唐曉英

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，哈爾濱 150018)

?

政治學(xué)研究

政策過(guò)程的基本模式及其發(fā)展取向

唐曉英

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，哈爾濱 150018)

在現(xiàn)代社會(huì)，依賴(lài)官僚制系統(tǒng)輸出的權(quán)力主導(dǎo)型政策呈現(xiàn)出集中化、等級(jí)化和家長(zhǎng)式作風(fēng)的消極特征，表現(xiàn)在政策目標(biāo)群體依賴(lài)政策制定者的自我構(gòu)建，政策執(zhí)行過(guò)于重視自上而下的方法，政策評(píng)估體系過(guò)于單一化和簡(jiǎn)單化。為了克服這一政策模式的弊端，聯(lián)盟型政策借助政策過(guò)程中存在的核心信仰，對(duì)不同的政策行動(dòng)者進(jìn)行分類(lèi)，界定了支持者、中立者和反對(duì)者聯(lián)盟。不同聯(lián)盟內(nèi)部及其外部之間的集體行動(dòng)和協(xié)同一致為政策過(guò)程提供新的分析視角和應(yīng)用模式。但是，現(xiàn)代公共事務(wù)的復(fù)雜性和不確定性決定了需要克服兩種模式的缺陷和不足，尋求新的政策發(fā)展趨向，而政策網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)和發(fā)展，為重新理解政策過(guò)程提供了新的分析視角，也為政策作為解決公共事務(wù)的工具呈現(xiàn)出科學(xué)性和可行性。

政策過(guò)程；權(quán)力主導(dǎo)型政策；聯(lián)盟型政策；政策網(wǎng)絡(luò)

在傳統(tǒng)的政策分析框架中，認(rèn)為政策過(guò)程只要具備強(qiáng)有力的權(quán)力主導(dǎo)特性，政策就能有效地實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)和呈現(xiàn)出較強(qiáng)的政策效能。然而，隨著公共事務(wù)復(fù)雜性的加劇、公民權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展以及參與政策渠道的多元化，權(quán)力主導(dǎo)型政策面臨著一系列的不足。聯(lián)盟型政策的構(gòu)建跳出傳統(tǒng)的政策過(guò)程僅僅依賴(lài)行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)以及各種集團(tuán)或利益集團(tuán)決定的“鐵三角”觀念，以政策的子系統(tǒng)作為分析單元，來(lái)實(shí)現(xiàn)政策過(guò)程的協(xié)同共治和集體行動(dòng)。本文通過(guò)論述兩種基本模式的特征優(yōu)劣，以新發(fā)展的政策網(wǎng)絡(luò)作為落腳點(diǎn)，來(lái)理解政策過(guò)程和促進(jìn)政策作為工具應(yīng)用的科學(xué)性和可行性。

一、消極性結(jié)構(gòu)特征——權(quán)力主導(dǎo)型政策的隱含邏輯

政策過(guò)程的實(shí)質(zhì)，是不同的政策群體尋求政策最高制定者制定有利于各自群體的政策、方案和計(jì)劃的活動(dòng)過(guò)程。政策最高制定者的權(quán)力限度、運(yùn)行方式及其結(jié)構(gòu)，對(duì)政策的結(jié)果產(chǎn)生重要影響。不過(guò)，權(quán)力結(jié)構(gòu)是由政治過(guò)程決定的。政治過(guò)程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，必須依賴(lài)某種特定的形式加以具體化，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)政策過(guò)程中的控制和支配。由政治與行政二分理念所產(chǎn)生的政治與行政在形式或?qū)嵸|(zhì)上的區(qū)分，為這一具體化形式奠定了理論基礎(chǔ)。在這種理論的影響下，官僚制結(jié)構(gòu)成為政治權(quán)力結(jié)構(gòu)一個(gè)具體形式?！肮倭胖谱鳛閺?qiáng)大的、專(zhuān)業(yè)性的和承擔(dān)責(zé)任權(quán)威的制度性節(jié)點(diǎn)(an institutional node)，將分散化的公眾行動(dòng)匯聚成連貫一致的政策方面日益地變得不可或缺”。[1]官僚制結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)在于其運(yùn)行過(guò)程的高效率和強(qiáng)執(zhí)行力，依靠權(quán)力的層層負(fù)責(zé)和上級(jí)對(duì)下級(jí)的鏈?zhǔn)娇刂疲倭胖平Y(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)得以最大程度地發(fā)揮出來(lái)。依靠官僚制系統(tǒng)輸出的政策，表征為權(quán)力主導(dǎo)型政策。它被描述為官僚主導(dǎo)政策及其運(yùn)行的全過(guò)程，權(quán)力發(fā)揮一切號(hào)令并指導(dǎo)一切具體行為，具體行為方式是縱向的、一以貫之的，每一個(gè)政策行為體必須嚴(yán)格按照自身的角色行事，對(duì)政策裁量要嚴(yán)格控制。至于具體的政策效果，主要取決于政策制定者能否正確地確立政策目標(biāo)、能否有效地保證執(zhí)行者按既定的政策目標(biāo)實(shí)施政策，其他的組織和群體不具備政策制定與執(zhí)行的條件。政策的制定和執(zhí)行只是行政官僚或通過(guò)其授權(quán)的代表來(lái)履行的任務(wù)。權(quán)力主導(dǎo)型政策被看成是官僚將要做什么或不做什么的權(quán)威性決定，政策問(wèn)題既流向權(quán)威角色也出自權(quán)威角色,并通過(guò)官僚制組織自上而下地貫徹執(zhí)行。權(quán)力主導(dǎo)型政策在強(qiáng)化政策目標(biāo)、控制政策執(zhí)行中發(fā)揮出獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和執(zhí)行力，使得公共政策成為現(xiàn)代社會(huì)中解決公共事務(wù)的有力工具。然而，在現(xiàn)代社會(huì),公共事務(wù)的復(fù)雜性日益加劇,大多數(shù)政策問(wèn)題的分散化傾向日益凸顯,公眾對(duì)政策訴求和政策結(jié)果的期望日益增強(qiáng)。在這種背景下，權(quán)力主導(dǎo)型政策日益呈現(xiàn)出消極和被動(dòng)性的特征。

