fēng)險。為全面落實科學(xué)發(fā)展觀，黨的十八屆五中全會提出了“五大發(fā)展理念”，這為中國構(gòu)建邊疆安全體系、加快邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新的治理理念與路徑。因此，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，牢固樹立科學(xué)發(fā)展理念，大力實施邊疆發(fā)展戰(zhàn)略，縮小區(qū)域差距。由于遠(yuǎn)離國家核心區(qū)域，再加上高原山區(qū)的惡劣地理條件和國家梯次發(fā)展戰(zhàn)略的影響，中國邊疆地區(qū)長期處于貧困狀態(tài)。例如，西部邊疆地區(qū)國土面積占全國的71.5%，陸地邊境線長達(dá)1.8萬公里，全國整個陸上邊境線82%都在西部邊疆省份；全國75%的少數(shù)民族居住在西部邊疆地區(qū)，現(xiàn)在全國年收入在1 196元以下的貧困人口有66%生活在西部邊疆地區(qū)[11]。國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，盡管西部地區(qū)取得長足發(fā)展，但與東部地區(qū)相比仍然存在著相當(dāng)大的差距。再加上西部地區(qū)民族文化多元、宗教問題比較復(fù)雜，使穩(wěn)邊固邊的任務(wù)依然艱巨?！拔宕蟀l(fā)展理念”的核心還是發(fā)展問題，中國邊疆地區(qū)長期存在的各種風(fēng)險與問題，其解決最終還是要依靠科學(xué)發(fā)展。鄧小平反復(fù)強調(diào)“發(fā)展是硬道理”“貧窮不是社會主義，發(fā)展太慢也不是社會主義”。因此，中國作為社會主義國家必須進一步加快邊疆地區(qū)經(jīng)濟社區(qū)發(fā)展，努力縮小邊疆地區(qū)與東部地區(qū)的差距。為此，中國邊疆治理要充分利用國家實施西部大開發(fā)政策和“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的契機，科學(xué)制定邊疆地區(qū)發(fā)展政策，實施精準(zhǔn)扶貧，加快推進邊疆經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.牢固樹立創(chuàng)新理念，推動邊疆觀念、邊疆戰(zhàn)略創(chuàng)新

創(chuàng)新是一個國家和民族生命力不竭之動力，也是一個政黨永葆生機的源泉。實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新是社會治理模式、治理體制機制創(chuàng)新的先導(dǎo)。黨的十八屆五中全會提出，“要把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置……讓創(chuàng)新貫穿黨和國家的一切工作”[12]7。就邊疆安全治理而言，邊疆治理創(chuàng)新就是要通過邊疆觀念創(chuàng)新、邊疆理論創(chuàng)新帶動邊疆治理體制機制創(chuàng)新，建構(gòu)現(xiàn)代民族國家的邊疆安全體系。帝制中國長期奉行“守中治邊”的理念，形成了具有很強路徑依賴的“中心—邊緣”式治理模式，遂造成整個王朝時代事實上是“有國無邊”的狀態(tài)。新中國成立以來，中國雖然在邊疆治理方面取得了一系列的成就，但還沒有從根本上走出王朝時代“守中治邊”的思維，甚至改革開放以后，仍有一些人把邊疆問題同民族問題混為一談，習(xí)慣用傳統(tǒng)中國解決少數(shù)民族問題的思路去治理邊疆。實際上，全球化徹底顛覆了傳統(tǒng)邊疆治理的“中心—邊緣”模式，邊疆地區(qū)與國家核心區(qū)域不再是一個相對立的概念。在此背景下，只有以利益邊疆、空天邊疆、文化邊疆、網(wǎng)絡(luò)邊疆等新理念分析中國邊疆問題，才能形成新理論、新戰(zhàn)略，才能讓中國的邊疆治理有效地應(yīng)對全球化和地緣政治復(fù)雜化帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，中國要徹底拋棄“中心—邊緣”式的邊疆治理思維，以國家核心利益為中心、以利益邊疆為引導(dǎo)，加快構(gòu)建中國利益邊疆的安全治理體系。

