農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度改革研究

顧華詳（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，新疆 烏魯木齊 830003）

?

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度改革研究

顧華詳
（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，新疆 烏魯木齊 830003）

［摘要］成員權(quán)是農(nóng)民依法享有村集體經(jīng)濟(jì)組織各項(xiàng)權(quán)益的基礎(chǔ)。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是農(nóng)村土地法律制度改革創(chuàng)新的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是解決好農(nóng)村土地承包經(jīng)營問題的重點(diǎn)之一。深化農(nóng)村土地制度改革，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，依法保障農(nóng)民合法權(quán)益，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力，必須重視完善村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的相關(guān)理念和制度，積極完善法律保障措施，構(gòu)建面向村集體組織成員權(quán)的綜合信息服務(wù)體系，重視豐富成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。

［關(guān)鍵詞］村集體經(jīng)濟(jì)組織；成員權(quán)；三權(quán)分置；深化改革

成員權(quán)是農(nóng)民在村集體經(jīng)濟(jì)組織中的基礎(chǔ)性權(quán)利，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、征地款分配等具體權(quán)利的取得乃至生存與發(fā)展等諸多權(quán)能，都必須以成員權(quán)為基本依據(jù)?？梢哉f，沒有成員權(quán)或者成員權(quán)的法律規(guī)定不明確，農(nóng)村管理的法治化就無從談起。但在全面推進(jìn)依法治國特別是農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理制度改革創(chuàng)新的實(shí)踐中，卻遇到了諸如農(nóng)民成員權(quán)的初始安排、成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的初始投資如何收回、《中華人民共和國公司法》的相關(guān)制度和機(jī)制如何構(gòu)建等一系列具體問題。而“繼續(xù)全面深化農(nóng)村改革，全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)”［1］，促進(jìn)國家長遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，依法保障農(nóng)民合法權(quán)益，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，特別是貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念［2］，有效破解農(nóng)村發(fā)展難題，厚植農(nóng)村發(fā)展優(yōu)勢，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，為中國?jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力，都迫切需要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的法律規(guī)范和改革創(chuàng)新。

一、成員權(quán)是農(nóng)民依法享有村集體經(jīng)濟(jì)組織各項(xiàng)權(quán)益的基礎(chǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基礎(chǔ)性制度之一。所謂“成員”，《現(xiàn)代漢語詞典》解釋為：“集體或家庭的組成人員?！保?］據(jù)此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的“成員權(quán)”，可以理解為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員依照法律、政策規(guī)定或者有關(guān)章程及相關(guān)約定而享有的權(quán)利。”雖然成員權(quán)日常往往更多體現(xiàn)的“是一種財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身依附關(guān)系相結(jié)合的權(quán)利，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)法律、民俗習(xí)慣和章程對集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使和其他重大事務(wù)處理所享有的管理權(quán)，以及收益分配權(quán)等權(quán)利”［4］，但筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)則是一種集政治、經(jīng)濟(jì)、民商事和社會(huì)關(guān)系相結(jié)合的綜合性權(quán)利，是中國二元經(jīng)濟(jì)體制下，國家農(nóng)村法治建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的特殊產(chǎn)物。從法理上講，公民所具有的法定權(quán)利，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員均享有。農(nóng)民與村集體之間所形成的國家層面的法律與政策的調(diào)控、規(guī)范關(guān)系和村集體內(nèi)部的權(quán)益、財(cái)產(chǎn)和管理與監(jiān)督等關(guān)系是成員權(quán)的集中體現(xiàn)?！氨Ｕ限r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確的改革內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的基礎(chǔ)和重要保障。中國法律和政策對“集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”有相關(guān)的規(guī)定?？傮w上有兩個(gè)方面：集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)包括：“一是直接的物權(quán)，即對集體所有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的占有、使用、收益的權(quán)利；二是物權(quán)派生的管理權(quán)利，即對集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理決策的權(quán)利”［5］。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員“對集體所有權(quán)的受益權(quán)屬于資格性權(quán)利，以具有作為集體的成員身份為前提，因此集體成員資格的確定又成為保障集體成員受益權(quán)能的前提”［6］。具體來看，可分為以下六個(gè)方面：一是在取得土地承包經(jīng)營權(quán)方面有前置條件。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第14條和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第3條、第15條的規(guī)定，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭成員，才可在宜采取家庭方式承包的集體土地上設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)。二是在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)方面有具體限制。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令2005年第47號(hào)）第35條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包，只限于轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。三是在村集體以外的人和單位取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)方面有法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第59條、《中華人民共和國土地管理法》第15條和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定，農(nóng)村集體以外的單位或個(gè)人，承包農(nóng)村集體土地需要經(jīng)過集體組織成員同意。四是在取得本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)方面有優(yōu)先權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第33條，2005年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋［2005］6號(hào)）第11條、第19條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。另外，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，以非家庭承包方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。五是在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得非農(nóng)戶籍后處置承包地方面有相關(guān)要求。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，承包方轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的集體土地交還給發(fā)包方。六是在宅基地取得方面有禁止性規(guī)定。根據(jù)1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）第2條①加強(qiáng)對農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)讓管理，嚴(yán)禁非法占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；對符合規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地使用權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因發(fā)生破產(chǎn)、兼并等致使土地使用權(quán)必須轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦理審批手續(xù)。農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。，2007年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）第2條規(guī)定：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。村集體土地所有權(quán)上的“集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”有著明顯的身份屬性，并且包含“自益權(quán)”和“共益權(quán)”［7］，集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過自益權(quán)實(shí)現(xiàn)成員個(gè)人收益（如利潤、財(cái)產(chǎn)的分配請求權(quán)、優(yōu)先認(rèn)購股權(quán)、財(cái)物的處分權(quán)等），通過共益權(quán)對集體經(jīng)濟(jì)組織行使成員民主管理（如參與重大問題的決策權(quán)、選舉和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等）。通過行使共益權(quán)和自益權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)對集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)利。這也是中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)運(yùn)行機(jī)制的法治性、民主性的特征所在。