一方面，權(quán)力主導(dǎo)型政策對(duì)政策目標(biāo)群體進(jìn)行消極建構(gòu)。美國(guó)學(xué)者海倫·英格蘭姆認(rèn)為，政策受眾大致可分為“強(qiáng)勢(shì)群體、弱勢(shì)群體、競(jìng)爭(zhēng)者、依賴(lài)者、不正常者”等五方面的內(nèi)容，這些不同的類(lèi)型在政策中獲得的收益和成本的分擔(dān)是不同的，政策主導(dǎo)者對(duì)這些群體所使用的政策手段也各不相同。[2]強(qiáng)勢(shì)群體總是被選定為從政策中享受好處的目標(biāo)群體，但對(duì)需要承擔(dān)成本的政策卻很少被選擇為目標(biāo)群體，即使被選擇，他們也有能力形成某種特定的政治權(quán)力來(lái)動(dòng)員群體成員規(guī)避承擔(dān)的成本帶來(lái)的不利影響，或通過(guò)影響政策制定者制定其它有利于該群體的政策來(lái)彌補(bǔ)受到的損失。當(dāng)強(qiáng)勢(shì)群體被要求分擔(dān)部分政策成本的時(shí)，對(duì)他們采取的手段也是最低程度的強(qiáng)制，大多依賴(lài)該群體的自愿服從和自覺(jué)行動(dòng)。競(jìng)爭(zhēng)者被置于較遠(yuǎn)的政策目標(biāo)群體方位上，只是偶爾成為政策的直接受益者，但他們也并非某些帶有成本分擔(dān)政策的接受者，他們有足夠的權(quán)力來(lái)化解施加在他們身上的成本負(fù)擔(dān)。如果該群體成為某些成本分擔(dān)政策的接受者，他們只是象征性地承擔(dān)而不是實(shí)質(zhì)性地承擔(dān)。針對(duì)他們的政策工具既使用正面的刺激手段，也使用負(fù)面的刺激手段，但更多地表現(xiàn)為強(qiáng)制性的手段。依賴(lài)者群體是受益型政策的接受者，但他們從政策中受益的程度比通常想象得要低，即使存在針對(duì)該群體設(shè)計(jì)的獲益型政策，他們也常常成為次要的目標(biāo)群體。這些具體的依賴(lài)者往往被政策所輕視，政策也不需要借助于什么樣的特殊手段來(lái)給予他們激勵(lì)，在行動(dòng)者看來(lái)，政策是他們的行動(dòng)藍(lán)本，而行動(dòng)對(duì)政策方案本身不會(huì)有太多的反應(yīng)。那些對(duì)政策帶有異樣眼光和態(tài)度的人們往往被建構(gòu)為不正常者，很少成為受益型政策的接受者，即使有這種情況存在，大多以第二梯隊(duì)的受益者身份出現(xiàn)，是最遙遠(yuǎn)的政策目標(biāo)群體，制裁和高壓是對(duì)付這些群體的首選手段。政策設(shè)計(jì)方案對(duì)目標(biāo)群體的序列化、等級(jí)化的消極建構(gòu)，在某種程序上和官僚制的屬性具有內(nèi)在性的關(guān)聯(lián)，并使得政策過(guò)程的消極性結(jié)構(gòu)特征呈現(xiàn)出穩(wěn)定性和固化性特征。

