公共服務中的利益沖突及預防機制研究

文/張成福 吳俁丹

公共服務中的利益沖突及預防機制研究

文/張成福 吳俁丹

摘要：利益沖突是公共行政與公共服務存在的普遍現象。利益沖突的核心在于公職人員透過作為或者不作為等不當手段，為自身或者特定關系人謀取不正當利益。利益沖突分為顯現的利益沖突、表面的利益沖突以及潛在的利益沖突三類。對利益沖突缺乏有效管理，無疑將侵害公共利益、破壞政府合法性、侵害公共服務理性、誘發(fā)腐敗問題、降低公民對政府的信任。從國際經驗并基于我國情況，應從管理、控制、引導三個層面構建本土化的利益沖突預防機制，通過制度體系與道德倫理的結合，內化公職人員對公共價值的追求，提升職業(yè)倫理、道德素養(yǎng)，增強社會責任，促進公共利益。

關鍵詞：公共服務；利益沖突；公共利益；道德倫理

利益是人們在一定的社會條件下生存和發(fā)展需要的表現。利益涉及人的物質和精神的需要以及需要滿足的程度。人們有各種各樣的需要，也就有各種各樣的利益。利益不僅僅體現著個人和組織與物質產品和精神產品的關系，也體現著在享受這些產品時個人與個人、個人與組織、組織與組織之間的社會關系。只是這種利益關系成為人們從事一切社會實踐活動的動機。正如馬克思所說:“人們所爭取的一切，都同他們的利益有關?！保?］

在民主社會，公共行政和公共服務的首要特質在于公共利益，公共行政的一切都是為了追求社會的存續(xù)和發(fā)展。所謂的公共利益，并非是與個人利益無關的某種利益，而是超越純粹的個人利益，基于平等原則和人性尊嚴原則，基于人民生存和發(fā)展的共同需要，屬于每一個人均能夠主張和享受的利益。與純粹的個人利益相比，公共利益具有利他性、平等性、共享性和非排他性的特點。

公共行政和公共服務是追求公益的國家作用和行為，并不意味著公共利益是自動生成的。相反，在階級和利益的社會，或者講自從國家和政府產生之后，公共利益和個體、集團利益的沖突便一直存在著。馬克思曾經精辟地指出，封建的官僚機構，無論就其實質而言還是就其目的而言，都是形式意義上的國家，在普遍政治化的條件下，政治權力的謀取便意味著經濟上的利益。因此“就單個官僚而言，國家的目的變成了他個人的目的，變成了他升官發(fā)財、飛黃騰達的手段”，［2］而造成這種問題的根源，在于國家與社會的根本對立。

從近代以來，資本主義民主制度的確立在一定程度上緩和了國家和社會的對抗關系，但沒有從根本上解決國家所代表的普遍的公共利益與特殊階級或者個人的特殊利益之間的沖突。也就是說，民主體制與制度的設計不必然是利益沖突和貪腐的絕緣體。世界銀行的治理指標顯示，國家是否是民主政體，與其控制貪腐和防止利益沖突的能力并不相關。［3］事實上，對任何一個國家而言，無論其歷史文化、經濟發(fā)展程度、政體架構、經濟結構和政企關系如何，利益沖突都是一個持續(xù)存在的現象，只是程度的差異不同而已。也就是說，“公共利益與職責之間、私人生活稟性與公共角色義務之間不可避免地存在緊張關系”。［4］如何解決利益沖突，是各國在國家治理和公共服務領域面臨的共同課題。

一 公共服務中利益沖突的性質及危害

（一）利益沖突的性質

從廣義上講，凡是存在有組織的人類活動的地方，無論是政府組織、私人部門還是社會組織或者非盈利組織，都存在利益沖突。換句話說，凡是存在利益的地方皆有利益沖突。正是在這個意義上，《牛津高階英漢雙解詞典》解釋說:利益沖突是一種情境，這種情境致使人們受到兩種不同工作、角色、目標等的影響，而無法公正地工作。［5］對公共服務中利益沖突概念的界定，學界和實務界大多沿用OECD的定義，即“利益沖突指公職人員個人利益與公共利益之間的沖突，即當個人利益的達成對公職人員職責、績效造成不利影響，或只要行使公職時受到個人利益的左右，利益沖突就產生了”。［6］