二、保障農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是農(nóng)村土地法律制度改革創(chuàng)新的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的確立和運(yùn)作，在實(shí)踐中雖然有了比較具體的法律和政策規(guī)定，但切實(shí)保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)利，從集體土地及其收益上享受包括共享利益和分享利益的權(quán)能，特別是對村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，按照“明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作”［8］的要求推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；改革完善農(nóng)村宅基地制度，切實(shí)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)②為落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”改革精神，2014年8月1日，國土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求各地要因地制宜，全面加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。要以登記發(fā)證為主線，因地制宜，采用符合實(shí)際的調(diào)查方法，將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物納入工作范圍，建立健全不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證，力爭盡快完成房地一體的全國農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。，促進(jìn)農(nóng)民股份合作制經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等，都需要有法律的統(tǒng)一規(guī)范和引領(lǐng)與保障。但目前與之相關(guān)的法律規(guī)定卻多有不同，特別是成員權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法治保障力較弱，需要引起重視。通過“股份化”的形式規(guī)定集體成員權(quán)的實(shí)踐對完善相關(guān)法律規(guī)定提出了需求。改革開放以來，廣東省南海實(shí)現(xiàn)了村村有企業(yè)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)有公司。富裕之后的群眾需要依法明確其財(cái)產(chǎn)支配權(quán)能，避免個(gè)人利益和集體利益受到不法侵害。為此而產(chǎn)生了將財(cái)產(chǎn)份額確定到人的現(xiàn)實(shí)需要，農(nóng)民個(gè)人成為股權(quán)擁有者，按照股權(quán)行使個(gè)人權(quán)利。土地在這里仍然是重要的財(cái)產(chǎn)，但已不再是唯一重要的財(cái)產(chǎn)，而只是財(cái)產(chǎn)的一部分，最重要的資產(chǎn)已經(jīng)是公司。群眾通過股權(quán)方式明確了公司財(cái)產(chǎn)的支配方式，具體做法是通過公司章程“固化”農(nóng)民個(gè)人或家庭的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不是強(qiáng)化集體成員權(quán)利。古代商鞅的“定分止?fàn)帯泵穹ㄒ缶瓦@樣在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)了。這種“固化”穩(wěn)定了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。上海松江區(qū)也實(shí)現(xiàn)了股份從人頭到財(cái)產(chǎn)的固化，保持了財(cái)產(chǎn)支配的穩(wěn)定性。松江還堅(jiān)持落實(shí)民眾的權(quán)利，集體財(cái)產(chǎn)就是大家共同股份所支配的財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)化了對公民個(gè)人權(quán)益和集體利益的共同保護(hù)。但這些創(chuàng)新性的成功實(shí)踐成果，在法律中還沒有得到很好地反映和固化，特別是法律的引領(lǐng)性和保障性還比較缺乏。