另一方面，權(quán)力主導(dǎo)型政策在政策的制定、執(zhí)行與評(píng)估過(guò)程中呈現(xiàn)出消極性特征?，F(xiàn)代政府的責(zé)任制屬性規(guī)制政策主導(dǎo)者對(duì)政策的失敗承擔(dān)某種后果，而且，政策被要求在特定的時(shí)期內(nèi)應(yīng)取得實(shí)際效果，這種雙重壓力導(dǎo)致政策制定者往往優(yōu)先考慮和選擇那些易于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和優(yōu)先挑選那些政策主導(dǎo)者具有解決事務(wù)經(jīng)驗(yàn)和相對(duì)能夠控制的政策選項(xiàng)，而不是選擇那些在實(shí)際過(guò)程中迫切需要解決的議題或真實(shí)存在的問(wèn)題為優(yōu)先出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)橐詥?wèn)題為導(dǎo)向的議題選擇，不僅需要政策主導(dǎo)者花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，尋求創(chuàng)新性的解決辦法，也存在著承擔(dān)失敗風(fēng)險(xiǎn)的傾向。結(jié)果是，政策目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性受到了抑制，加上經(jīng)驗(yàn)和能力的限制，政策目的設(shè)定往往存在著偏差和不科學(xué)的現(xiàn)象。同樣，政策的執(zhí)行過(guò)程依據(jù)職能部分來(lái)組織實(shí)施，受部門(mén)利益本位主義和部門(mén)之間碎片化現(xiàn)象的制約，政策執(zhí)行過(guò)程并不必然按照政策主導(dǎo)者設(shè)計(jì)的路線(xiàn)圖來(lái)進(jìn)行。政策在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)被執(zhí)行者調(diào)適和修正，因?yàn)樗麄儗?duì)政策環(huán)境的理解與政策制定者存在差異，他們會(huì)根據(jù)自己所認(rèn)知的政策環(huán)境，對(duì)政策作出部分的變動(dòng)、修改，甚至矯正。同樣，政策在執(zhí)行過(guò)程中也面臨著資源不足和資源流失的情形，可能出現(xiàn)政策無(wú)效的結(jié)局。政策評(píng)估是針對(duì)政策結(jié)果而言的，政策評(píng)估需要設(shè)定特定的程序和指標(biāo)，不同的程序和指標(biāo)會(huì)對(duì)評(píng)估產(chǎn)生不同的影響。政策過(guò)程的復(fù)雜性導(dǎo)致對(duì)政策結(jié)果的評(píng)估變得更為復(fù)雜，政策評(píng)估需要長(zhǎng)期的過(guò)程來(lái)確定結(jié)果。在現(xiàn)代社會(huì)，政策評(píng)估過(guò)程也需要吸納政策受眾的意見(jiàn)和訴求，根據(jù)受益對(duì)象的真實(shí)感受來(lái)重新修訂原有的評(píng)估指標(biāo)。在權(quán)力主導(dǎo)型政策中，政策評(píng)估往往依據(jù)權(quán)力主導(dǎo)者的自我判斷和推理過(guò)程來(lái)作出，往往有意遮蔽政策結(jié)果的消極方面和產(chǎn)生的副產(chǎn)品，將結(jié)果評(píng)估簡(jiǎn)單化和抽象化，導(dǎo)致政策目標(biāo)被曲解，政策結(jié)果被遮蔽，失去了政策過(guò)程借助評(píng)估對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整、完善和終止的功能。

權(quán)力主導(dǎo)型政策在聚集政策資源和控制政策過(guò)程中發(fā)揮著優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)抑制了其它行動(dòng)者參與政策過(guò)程的動(dòng)機(jī)和意愿，導(dǎo)致政策中其它成員對(duì)政策存在著不信任、不支持和冷漠現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。

二、集體行動(dòng)的基礎(chǔ)——聯(lián)盟型政策運(yùn)行的維度

政策作為對(duì)公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配和再分配的工具，廣泛滲透于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。政策過(guò)程涉及不同的受眾對(duì)象和參與群體，不同的群體具有各自的利益取向和行動(dòng)策略，不同的群體在政策過(guò)程中發(fā)揮著各自不同的角色和功能。政策的有效性取決于政策行動(dòng)主體和政策目標(biāo)群體之間的互動(dòng)效果，因此那些能夠集思廣益、群力群策的政策效果往往都是不錯(cuò)的。如此一來(lái)，集體的行動(dòng)和共同的邏輯往往被看成是政策過(guò)程分析和研究的重要內(nèi)容。