由此看來，公共服務的利益沖突是一種情境，一種行為選擇的困境。公共服務終極價值是一致的，即促進公共利益，然而公職人員是一個非同質團體，有不同的個人利益，“在這種情境下某人的特定利益具有干擾他代表另一個人做出合適判斷的趨勢”。［7］其本質是由公職人員個人利益同行使公職中所代表的公共利益間的不一致引起的。這樣的不一致有可能沒有引起利益沖突，未對公共利益造成侵害；有可能引起利益沖突，使個人利益凌駕于公共利益之上；同時也有可能存在潛在沖突，形成未來侵害公共利益的風險。因此，個人利益與公共利益的不一致是客觀存在的，只有當其缺乏有效管理和制約，使不一致的客觀事實演變?yōu)楦蓴_、影響公共利益的傾向及主觀事實時，才會構成利益沖突。公共服務中的利益沖突并不完全等同于腐敗，但是利益沖突會誘致腐敗。

在利益沖突關系中，利益沖突的主體是公職人員及其親屬、朋友、合作伙伴等社會關系網絡。利益沖突的過程是公職人員在公共服務中對公共利益及個人利益取舍的傾向、排序和抗衡。利益沖突構成的載體是，主體基于個體角色、個人需求、情感、價值判斷等因素下，輸出的影響、干擾、違背公共利益的行為，這種行為包括了過去發(fā)生的、現在進行的以及將來可能出現的行為。利益沖突的核心在于公職人員透過作為或者不作為等不當手段，為自身或者特定關系人謀取不正當利益。

利益沖突主要體現在公職人員對個人利益的不當追求。個人利益包含很多方面，不僅指經濟利益或某些直接利益，“還包括意識形態(tài)的、組織的和心理等方面的含義，如影響、忠誠、情感、性情、偏見、關系、依附等因素都會成為妨礙公務員判斷的特殊利益”。［8］基本上，公職人員在行使公權力、執(zhí)行公務時可能產生沖突而且應該回避的利益可以劃分為兩類:一是有形利益，主要為財產上的利益，其中包括動產、不動產、現金、存款、外幣、有價證券、債權或者其他可以以現金對價轉換之財產權。二是無形的利益，比如有利公職人員或其關系人對于政府機關、公立學校、國有企事業(yè)單位之任用、升遷、調動及其他人事措施；通常這種利益雖然無法直接產生金錢的價值或者其他財產價值，部分可能僅僅限于心里層面的滿足，但其因為缺乏互動正義以及違反誠信原則，影響政府的公信力。

根據公職人員非正當個人利益的不同兌現過程，可以將利益沖突分為顯現利益沖突、表面利益沖突、潛在利益沖突三類，其中利益沖突識別的直觀性依次遞減，手段的隱蔽性依次遞增，識別的難度也依次遞增。

1.顯現的利益沖突。顯現的利益沖突具有明確性及直觀性，是當下或過去指向的，“涉及到某種正在發(fā)生的或過去發(fā)生的情形或關系”，［9］利益沖突行為客觀存在。此種情形下可以直觀地識別到個人利益對公共利益侵害的明顯意圖及結果，在面對公共利益與個人利益的不一致時，公職人員選擇將個人利益凌駕于公共利益之上。主要表現形式為直觀的“交易性”沖突行為，主要是將公權力作為交易的砝碼，以犧牲公共利益為代價，換取某種個人利益。表現為公職人員過去或現在，將所在職位的特殊權力、信息等公共資源與各種實體或非實體的私人資源進行交換的行為。實體個人利益的交易，指公共資源與物質資源的交易，如權錢交易、信息兜售等。非實體個人利益的交易，指公共資源與私人情感的交易，公職人員利用公權力及公共資源換取和積累私人情感關系及私人社會資源，以滿足精神及情感上的需求，如以權謀私、裙帶關系、任人唯親等。