三、明確和保障成員權(quán)是解決好農(nóng)村土地承包經(jīng)營問題的重點(diǎn)之一

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，還需要圍繞“三農(nóng)”的現(xiàn)代化特別是“農(nóng)民”健全法律制度，“通過成員權(quán)強(qiáng)化農(nóng)民的主體地位，以激活農(nóng)村社會(huì)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益”［9］。國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的意愿，遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，并明確土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)，要遵循“依法、自愿、有償”的基本原則。《中華人民共和國物權(quán)法》也明確賦予土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，強(qiáng)化了對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)［10］。但從實(shí)踐來看，農(nóng)民對成員權(quán)更認(rèn)可。只有依法明確農(nóng)民在村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員權(quán)，才有助于明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，保障農(nóng)戶在耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益，促進(jìn)“三權(quán)分置”體制的健康有序運(yùn)行。家庭承包責(zé)任制使得土地被化分成若干小塊，難以形成規(guī)模效益，某種程度上還制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。個(gè)別農(nóng)民雖然也認(rèn)識(shí)到收取土地租金比自己經(jīng)營要強(qiáng)，但仍不愿把土地流轉(zhuǎn)出來進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營。解決農(nóng)村土地集體規(guī)模經(jīng)營與個(gè)人單獨(dú)經(jīng)營之間的矛盾，通過成員權(quán)的方式可以很好地解決問題。這就需要運(yùn)用民法思想、技術(shù)和制度來解決好土地制度改革中的關(guān)鍵性問題，這也是對黨中央提出的善于“運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”的積極踐行。

四、重視完善村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的相關(guān)理念、制度和措施

中國法律和政策對村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)雖已作出了相關(guān)規(guī)定，但面對農(nóng)業(yè)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新要求，成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)還面臨著一系列的問題，特別突出的是，20世紀(jì)60年代確立的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律和政策中，沒有涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民成員權(quán)問題。這一法律制度的缺失，一定程度上對農(nóng)民利益造成損害。而農(nóng)民這一權(quán)利保障的法律缺失，也必然導(dǎo)致相關(guān)問題缺乏法律規(guī)范。1998 年11月4日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第24條對“成員權(quán)益的事項(xiàng)”作出規(guī)定③《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定：涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（二）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營方案；（五）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；（九）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)。法律對討論決定村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。。后來的《中華人民共和國物權(quán)法》第59條也規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”并且具體明確了一系列相關(guān)規(guī)定④《中華人民共和國物權(quán)法》第59條規(guī)定：下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；（二）個(gè)別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整；（三）土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng)；（五）法律規(guī)定的其他事項(xiàng)。，這才為“成員集體所有權(quán)”的規(guī)范提供了法律依據(jù)。這相對過去的立法而言是前進(jìn)了一步，但據(jù)現(xiàn)實(shí)的要求仍然存在著較大差距。中國法律之前沒有“成員集體”的規(guī)定，《中華人民共和國物權(quán)法》第59條強(qiáng)調(diào)“本集體成員集體所有”，并明確了應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定的五項(xiàng)具體事項(xiàng)。但農(nóng)民個(gè)人對成員權(quán)利如何享有和行使？卻沒有給出明確規(guī)定。另外，該法上的集體成員權(quán)與《中華人民共和國公司法》上的股東權(quán)還不同。但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民對于基于土地所有權(quán)產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)識(shí)和法律保護(hù)的需要卻是既具體又強(qiáng)烈。因此，實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出的“完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法”［11］的目標(biāo)，中國法律需要對村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的權(quán)能設(shè)置、身份認(rèn)定、組織形式、實(shí)現(xiàn)途徑、保障措施等作出具體規(guī)定，特別是要明確成員權(quán)的侵權(quán)和損害責(zé)任、利益補(bǔ)償、繼承、社會(huì)保障、土地調(diào)整與發(fā)包等亟待規(guī)范的現(xiàn)實(shí)問題，需要為保障、規(guī)范農(nóng)民成員權(quán)利和解決相關(guān)權(quán)利方面的矛盾糾紛提供可操作性強(qiáng)的法律依據(jù)，應(yīng)盡快明確成員權(quán)兼具私法、公法和社會(huì)法的性質(zhì)。長期以來，中國法律部門對村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活的規(guī)范、調(diào)控和保障欠賬很多，特別是作為與民商事、經(jīng)濟(jì)并列的農(nóng)村社會(huì)領(lǐng)域的法律調(diào)整、引領(lǐng)和保障更加不足，農(nóng)民政治權(quán)利、民商事權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利之外“社會(huì)權(quán)利”的保障迫切需要法律調(diào)整、引領(lǐng)和保障，尤其是農(nóng)村弱勢群體的成員利益亟待法律調(diào)整、引領(lǐng)和保障。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱，如果沒有法律保護(hù)弱者的利益，和諧的社會(huì)關(guān)系必然失衡并導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題。尤其在全面深化改革的新形勢下，健全成員權(quán)的法治，重視通過法治保障村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利，對實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的目標(biāo)無疑是具有戰(zhàn)略性的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