美國(guó)學(xué)者薩巴蒂爾等人提出的“聯(lián)盟框架”為這一議題提供了理論創(chuàng)新和獨(dú)特賦值。同樣，聯(lián)盟框架認(rèn)為政策分析個(gè)案不是某一個(gè)特定的政府機(jī)構(gòu)或政府單元，而是公共政策的一個(gè)子系統(tǒng)?！皩?duì)許多自上而下的政策執(zhí)行的研究表明，把分析單元確定為政策子系統(tǒng)而不是特定的組織或項(xiàng)目，已成為一項(xiàng)基本原理”。[3]185一個(gè)政策子系統(tǒng)包括來(lái)自公共組織、私人組織中對(duì)某一政策問(wèn)題持續(xù)關(guān)注的行動(dòng)者，或那些試圖去影響某些政策的活動(dòng)者。政策子系統(tǒng)概念的提出，將政策分析從傳統(tǒng)的限于行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和各種利益集團(tuán)的“鐵三角”模式延伸到另外兩個(gè)要素中。一是政策分析者和政策研究者。他們?cè)谡咚枷氲漠a(chǎn)生、傳播和發(fā)展過(guò)程中起著重要作用，對(duì)政策制定者施加某種影響，成為現(xiàn)代政策過(guò)程中不可或缺的要素，對(duì)政策的決策科學(xué)化提供必要信息和科學(xué)咨詢(xún)。二是活躍在政策形成和執(zhí)行過(guò)程中各個(gè)層級(jí)的政府行動(dòng)者。比較而言，“公共政策運(yùn)行的質(zhì)量往往取決于公共政策主體的認(rèn)知、偏好和個(gè)人興趣，往往體現(xiàn)為一定的私益性，在運(yùn)用權(quán)力的過(guò)程中往往會(huì)產(chǎn)生尋租行為”[4]，他們擁有相當(dāng)?shù)淖杂蛇x擇權(quán)，知道如何根據(jù)不同的地方環(huán)境把中央層面的政策轉(zhuǎn)化成具體的政策。他們會(huì)依據(jù)現(xiàn)實(shí)的情境，調(diào)適各種政策以適應(yīng)不同于最高決策情境的需要。聯(lián)盟型政策對(duì)這些參與者和行動(dòng)者的角色和作用給予了廣泛的重視和肯定，擴(kuò)展了政策參與要素的范圍，使之更加符合現(xiàn)代社會(huì)的真實(shí)情景。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)盟型政策從政策過(guò)程存在的信仰系統(tǒng)出發(fā)，通過(guò)對(duì)信仰系統(tǒng)的分解與分層，來(lái)透視政策過(guò)程的屬性和特征。人類(lèi)生活在一個(gè)對(duì)各種政策問(wèn)題并不完全確定和并不完全作出理性決策的現(xiàn)實(shí)之中。當(dāng)人們利益和偏好不相容或出現(xiàn)沖突時(shí)，人類(lèi)往往會(huì)存在著不同的選擇，包括較好的和較差的選擇?！凹词姑總€(gè)人都是完全善意的，有些人也會(huì)合理地給予許多復(fù)雜的道德要素和經(jīng)驗(yàn)要素以不同程度的重視，而這些要素又影響著對(duì)于政策的選擇。對(duì)于這種人類(lèi)局限性的承認(rèn)并沒(méi)有包含道德懷疑主義?！盵5]因此，信仰系統(tǒng)在政策領(lǐng)域不僅真實(shí)存在，也被大量的政策行動(dòng)所感知，成為分析政策的一個(gè)重要因素。倡導(dǎo)聯(lián)盟框架將信念系統(tǒng)構(gòu)建為三個(gè)結(jié)構(gòu)層次——深層核心信仰、政策核心信仰以及第二層面的信仰。深層核心信仰是基本的規(guī)范和本體性的原理，它跨越所有政策子系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變起來(lái)非常困難，類(lèi)似宗教信仰的轉(zhuǎn)變。由人類(lèi)的本性，各種主要價(jià)值的相對(duì)優(yōu)先性，分配性正義的基本標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)文化認(rèn)同等說(shuō)明性成分構(gòu)成。政策核心信仰以子系統(tǒng)中的根本性政策立場(chǎng)為特征，它貫穿于整個(gè)子系統(tǒng)。盡管變化困難，如果現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)揭示出一些嚴(yán)重的反?，F(xiàn)象，也能發(fā)生一定的改變。它由基本的價(jià)值偏好取向、公眾和專(zhuān)家參與政策的愿望以及不同政府層級(jí)之間分配權(quán)威的行政體制等說(shuō)明性成分構(gòu)成。第二層面的信仰通常僅為子系統(tǒng)的一部分，易于根據(jù)新的數(shù)據(jù)資料、新的經(jīng)驗(yàn)或變化中新策略的出現(xiàn)而改變。它由絕大多數(shù)行政規(guī)則、預(yù)算分配方式、法令解釋及具體項(xiàng)目的績(jī)效等說(shuō)明性成分構(gòu)成。