2.表面的利益沖突。表面的利益沖突具有間接性，不如顯現的利益沖突那么直觀，也不如潛在的利益沖突那么隱蔽，但仍然存在利益沖突行為。公職人員在實現公共利益的過程中間接地、潛移默化地融入個人利益，是對顯現利益沖突的巧妙回避。主要表現形式為“渲染性”的沖突行為，如公職人員擔任代表、顧問等體制外就業(yè)以及親屬經商的現象，均通過公職人員身上除了公職、個體以外的第三種角色，間接使個人利益干擾和左右公共利益，或在實現公共利益過程中摻雜不同程度的個人利益。這個過程的沖突行為有可能不違法，但卻違背倫理道德。例如，“體制外就業(yè)是否會產生利益沖突關鍵看兩個因素——工作類型和受托權限”。［10］除去劃歸第一類的顯現利益交易，一方面，公職人員體制外就業(yè)現象會分散其本職工作的時間和精力；另一方面，公職人員兼職的角色會從其公職的角色中受益，將誘發(fā)公職人員有意或無意地與這些機構進行利益互動，分享一手信息和資源，加強這些私人機構的競爭力及可能性，從而使公共決策的公平公正受到質疑。

3.潛在的利益沖突。潛在的利益沖突具有隱蔽性和不確定性，是未來指向的。指“現在不容易觀察到或還未發(fā)生的利益沖突，隨著時間、環(huán)境的變化，公職人員的個人利益可能影響公共利益”。［11］潛在的利益沖突發(fā)生與否存在不確定性，具體表現形式可以分為兩類:（1）“積累性”的沖突行為，如公職人員收受有形禮物或無形款待等收受他人好處的行為，雖然沒有及時進行利益兌現，但隨時間的推移和好處的積累，公職人員兌現利益的壓力就越大，潛在利益沖突趨于顯現的風險也越大。（2）“旋轉性”的沖突行為，“隨著公共組織和私人組織之間來來去去調換工作，過去的工作與將來的工作之間交叉的利益關系會演變成極端復雜的利益沖突”，［12］包括公共部門與私人部門之間的雙向旋轉。一方面，當公職人員離職或退休后，在其未來的就業(yè)或個人活動中，具有利用公共部門任職期間積累的資源謀取個人利益的風險；另一方面，公職人員從私人部門進入公共部門，存在著運用公權力為原來私人部門輸送利益的風險。

（二）利益沖突的危害

公共服務中的利益沖突會導致政府在價值層面偏離公共價值，給政府帶來合法性危機，同時在決策和執(zhí)行層面破壞、侵蝕公共服務的理性與效果，倘若缺乏有效管理和控制，將誘發(fā)腐敗問題，降低公民對政府的信任。

1.損害公共利益。盧梭曾指出，“政府作為全體公民權利的委托行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共權力的過程中不會追求任何個人或團體的利益?！保?3］公共價值與公共利益是公共服務的抽象表達，也是對公民的承諾，使公共服務與公民需求保持一致。利益沖突的行為將導致個人利益侵蝕影響公共利益，濫用公權力達成個人利益，勢必違背公共部門對公民的承諾，使政府的行為及決策偏離公共服務的價值體系，損害公共利益。

2.破壞公共組織的合法性?！罢皇菑膶儆谥鳈鄼嗔Φ囊环N權力，是公共力量的受托者，是主權體的公仆。”［14］國家的主權體是公民，政府權力來源于公民的授予，取之于民用之于民是政府社會管理、公共服務的合法性來源。公權力具有的特殊性能帶來普通公民沒有的特權，當被私用于滿足個人利益時，就會使社會的公仆變?yōu)樯鐣闹髟渍?，是對權力來源的顛覆，更是公共責任的喪失?！爱敻瘮『筒坏赖滦袨樵黾訒r，公民對政治和政府的尊重就會降低，在公民心目中，政府的合法性就會下降?！保?5］

3.侵蝕公共服務的理性。公共服務都是圍繞民主、公平、公正等核心價值觀展開進行的，本質是對社會不同價值和資源變遷過程中的有效分配和管理，滿足不同群體的利益需求，維護社會的和諧發(fā)展。利益沖突的行為會使普通群眾或者弱勢群體利益被控權者侵蝕，使資源向社會中有權有勢的群體流動，破壞公共服務的理性，加劇社會層級落差，帶來不穩(wěn)定因素。