五、構(gòu)建面向村集體組織成員權(quán)的綜合信息服務(wù)體系

重視農(nóng)村信息化建設(shè)對村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的保護(hù)。積極發(fā)展服務(wù)“三農(nóng)”的大數(shù)據(jù)，是信息化建設(shè)與發(fā)展的大趨勢。云計(jì)算等新技術(shù)已經(jīng)給包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了巨大的提升空間，并已成為包括“三農(nóng)”在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要引爆點(diǎn)和增長極，特別是采取“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展模式后，信息技術(shù)和電子商務(wù)等在“三農(nóng)”領(lǐng)域特別是在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，發(fā)展的方式更加多樣、發(fā)展的領(lǐng)域更加寬廣、發(fā)展的勢頭更加迅猛。因此，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)村集體組織成員善用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”，為豐富村集體組織成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式提供綜合、高效、便捷的信息服務(wù)。重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源要素的數(shù)據(jù)共享、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等交易平臺(tái)的互聯(lián)共享，為村集體組織成員的全面發(fā)展提供市場法治、生產(chǎn)生活、經(jīng)營管理和監(jiān)督等信息服務(wù)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民享受大數(shù)據(jù)的福利，使用云計(jì)算數(shù)據(jù)平臺(tái)觀察和借助行業(yè)的發(fā)展趨勢，解決成員權(quán)實(shí)現(xiàn)中的村集體組織內(nèi)部信息不對稱、項(xiàng)目投融資難、權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式不夠豐富多樣等現(xiàn)實(shí)難題，緊緊圍繞市場價(jià)值，提供更受消費(fèi)者歡迎的產(chǎn)品或者服務(wù)，分享村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更多紅利。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)信息化法治建設(shè)，健全國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國發(fā)〔2015〕50號(hào)）和《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域侵權(quán)假冒行為治理的意見》（國辦發(fā)〔2015〕77號(hào)），加強(qiáng)大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)“三農(nóng)”的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌規(guī)劃，彌補(bǔ)相關(guān)法治建設(shè)滯后的缺憾，特別是要積極強(qiáng)化大數(shù)據(jù)在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)方面引領(lǐng)、運(yùn)用、規(guī)范與保護(hù)的制度措施；積極完善《中華人民共和國政府信息公開條例》和相關(guān)數(shù)據(jù)開放、保護(hù)的制度措施。健全政府信息資源管理制度措施，建立政府?dāng)?shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理與共享和重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜的制度保障措施。完善公民信息隱私保護(hù)等相關(guān)的法律法規(guī)。確保大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下各類市場業(yè)態(tài)的健康發(fā)展，需要在《中華人民共和國刑法》中進(jìn)一步充實(shí)和明確“出售、非法提供公民個(gè)人信息罪”⑤《中華人民共和國刑法》第253條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)或者金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位的工作人員，違反國家規(guī)定，將本單位在履行職責(zé)或者提供服務(wù)過程中獲得的公民個(gè)人信息，出售或者非法提供給他人，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！备鶕?jù)刑法的此條規(guī)定，構(gòu)成此罪的犯罪主體是指國家機(jī)關(guān)或者金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位本身，國家機(jī)關(guān)或者金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位的工作人員，但這一規(guī)定顯然已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下保護(hù)村集體組織成員信息權(quán)益的需要，目前除上述單位和人員之外，還有很多單位和人員能夠接觸、獲得和出賣公民的信息資料，特別是在廣大的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群體中，由于法治意識(shí)相對比較淡薄，更加容易受到這類侵害。另外，迅猛發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”等電子商務(wù)，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁動(dòng)力，但利用互聯(lián)網(wǎng)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、制售假冒偽劣商品、侵犯他人合法權(quán)益等違法犯罪行為已呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。大力發(fā)展電子商務(wù)，加快培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力，就必須依法加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域違法犯罪行為治理，努力營造開放、規(guī)范、誠信、安全的網(wǎng)絡(luò)交易環(huán)境，確保電子商務(wù)等各類市場業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。的內(nèi)涵。建議將電訊商、網(wǎng)店、快遞、社區(qū)、村組干部等因疏于管理、防范或者網(wǎng)絡(luò)漏洞等問題造成的公民信息泄露，工作人員故意出賣公民信息等情形納入刑罰處罰之中，違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！吨腥A人民共和國民法通則》和《中華人民共和國行政處罰法》應(yīng)當(dāng)將失職瀆職、非法提供或者疏于防范、泄露公民信息的行為規(guī)定為違法，其違法行為對他人造成損害的，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。重視研究推動(dòng)網(wǎng)上民商事信息保護(hù)立法工作，明確包括市場主體在內(nèi)的相關(guān)主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，重點(diǎn)是加強(qiáng)對數(shù)據(jù)濫用、侵犯公民合法權(quán)益等違法犯罪行為的預(yù)防、管控和懲處。注重保護(hù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵行業(yè)領(lǐng)域重要信息系統(tǒng)的安全，確保網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的安全，保障村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利借助信息化建設(shè)，既得到更加多樣化的實(shí)現(xiàn)，又能夠得到多方面的保護(hù)。