政策的核心信仰和第二層面的信仰塑造著政策子系統(tǒng)中不同聯(lián)盟的出現(xiàn)、產(chǎn)生和變化，使政策子系統(tǒng)出現(xiàn)了支持者、中立者和反對(duì)者聯(lián)盟。政策信仰系統(tǒng)對(duì)聯(lián)盟之間的行動(dòng)起到黏合劑的作用，使不同的聯(lián)盟之間易于展開(kāi)集體行動(dòng)。政策主導(dǎo)者如果能發(fā)現(xiàn)不同聯(lián)盟之間的政策需求，及時(shí)調(diào)整政策過(guò)程中資源配置的方式，不同聯(lián)盟之間的集體行動(dòng)會(huì)更加明顯。聯(lián)盟型政策為集體行動(dòng)提供了基礎(chǔ)。一方面，對(duì)單個(gè)聯(lián)盟而言，由于擁有共同的目標(biāo)和信仰，能夠?qū)ふ业皆诼?lián)盟成員中公正處理各種利益沖突的方案和從事更好的合作，因?yàn)槁?lián)盟內(nèi)部不斷地相互作用，更好地降低了交易成本和提升集體行動(dòng)的能力。對(duì)不同的聯(lián)盟而言，由于每個(gè)聯(lián)盟與其它聯(lián)盟處在競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)立的關(guān)系中，如果同盟者不致力于集體行動(dòng)，則其潛在成本將是巨大的，因?yàn)槁?lián)盟本身即是一種巨大的收益，聯(lián)盟成員會(huì)自覺(jué)地投入到聯(lián)盟行動(dòng)當(dāng)中。另一方面，減少了搭便車(chē)行為傾向的發(fā)生。在聯(lián)盟框架中，“聯(lián)盟成員共享的信仰減少了搭便車(chē)的行為傾向，共享政策核心信仰的行動(dòng)者相互信任，在決定做什么時(shí)能考慮對(duì)方的利益以及增加公平分擔(dān)追求共同目標(biāo)成員的意愿”。[6]

聯(lián)盟框架對(duì)政策的變遷過(guò)程提出了新的視角，導(dǎo)致對(duì)政策的變遷分析跳出了傳統(tǒng)上依賴(lài)政策主導(dǎo)者的觀念，不僅豐富了政策過(guò)程，也進(jìn)一步對(duì)政策變遷提供了合理的解釋框架。聯(lián)盟框架認(rèn)為，政策變遷并不是由政策系統(tǒng)內(nèi)部處于主導(dǎo)地位的政府和擁有影響力的利益集團(tuán)單獨(dú)決定的，而是由政策聯(lián)盟內(nèi)部和政策聯(lián)盟之間政策取向的學(xué)習(xí)所推動(dòng)的。在獲得同一聯(lián)盟中其它成員的信息基礎(chǔ)上，政策行動(dòng)者會(huì)開(kāi)展改變政策核心信仰的學(xué)習(xí)。同時(shí)，不同的聯(lián)盟之間也會(huì)開(kāi)展跨聯(lián)盟的政策學(xué)習(xí)。其中，不同類(lèi)型的職業(yè)論壇為跨聯(lián)盟政策學(xué)習(xí)提供了論壇。另外，公共輿論也為推動(dòng)政策提供了主要?jiǎng)恿?。公共輿論為不同?lián)盟成員獲取政策信息和認(rèn)識(shí)政策議題提供了信息保障，使聯(lián)盟之間展開(kāi)更有廣度和深度的學(xué)習(xí)。盡管公共輿論很少實(shí)質(zhì)性地影響政策制定，但它對(duì)各種問(wèn)題嚴(yán)重性的判斷提供信號(hào)，并影響政策議題優(yōu)先選擇的次序。聯(lián)盟框架“提出了一個(gè)相對(duì)明確地區(qū)分主要的和次要的政策變遷標(biāo)準(zhǔn)，主要的變遷是一個(gè)政府計(jì)劃的核心方面的變化，次要的變遷則是第二層面的變遷，正是政策變遷的主體和范圍決定著它是主要的變遷還是次要的變遷?！盵3]206在政策學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，當(dāng)所有主要聯(lián)盟視當(dāng)前的政策為不可接受時(shí)，他們?cè)敢鈪⒓訁f(xié)商談判，以希望找到一種所有人都認(rèn)可的解決方案，或在公眾關(guān)注某一政策問(wèn)題的巨大浪潮的推動(dòng)下，一個(gè)聯(lián)盟替代另一個(gè)聯(lián)盟，主要的政策變遷就會(huì)發(fā)生。