國家的主權(quán)利益、安全利益、發(fā)展利益集中構(gòu)成了國家的核心利益，而國家的核心利益也必然集中體現(xiàn)和彰顯在邊疆利益上。這要求中國必須適時調(diào)整改革開放以來“優(yōu)先發(fā)展東部，讓東部地區(qū)先富起來”的理念，從國家核心利益出發(fā)，把邊疆安全與發(fā)展放在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)更加突出的位置上，深入推進西部大開發(fā)，尤其是要通過國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，讓邊疆地區(qū)成為深化改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的前沿陣地和試驗田，推動整個邊疆地區(qū)全方位對外開放。此外，還要從利益邊疆的理念出發(fā)，構(gòu)建邊疆安全防控區(qū)域地段，確保中國周邊地區(qū)“不生戰(zhàn)、不生亂”。在全球化和地緣政治復(fù)雜化的今天，中國必須樹立高度的利益邊疆意識，“要把創(chuàng)新擺在我軍發(fā)展建設(shè)全局中的重要位置，通過自主創(chuàng)新掌握主動，見之于未萌、識之于未發(fā)，下好先手棋、打好主動仗”[13]，確保邊疆安全和國家核心利益不受侵犯。

2.牢固樹立協(xié)調(diào)發(fā)展理念，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機制與利益協(xié)調(diào)機制

黨的十八大報告在總結(jié)中國發(fā)展中存在的問題時，把“發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出”[14]放在了第一位。這種“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”的問題主要表現(xiàn)為東、中、西部發(fā)展不平衡，集中表現(xiàn)為邊疆地區(qū)與核心發(fā)達(dá)地區(qū)差距日益擴大上面?！吧鐣椭C在很大程度上取決于社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平，取決于發(fā)展的協(xié)調(diào)性”[15]8。邊疆安全穩(wěn)定事關(guān)國家核心利益，沒有協(xié)調(diào)發(fā)展，就沒有邊疆的和諧穩(wěn)定，也就沒有整個國家與社會的和諧穩(wěn)定。黨的十八屆五中全會指出，“堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，必須牢牢把握中國特色社會主義事業(yè)總布局，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系……不斷增強發(fā)展的整體性”。而發(fā)展的整體性需要協(xié)調(diào)性發(fā)展來實現(xiàn)，“增強發(fā)展協(xié)調(diào)性，必須在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在薄弱領(lǐng)域中增強發(fā)展后勁”。這就要求中國必須加快推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，整體推進基本公共服務(wù)均等化。

以協(xié)調(diào)發(fā)展推進邊疆安全，就是要在深入推進西部大開發(fā)和全面落實“一帶一路”國家戰(zhàn)略中，進一步加大中央財政對邊疆地區(qū)的支持力度，按照國家基本公共服務(wù)均等化的要求，加快邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；加大扶持邊疆地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級工作，重點扶持邊疆地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快邊疆地區(qū)資源優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)變的步伐；支持并引導(dǎo)東部發(fā)達(dá)省份與邊疆地區(qū)建立對口援助關(guān)系，重點支持邊疆地區(qū)自身造血功能，加快形成核心發(fā)達(dá)地區(qū)與邊疆地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制，逐步形成“以政府為主導(dǎo)、市場為紐帶、企業(yè)為主體、項目為載體”的互利互惠協(xié)作體制機制。

3.牢固樹立綠色發(fā)展理念，實現(xiàn)邊疆地區(qū)可持續(xù)發(fā)展

改革開放以來，由于國家一度實施“東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展”的梯次發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致中國核心區(qū)域與邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差距持續(xù)擴大。為努力縮小差距，一些西部邊疆政府實施了所謂的“趕超戰(zhàn)略”，雖然取得了顯著成效，但也在一定程度上造成了生態(tài)環(huán)境的破壞，這種注重眼前利益的發(fā)展有可能進一步誘發(fā)西部邊疆的固有風(fēng)險。為此，西部邊疆地區(qū)發(fā)展必須依據(jù)十八屆五中全會提出的綠色發(fā)展理念，走一條經(jīng)濟社會生態(tài)可持續(xù)的邊疆發(fā)展道路。

第一，堅持綠色發(fā)展，為邊疆安全穩(wěn)定奠定可持續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