4.誘發(fā)腐敗的產生?！袄鏇_突和腐敗是兩個不一樣的概念，利益沖突不一定產生腐敗，但是腐敗一定是由利益沖突引起的?！保?6］利益沖突是腐敗的根源，如果利益沖突的現象沒有得到重視和管理，就會使公職人員在行使公權力及運用公共資源的過程中，融入越來越多的個人利益，使原本只是違背倫理道德的行為，擴展為誘發(fā)腐敗、觸犯法律法規(guī)的嚴重問題，使公權力蛻變?yōu)橹\取私利的工具。

5.降低公民對政府的信任。公民對政府的信任源于兩個層面的感知。第一來自公民對政府的情感和信仰，無關認知與利益的道德選擇；第二來自于公民與政府互動中，基于公共服務具體產出、過程、效果的理性判斷。前者是在道德與價值層面的抽象感知，后者是在行為與互動層面的具體認知。當利益沖突發(fā)生時，說明公共服務中雜糅了公職人員的個人利益，將直接作用于第二層面公民對政府行為的理性感知，繼而間接影響到第一層面對政府存在價值的感性質疑，從而降低對政府的信任。

二 管理利益沖突的國際經驗

利益沖突是公共行政和公共服務利益存在的普遍現象，或準確來講，是一種普世的病態(tài)行為。如何管理和防止利益沖突，也成為國家廉潔體系建設的一個重要部分。國際社會在利益沖突的預防、識別和管理方面，進行了積極的探索，也積累了豐富的經驗。概括起來，主要有以下幾個方面:

（一）明確利益沖突主體的范圍及對應重點

大部分國家對利益沖突主體的認定大體覆蓋以下五類:國家的部長及國務卿；各層級的內閣成員，如內閣的首長、顧問及職員；高級公務員；負責政府采購的公職人員與負責合同管理的公職人員；法官和檢察官。［17］具體來看，不同國家對利益沖突主體考察的范圍仍有所差異。如在美國除了包括所有擁有公共使命的公職人員外，還增加了總統(tǒng)和副總統(tǒng)的候選人，以及他們的親屬、合伙人、相關企業(yè)等。然而“并非所有國家都將利益沖突主體設為所有公職人員，有些國家則將精力主要聚焦在高層公務員和民選的官員”。［18］如法國和德國，側重關注高層的政策制定者，對其進行嚴格的限制和監(jiān)督。

不同崗位、級別的公職人員，代表的公共利益、持有的公權力不同，面臨的利益沖突情形差異很大。因此，西方國家強調在明確利益沖突主體的基礎上，應根據其職責、級別的差異明確考察范圍，不同國家做法不一，但普遍遵循兩個規(guī)律:（1）隨公職人員級別和重要性的提升，相應的制度約束就越嚴格，要求其行為決策更加透明、公開。（2）公職人員的職責范圍與政府外部交集越多，相應的制度規(guī)范就越復雜。如，對具體執(zhí)行層面的一般公職人員，僅要求其恪守職責、按規(guī)范行事，然而隨著級別的增加，逐漸要求進行不同程度的財產公開，增強相應的約束范圍和公開力度。

（二）重點關注利益沖突的高發(fā)領域

西方國家在管理利益沖突的過程中，一方面，強調“預防”的理念，體現在通過制度設計，避免利益沖突情境；倘若利益沖突情境出現后，使公職人員做出正確的化解沖突的選擇。另一方面，強調“不完全性”，認為利益沖突的預測不可能涵蓋所有情形，應重點關注高危領域。對高危領域的認定，能夠增強利益沖突的可識別性，總結不同國家重點關注的領域，主要覆蓋以下三方面:（1）公職人員個體活動的利益沖突:包括資產，債務，人際關系，家庭關系，禮物、好處和款待。（2）公職人員外部活動的利益沖突:包括兼職，在志愿部門、非營利組織中的任職，在工會、政黨中的活動，由私營部門調入公共部門，以及離職后的再就業(yè)。（3）商業(yè)利益以及政府與企業(yè)互動中的利益沖突:包括合伙、持有股權與投資。這些高危領域基本覆蓋了大部分的利益沖突類型，在不同國家對社會網絡、家庭關系，禮物、好處與款待、兼職、再就業(yè)等高危領域均有較高的關注度。［19］這說明對利益沖突的識別存在共性，均是以個人利益的需求程度、公權力的特殊程度、公共部門與私人部門接觸的頻率為基準來判斷的。