聯(lián)盟型政策從政策的信仰系統(tǒng)出發(fā)，系統(tǒng)地分析了影響政策過(guò)程的各種要素，以及由政策學(xué)習(xí)所導(dǎo)致的政策變遷過(guò)程，為政策過(guò)程的集體行動(dòng)提供了新的分析模式和框架。“聯(lián)盟政策作為一種分析工具，把來(lái)自于各級(jí)政府不同部門(mén)中的大量行動(dòng)者聚合成許多可管理的單元，把信仰系統(tǒng)和政策概括為一系列的目標(biāo)、對(duì)問(wèn)題及其原因的察覺(jué)和被組合成為多層政策偏好，在同一張畫(huà)布上描繪出信仰和政策?！盵3]220同樣，聯(lián)盟型政策也存在著不足。首先，這種分析模型并不適用所有的政策，或者說(shuō)，并不是所有的政策領(lǐng)域都按照聯(lián)盟框架的邏輯運(yùn)行。這種分析模型只適用于特定的涉及不同利益群體的政策領(lǐng)域，比如水資源利用，環(huán)境污染以及某些管制型政策領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的政策存在著相互對(duì)立的群體或聯(lián)盟。但在現(xiàn)代社會(huì)，大多數(shù)政策并不涉及對(duì)立性甚至沖突性群體的政策，一些政策設(shè)計(jì)的目的就是抑制不同群體的利益沖突，緩解它們對(duì)社會(huì)構(gòu)成的挑戰(zhàn)，而這些政策隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，逐漸會(huì)成為政策領(lǐng)域的主導(dǎo)型政策，導(dǎo)致聯(lián)盟政策的解釋范圍和解釋力不斷下降。其次，聯(lián)盟型政策適用于各種政府層級(jí)之間權(quán)力配置相對(duì)松散，上下級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)之間并不保持單一垂直的行政體制中。比如在分權(quán)制結(jié)構(gòu)或者議會(huì)制權(quán)力結(jié)構(gòu)分配體制中，聯(lián)盟型政策具有較強(qiáng)的解釋力。在我國(guó)的行政體制中，聯(lián)盟型政策的解釋力有限，適用性存在著限度。不過(guò)，政策過(guò)程中各種不同群體之間以政策信仰為粘合劑產(chǎn)生的集體行動(dòng)在任何模式的政策活動(dòng)中都意義非常，這也意味著有效的群體性活動(dòng)對(duì)于政策來(lái)說(shuō)具有極為重要的作用。相反，政策的結(jié)果不僅會(huì)背離原初的目標(biāo)，也會(huì)導(dǎo)致大量無(wú)效政策的出現(xiàn)和產(chǎn)生。