六、積極完善成員權(quán)的法律保障措施，重視豐富權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方式

健全深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的成員權(quán)保護(hù)制度。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障是以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，這是中國社會(huì)主義公有制的重要形式之一。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度是其權(quán)益實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)和具體的載體。中國農(nóng)村治理的基本框架是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度與村民自治組織制度等所構(gòu)成的，是中國特色“三農(nóng)”現(xiàn)代化的基本制度支撐。因此，深化農(nóng)村改革，涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營制度、支持保護(hù)制度和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制及其農(nóng)村社會(huì)治理制度等五大領(lǐng)域，其關(guān)鍵領(lǐng)域是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的深化改革，而其最為核心的又是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的保護(hù)問題。所以，健全符合市場經(jīng)濟(jì)體制和中國農(nóng)村現(xiàn)階段實(shí)際的集體產(chǎn)權(quán)制度，關(guān)鍵是要以保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以農(nóng)民依法享有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，以確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)歸屬明晰為關(guān)鍵，堅(jiān)持通過深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革的實(shí)踐，不斷修改完善相關(guān)的法律法規(guī)和政策措施，構(gòu)建比較完善的政策和法律保護(hù)制度措施，推進(jìn)、引領(lǐng)和保障市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展的組織形式與經(jīng)營方式，確保村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果真正更多更直接地惠及集體內(nèi)的所有成員，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)的制度和體制機(jī)制的優(yōu)越性，最大限度地調(diào)動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員貫徹落實(shí)“五大發(fā)展理念”的積極性和創(chuàng)造性。