作為發(fā)展理念創(chuàng)新的重要內(nèi)容，堅持綠色發(fā)展就是要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與環(huán)境和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)格局。長期以來，地方政府尋求的是經(jīng)濟績效合法性模式，就是所謂的GDP模式，即把GDP的增長看成最重要、甚至是唯一的干部考核指標(biāo)，這就使得邊疆地區(qū)日益陷入“先污染后治理”的發(fā)展模式，使“任何時候都不能以犧牲環(huán)境為代價去換取經(jīng)濟的一時發(fā)展”這一箴言成了口號。綠色發(fā)展就是要求邊疆地區(qū)必須破除GDP崇拜，真正樹立科學(xué)發(fā)展觀，走一條人與自然和諧發(fā)展的邊疆可持續(xù)發(fā)展之路。為此，必須正確處理好政府與市場、社會的關(guān)系；必須通過法的契約科學(xué)界定政府、市場、社會三者的邊界，并以法治政府建設(shè)保證邊疆地區(qū)的生態(tài)安全，實現(xiàn)邊疆經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，堅持法治理念，為邊疆綠色發(fā)展提供堅實的法制基礎(chǔ)。改革開放以來，日益嚴(yán)重的污染現(xiàn)實告訴我們，必須堅持綠色發(fā)展，任何時候都不能再以犧牲環(huán)境為代價去換取經(jīng)濟的一時發(fā)展?！熬G水青山就是金山銀山”“寧要綠水青山，也不要污染帶來的金山銀山”的綠色發(fā)展理念一定要深入邊疆廣大干部群眾的心中。綠色發(fā)展必須要靠法律制度保障，必須把政府的權(quán)力關(guān)進法律制度的籠子里，否則就無法避免政府越位的現(xiàn)象。因此，作為“裁判員”的政府，其行為本身也應(yīng)約束在法治框架內(nèi)，必須建設(shè)法治政府，以基于人民意志為基礎(chǔ)的法治政府履行綠色發(fā)展的責(zé)任。現(xiàn)代法治政府在很大程度上表現(xiàn)為一個現(xiàn)代“稅收政府”而非一個“自產(chǎn)政府”，這就要求依法規(guī)范并逐步清除各級政府的平臺公司，通過法律制度遏制各級政府GDP沖動；按照市場經(jīng)濟和法治政府的要求，把地方政府打造成為市場規(guī)則的制定者、市場活動的監(jiān)督者、市場主體的服務(wù)者。各級邊疆政府也應(yīng)是一個營造環(huán)境、提供服務(wù)和保障公平的治理主體，更多地發(fā)揮為所有財富創(chuàng)造主體提供秩序和服務(wù)的權(quán)威性治理共同體作用。

4.堅持開放發(fā)展理念，以互信合作戰(zhàn)略推進利益共同體建設(shè)，增進邊疆互信安全

黨的十八屆五中全會提出的開放發(fā)展，就是要求中國必須順應(yīng)國別經(jīng)濟深度融入世界經(jīng)濟的新趨勢，奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，與周邊國家協(xié)同推進戰(zhàn)略互信，以利益共同體增進邊疆地區(qū)的互信與安全。

第一，邊疆地區(qū)堅持開放發(fā)展、增進邊疆安全，就是要求邊疆各級政府要有開放性、國際性的視野，以公共性、開放性、國際化的思維推進政府職能轉(zhuǎn)變，主動適應(yīng)國家提出的與周邊國家深度融合、互利共贏、打造利益共同體的新戰(zhàn)略。

第二，堅持邊疆地區(qū)開放發(fā)展，就是奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，協(xié)同推進戰(zhàn)略互信，努力形成深度融合的邊疆互利合作新格局。為此，要努力提高邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)的發(fā)展水平，通過深度融合式的邊疆雙邊和多邊合作，在邊疆地區(qū)與周邊國家構(gòu)建廣泛的利益共同體。

第三，堅持邊疆地區(qū)開放發(fā)展，就是充分借助國家“一帶一路”戰(zhàn)略，在邊疆地區(qū)與周邊國家開展全方位的合作交流。不斷創(chuàng)新邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)體制機制，適時成立雙邊或多邊合作邊疆自由貿(mào)易區(qū)，深化與周邊國家經(jīng)濟文化合作交流，與周邊國家一道構(gòu)建命運共同體。

5.牢固樹立共享理念，以構(gòu)建共享共建機制推進邊疆安全

黨的十八屆五中全會明確指出，“堅持共享發(fā)展，就是要堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享中有更多獲得感，增強發(fā)展動力，增進人民團結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進”。因此，一個讓人民滿意的服務(wù)型政府，就是要創(chuàng)造條件，通過一系列制度安排在邊疆地區(qū)打造一個共享型社會，實現(xiàn)共同富裕，并以共享型邊疆推進安全和諧邊疆建設(shè)。