三、政策網(wǎng)絡(luò)——政策過(guò)程發(fā)展的新趨向

吸納政策過(guò)程中權(quán)力主導(dǎo)型政策體現(xiàn)出的高效率、強(qiáng)執(zhí)行力以及政府在整個(gè)政策過(guò)程中的主導(dǎo)型地位。與此同時(shí)，政策過(guò)程吸納聯(lián)盟型政策中各種新的參與者與行動(dòng)者，聯(lián)盟之間復(fù)雜互動(dòng)的集體行動(dòng)、以及政策學(xué)習(xí)和政策核心信仰黏合作用的優(yōu)勢(shì)，并克服二者各自的弊端，發(fā)展和形成一種新的政策模式，使其不僅符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，也能更加準(zhǔn)確地辨識(shí)和理解政策過(guò)程，是政策分析領(lǐng)域的重要趨勢(shì)。政策網(wǎng)絡(luò)以其特有的優(yōu)勢(shì)和廣泛的涵蓋性?xún)?nèi)容成為新的發(fā)展趨勢(shì)的產(chǎn)物。政策網(wǎng)絡(luò)是各種參與者和行動(dòng)通過(guò)彼此交往互動(dòng)所形成的復(fù)雜的、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的政策集群。在政策網(wǎng)絡(luò)中，以單一決策為中心，依靠等級(jí)制結(jié)構(gòu)自上而下加以貫徹的傳統(tǒng)模式難以適應(yīng)復(fù)雜、多維的現(xiàn)實(shí)情境。同樣，依靠政策核心信仰、學(xué)習(xí)、變遷的簡(jiǎn)單的線(xiàn)性進(jìn)程演進(jìn)邏輯也不符合現(xiàn)代政策過(guò)程的真實(shí)圖景，只有一種多元、多維、多層，交叉互動(dòng)和彼此交往合作的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的政策過(guò)程，不僅具有解釋力和分析力，也更加符合現(xiàn)代政策過(guò)程的發(fā)展邏輯和真實(shí)情景。就政策網(wǎng)絡(luò)的具體特征而言，主要包括“相互依賴(lài)、資源交換、博弈互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)自治”等內(nèi)容。[7]政策網(wǎng)絡(luò)化從兩個(gè)層面吸收了傳統(tǒng)政策模式的積極價(jià)值。一方面，肯定政府的“導(dǎo)航”作用和重視政府對(duì)其它參與者的整合功能。在任何政策過(guò)程中，政府作為最重要和擁有巨大公共資源的參與者，它必然擁有一定的自由裁量權(quán)來(lái)決定向某些群體和某些領(lǐng)域優(yōu)先投放和分配資源。政府的導(dǎo)航作用體現(xiàn)在通過(guò)資源的分配，制定法律和制度，確定社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，界定其他參與群體的參與機(jī)會(huì)和空間，引導(dǎo)其他參與群體將自身運(yùn)用的資源投向某一特定的領(lǐng)域和優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目上。另一方面，將更多的行動(dòng)者和參與者整合進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)中，并重視政策學(xué)習(xí)和集體行動(dòng)的過(guò)程。對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō)，行動(dòng)者和參與者不僅包括傳統(tǒng)的政治家、政黨領(lǐng)袖、行政官僚、議員、參議者、利益團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者、新聞傳媒等，也包括公共部門(mén)、半公共部門(mén)及私有部門(mén), 非政府組織、公民個(gè)人、私有企業(yè)、民間組織、利益集團(tuán)和第三部門(mén)等眾多行動(dòng)者,它們以個(gè)體形式參與政策過(guò)程。廣泛的參與者和行動(dòng)在政策網(wǎng)絡(luò)的范圍內(nèi)行動(dòng)，不僅形成正式的組織結(jié)構(gòu)，也形成非正式的、復(fù)雜的、開(kāi)放的組織結(jié)構(gòu)。但要使不同的參與者之間能夠展開(kāi)合作，他們?cè)诠餐J(rèn)知政策的基礎(chǔ)上，相互交流，相互影響、相互促進(jìn)，對(duì)政策的理解從一個(gè)層次躍進(jìn)到更高的層次，他們有分歧也有共識(shí)，有交鋒也有退避，在政策認(rèn)知對(duì)象化的過(guò)程中，改變了自身，也改變了政策的具體內(nèi)容，他們通過(guò)往復(fù)地經(jīng)歷、循環(huán)著這系列過(guò)程，逐漸地探尋到相對(duì)一致的共識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)中的集體行動(dòng)。與此對(duì)應(yīng)，在政策網(wǎng)絡(luò)的每一個(gè)體系里，政策參與者們也在不斷地碰撞、交鋒、交流，他們不斷地吸納精髓，逐漸剔除掉那些爭(zhēng)議大、共識(shí)性弱或沒(méi)有共識(shí)的選項(xiàng)，不斷地改進(jìn)政策、調(diào)試政策和完善政策，不斷地提升政策的效果。可以說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)最大限度地容納了不同層面的行動(dòng)者，他們以實(shí)現(xiàn)共識(shí)性利益為依托，力爭(zhēng)用一致的行動(dòng)來(lái)盡快地實(shí)現(xiàn)他們的共同目標(biāo)。政策網(wǎng)絡(luò)在本質(zhì)上不同于傳統(tǒng)的政策模式，它是一種新型的政策模式。“網(wǎng)絡(luò)不同于科層,其基于共同準(zhǔn)則的相互性邏輯,而不是正式的權(quán)威關(guān)系”[8]。從具體內(nèi)容來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)的平等、結(jié)構(gòu)和契合，既不是科層制那種“命令-服從”的強(qiáng)勢(shì)，也不是隨意而為的市場(chǎng)個(gè)體行為，它以共識(shí)性的價(jià)值內(nèi)核做基礎(chǔ)，以有效的管道溝通做紐帶，立足一種契約型、依賴(lài)性和共享性的社會(huì)關(guān)系的形成?？梢哉f(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)和發(fā)展，為政策分析領(lǐng)域和公共治理領(lǐng)域提供新的分析視角和發(fā)揮著積極的實(shí)踐價(jià)值。

首先，政策網(wǎng)絡(luò)有利于解釋政策后果和政策失敗。政策網(wǎng)絡(luò)的根本作用是用來(lái)解釋政策后果，重點(diǎn)關(guān)注結(jié)構(gòu)效力對(duì)具體政策結(jié)果的推助，強(qiáng)調(diào)特征分析、結(jié)果研判和未果前瞻。在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，許多政策議程的考慮不是局限于單一的行動(dòng)群體，是多個(gè)參與群體或組織進(jìn)行政策協(xié)商和協(xié)調(diào)的過(guò)程，大量的參與者和政策行為主體在政策交互過(guò)程中形成了既定關(guān)系，要么是正式的，要么是非正式的關(guān)系，但這些具體內(nèi)容都會(huì)對(duì)政策產(chǎn)生一定的效果。更為重要的是，參與某個(gè)政策問(wèn)題的行動(dòng)者的網(wǎng)絡(luò)特征會(huì)影響到對(duì)政策工具的選擇,而合理和科學(xué)地選擇政策工具，對(duì)政策結(jié)果具有重要作用。而政策工具選擇錯(cuò)位，比如在經(jīng)濟(jì)性工具和行政性工具之間選擇錯(cuò)位是影響政策后果的重要技術(shù)性因素。政策網(wǎng)絡(luò)試圖推動(dòng)一種更好的政策演進(jìn)和發(fā)展范式，借助于政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)不斷地推升政策改進(jìn)和提高相應(yīng)具體的政策效果，這就是政策網(wǎng)絡(luò)攸關(guān)性對(duì)政策后果分析帶來(lái)的重要啟示。對(duì)政策失敗來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的政策過(guò)程認(rèn)為政策失敗是由于政府制定的政策目標(biāo)不科學(xué)，控制力不夠,政策工具選取不合理和政策評(píng)估的矯正作用不充分。透視政策網(wǎng)絡(luò)，不難發(fā)現(xiàn)，諸多的政策效果不高乃至于失敗都是源于政策網(wǎng)絡(luò)之間的有效聯(lián)動(dòng)被割斷，抑或是缺少必要的溝通管道所導(dǎo)致的溝通失敗，使得諸多政策行動(dòng)者之間沒(méi)有形成共識(shí)，也沒(méi)有去協(xié)同聯(lián)動(dòng)地為一個(gè)共同的目標(biāo)而努力，至于那些契約和博弈早早地就被政策系統(tǒng)束之高閣了。