健全保護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的法律規(guī)范。在確認(rèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，穩(wěn)步分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，重點(diǎn)是落實(shí)資源性資產(chǎn)中的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的各位成員，賦予成員對集體資產(chǎn)更多的權(quán)能，依法規(guī)范發(fā)展多種形式的符合《中華人民共和國公司法》規(guī)定的股份合作經(jīng)濟(jì)組織，探索和健全非經(jīng)營性資產(chǎn)中有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營管理的體制機(jī)制。健全符合法律規(guī)范的農(nóng)村集體“三資”收益分配和管理監(jiān)督制度，依法防控集體經(jīng)濟(jì)組織少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)和外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)的違法犯罪行為［12］。在此基礎(chǔ)上，尊重村民自治意愿，大力扶持家庭經(jīng)營，多措并舉扶持懂經(jīng)營、會(huì)管理、有技能的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦家庭農(nóng)場，領(lǐng)辦農(nóng)村合作社；積極探索集體經(jīng)營的新方式，重點(diǎn)培育村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力、拓展發(fā)展新空間；創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控方式，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民組織化，構(gòu)建村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新體系、新體制、新機(jī)制，把村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的創(chuàng)造力充分解放出來，把村集體經(jīng)濟(jì)組織蘊(yùn)藏的活力充分釋放出來，把發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的積極性充分調(diào)動(dòng)起來，著力提高村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展統(tǒng)一連片的適度規(guī)模經(jīng)營，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。通過確權(quán)到戶到地或確權(quán)確股不確地等多種農(nóng)民認(rèn)可和符合政策法律規(guī)定的方式，將確權(quán)的土地折股量化到戶，保障村民共享按股分配經(jīng)營所得收益，或引導(dǎo)農(nóng)戶以承包地入股組建股份合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等多種市場化的方式推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。引領(lǐng)和促進(jìn)農(nóng)戶間發(fā)展合作經(jīng)營，或通過共同使用農(nóng)業(yè)機(jī)械、組建聯(lián)合營銷組織等方式促進(jìn)聯(lián)戶經(jīng)營。健全支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展的法律法規(guī)和政策，堅(jiān)持按照《中華人民共和國公司法》規(guī)范引領(lǐng)農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股；建立健全農(nóng)戶按照耕地?cái)?shù)量質(zhì)量、參照當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格計(jì)價(jià)折股的操作規(guī)程、入股土地生產(chǎn)性能評價(jià)制度等；構(gòu)建促進(jìn)和保障農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社建立利益緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制；規(guī)范引導(dǎo)各類經(jīng)營主體共同出資、相互持股，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)的制度規(guī)范；制定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目清單，構(gòu)建工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

［1］中共中央，國務(wù)院.關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見［N］.人民日報(bào)，2015-2-2（13）.

［2］中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議［N］.人民日報(bào)，2015-11-4（1）.

［3］中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：174.

［4］王利明.物權(quán)法研究（上卷）［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：537.

［5］最高人民法院民事案件案由規(guī)定課題小組編著.最高人民法院民事案件案由規(guī)定理解與適用［M］.北京：人民法院出版社，2008：60.

［6］韓松.論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的集體成員受益權(quán)能［J］.當(dāng)代法學(xué)，2014，（1）：50-57.

［7］汪洋.集體土地所有權(quán)的三重功能屬性——基于羅馬氏族與我國農(nóng)村集體土地的比較分析［J］.比較法研究，2014，（2）：19-20.

［8］中共中央，國務(wù)院.關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見［N］.人民日報(bào)，2015-2-2（13）.

［9］童列春.論中國農(nóng)民集成員權(quán)［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2015，（1）：3.

［10］陳錫文，段應(yīng)碧.保護(hù)農(nóng)民利益，尊重農(nóng)民權(quán)利——三十年中央農(nóng)村工作文件制定訪談錄［N］.人民日報(bào)，2008-10-8（1）.

［11］中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要［N］.人民日報(bào)，2016-3-18（1）.

［12］中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案［N］.人民日報(bào)，2015-11-3（6）.

（責(zé)任編輯：管仲）

［作者簡介］顧華詳（1967-），男，江蘇海安人，新疆優(yōu)秀法學(xué)家（首屆），中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室社會(huì)事業(yè)和文化體制改革處處長，新疆師范大學(xué)法學(xué)院客座教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。