第一，以國內(nèi)共享型邊疆建設(shè)推進邊疆安全，打造共享共建的邊疆社會治理新格局。共建共享是“共同建設(shè)、共同享有”的簡稱，中國所構(gòu)建的和諧社會必然是一個“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全體人民共同建設(shè)、共同享有的和諧社會”[15]5，按照共同建設(shè)、共同享有的原則，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，努力形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面。中國的邊疆，不僅是邊疆人民的邊疆，更是全體中國人民的邊疆，是中華民族的邊疆；沒有祖國邊疆的安全就沒有國家的安全，沒有邊疆的現(xiàn)代化，就沒有整個中國的現(xiàn)代化。因此，邊疆的“共同建設(shè)”是中國全體人民的共同責(zé)任；“共享”邊疆安全帶來的國家安定和諧的成果也是全體人民應(yīng)有的權(quán)利。“共建”是“共享”的前提，“共享”是“共建”的目的。因此，要按照黨的十八屆五中全會提出的“加強和創(chuàng)新社會治理……推進社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”[12]85的要求，加快共享型邊疆治理體系建設(shè)，加快構(gòu)建國家核心區(qū)域與邊疆區(qū)域共同建設(shè)，努力形成邊疆社會治理新格局。

第二，以打造周邊國家利益共同體推進與周邊國家命運共同體建設(shè)。以共享理念指導(dǎo)的邊疆安全發(fā)展，不僅是邊疆人民與內(nèi)地人民一道共建共享和諧邊疆的過程，也是中國與周邊國家共建共享和平邊疆的過程?！懊鎸H形勢的深刻變化和世界各國深化合作的客觀要求，各國應(yīng)該共同推動以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，各國人民應(yīng)一起來維護世界和平，促進共同發(fā)展”。這里的“共同發(fā)展”指的就是各國和各國人民應(yīng)該“共同享受尊嚴(yán)、共同享受發(fā)展成果、共同享受安全保障”[16]。無論從地理方位、自然環(huán)境還是從相互關(guān)系來看，周邊國家對中國邊疆的安全與建設(shè)都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。邊疆安全治理的一個非常重要的內(nèi)容就是要處理好與周邊國家的關(guān)系，這是實現(xiàn)‘兩個百年’奮斗目標(biāo)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的需要。因此，中國要積極推進周邊外交，爭取良好的周邊環(huán)境，并使中國發(fā)展更多惠及周邊國家，實現(xiàn)共同發(fā)展[7]。為此，必須做好四個方面的工作：其一，堅持“與鄰為善、以鄰為伴”和“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交基本方針。即始終堅持睦鄰友好、守望相助，講平等、重感情，長見面、多走動，誠心誠意地對待周邊國家，爭取更多的周邊朋友，爭取周邊環(huán)境長期安全和諧。其二，本著互利互惠的原則同周邊國家開展合作，編織更加緊密的共同利益網(wǎng)絡(luò)，把雙方利益融合提升到更高水平，讓周邊國家能夠更加受益于中國的發(fā)展；進一步加快中國沿邊地區(qū)對周邊國家開放的力度，加快雙方基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；以周邊為基礎(chǔ)加快實施邊疆自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟一體化新格局。其三，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，找準(zhǔn)深化與周邊國家互利合作的戰(zhàn)略契合點，積極參與區(qū)域經(jīng)濟合作；尤其要充分發(fā)揮國家實施“一帶一路”戰(zhàn)略的影響力，以亞投行為抓手，進一步深化中國與周邊國家全方位的深度合作，積極構(gòu)建周邊利益共同體。其四，要與周邊國家全面推進區(qū)域安全合作，以區(qū)域安全共同體推進區(qū)域命運共同體建設(shè)。

結(jié)語

邊疆安全事關(guān)國家的榮衰興亡。當(dāng)前中國邊疆地區(qū)面臨著傳統(tǒng)安全因素，也面臨著非傳統(tǒng)安全因素，邊疆安全形勢非常嚴(yán)峻。而中國當(dāng)前的邊疆治理理念、邊疆戰(zhàn)略與邊疆政策還不能完全有效地應(yīng)對各種尖銳復(fù)雜的邊疆安全問題。黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為中國更新邊疆安全治理觀念、建構(gòu)邊疆安全治理理論體系進而以科學(xué)的邊疆治理戰(zhàn)略、精準(zhǔn)的邊疆治理政策和打造邊疆利益共同體、安全共同體、命運共同體來破解邊疆安全困境，提供了開創(chuàng)性思維和創(chuàng)新性治理路徑。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

收稿日期：2016-04-04

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“城鄉(xiāng)結(jié)合部社會管理路徑創(chuàng)新研究”(13BZZ036)；四川大學(xué)西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心資助項目“西部邊疆治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”

作者簡介：史云貴(1971—)男，教授，博士生導(dǎo)師，從事中國政府與政治、地方政府治理、社會治理創(chuàng)新研究；冉連(1987—)，男，博士研究生，從事地方治理創(chuàng)新研究。

中圖分類號：D67

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)07-0056-08

·政治發(fā)展研究·