其次，政策網(wǎng)絡(luò)有利于提升政策效能。政策效能是政策輸出結(jié)果的具體化表現(xiàn)，對(duì)于提升政策受眾的個(gè)人及其家庭福祉具有重要現(xiàn)實(shí)意義，而政策效能是政策效率和政策效果的協(xié)同變量，是政策的重要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政策網(wǎng)絡(luò)中形成的各種結(jié)構(gòu)，對(duì)提升政策效能產(chǎn)生重要影響。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)既決定了網(wǎng)絡(luò)主體將什么樣的政策議題納入討論和擬定的程序之中，并決定解決這種議題采用的工具和解決的方式，也決定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各種主體扮演的角色和功能。比較而言，政策網(wǎng)絡(luò)形成的強(qiáng)聯(lián)結(jié)、高度整合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)能夠提升政策效能，而弱聯(lián)結(jié)、低度整合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則不利于政策效能的提升。政策網(wǎng)絡(luò)效能往往體現(xiàn)在具體的公共政策實(shí)踐中，政策網(wǎng)絡(luò)為政策資源、政策主體、政策管道以及各個(gè)具體內(nèi)容的樞紐之間建立了一種有效的解析和合作模式，能夠最大限度地提升政策品質(zhì)，進(jìn)而有效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

最后，致力于創(chuàng)建新的治理范式。在社會(huì)關(guān)系和社會(huì)資源布局極端不均衡的情況下，政府的決策范圍被諸多問(wèn)題裹挾了，而陷于政策實(shí)踐中所顯現(xiàn)出來(lái)的政府能力的有限性，單憑政府單方很難完成這些錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題。政策網(wǎng)絡(luò)提供了一種新的治理范式——政策網(wǎng)絡(luò)治理模式。它是治理模式和政策網(wǎng)絡(luò)模式的混合形式。政策網(wǎng)絡(luò)治理高度重視網(wǎng)絡(luò)管理,強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)調(diào)。當(dāng)面對(duì)一個(gè)復(fù)雜的治理問(wèn)題，并且政策資源高度分散在不同領(lǐng)域，不同的行動(dòng)者和參與者都擁有一定的政策資源，決策主體與其他行動(dòng)主體相互依賴(lài)時(shí),政策網(wǎng)絡(luò)治理就能發(fā)揮出優(yōu)勢(shì)。利用不同主體之間依賴(lài)政策網(wǎng)絡(luò)形成的互動(dòng)關(guān)系,展開(kāi)與其它參與主體之間的協(xié)同與合作,推動(dòng)政策的順利執(zhí)行，降低政策的控制和運(yùn)行成本。

[1] Paul du Gay.The Value of Bureaucracy[M].Oxford: Oxford University Press,2005：5.

[2] [美]海倫·英格蘭姆，[美]斯蒂文·R·史密斯.新公共政策——民主制度下的公共政策[M].鐘振明，朱濤，譯.上海：上海交通大學(xué)出版社，2005：63.

[3] [美]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過(guò)程理論[M].彭宗超，鐘開(kāi)斌，譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2004.

[4] 孔凡瑜，周柏春.公共政策價(jià)值倫理的偏離與調(diào)適[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2015，(5)：132.

[5] [美]阿米·古特曼，[美]丹尼斯·湯普森.民主與分歧[M].楊立峰，葛水林，譯.北京：東方出版社，2007:23.

[6] 王春城.公共政策過(guò)程的邏輯：倡導(dǎo)聯(lián)盟框架解析、應(yīng)用與發(fā)展[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005：23.

[7] 郭巍青,涂鋒.重新建構(gòu)政策過(guò)程:基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2009，(3)：161-168.

[8] 孫柏瑛，李卓青.政策網(wǎng)絡(luò)治理:公共治理的新途徑[J].中國(guó)行政管理，2008，(5):106-109.

〔責(zé)任編輯：余明全 程石磊〕

2016-06-21

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“公共政策制定中的倫理責(zé)任問(wèn)題研究”(11BZZ026)

唐曉英(1960-),女(滿(mǎn)族)，黑龍江呼蘭人，副研究員，從事行政學(xué)、地方治理研究。

D630

A

1000-8284(2016)12-0049-05