（三）精細的利益沖突管理制度體系

由于利益沖突的潛在威脅，諸多國家都成立專門的機構、構建系統(tǒng)的制度加強對利益沖突的預防?？梢詮囊韵氯齻€層面加以借鑒:（1）在制度機構上，成立專門的利益沖突管理機構，體現對利益沖突的重視。如澳大利亞的公務員敘用委員會，加拿大的利益沖突和倫理協(xié)調委員會，西班牙的利益沖突辦公室等。（2）在制度內容上，制定針對性、系統(tǒng)性的制度規(guī)范及行為準則?？v觀世界各國的做法，均采取預防性措施與懲戒性措施相結合的方式。預防性措施主要對利益沖突提供正確的規(guī)范準則，確保政府信息公開透明，防止沖突情境出現，具體做法包括公職人員的財產申報、利益聲明、利益沖突回避等。如在加拿大，所有公職人員關于資產、負債、外部活動、禮物和款待都能在公開的網站上查詢到。［20］在英國，針對部長及其以上的公職人員，設置了利益聲明制度，在重大決策前需對與決策、公職相關的個人利益進行說明，有明確利益沖突的給予及時的回避。懲戒性措施指針對違背公共利益的不正當行為進行相應的懲罰，很多國家對離職后再就業(yè)都有極其嚴格的規(guī)定，在一定年限之內，禁止到任何可能引起利益沖突的私人部門任職，如有觸犯都將視為犯罪活動受到嚴厲的刑事處罰。（3）在制度體系的構建上，一方面，制度化的程度有明顯差異。如芬蘭、法國等側重運用法律手段進行制約，而美國、加拿大、新西蘭和波蘭等重視將法律和非法律手段相結合，并附有具體的范例指導。另一方面，制度的層次上也有差異。英國在利益沖突制度化的過程中沒有進行地方政府和聯(lián)邦政府的分離，實行全國統(tǒng)一的法案；［21］而在美國、加拿大均實施了分層的制度體系，在國家層面有統(tǒng)一的法典，而在地方又有針對性的規(guī)范，實現制度設定的集中與分散相結合。

（四）多元、豐富的社會監(jiān)督力量

在預防利益沖突的過程中，很多國家都很注重吸納社會力量對公共服務進行監(jiān)督，如公民、新聞媒體及社會組織。具有如下兩個特點: （1）社會監(jiān)督的基礎源于決策過程及行為結果的透明公開。如芬蘭所有公民均有權隨時查看非涉密的政府公文及檔案。美國很早就開始了國會審議制度、媒體全公開制度，以便讓媒體能更好地監(jiān)督和報道立法會議和其他公務會議情況。［22］公共服務過程的公開化、透明化一方面能加強公職人員的心理約束，另一方面，能避免社會與公共部門信息的不對稱，為社會監(jiān)督提供信息和基礎。（2）重視與社會組織的合作，鼓勵廣泛的社會力量參與監(jiān)督公共服務。如韓國的反腐敗國民聯(lián)大，以及日本的全國市民行政監(jiān)察聯(lián)絡會議。美國也十分重視發(fā)揮國際經合組織、國內公共行政職業(yè)協(xié)會與學會、改正政府工作協(xié)會等社會團體，以及一些私人倫理咨詢公司在預防利益沖突上的作用。［23］

（五） 完善的培訓、教育機制

對公職人員進行培訓、教育，在國際上被視為預防利益沖突的有效工具。如美國政府很重視打造公職人員培訓、教育的渠道和平臺，從根源上提升公職人員對公共服務的責任感，而非僅僅運用法律的權威對利益沖突進行防范。［24］國際社會上具有兩方面的經驗:（1）完善的教育培訓模式。針對公職人員培訓的模式主要可以歸納為兩種:服從模式（compliance model）和廉潔模式（integrity model）。［25］服從模式通過課堂教學、小組討論、案例分析等方式，加強公職人員對現有制度規(guī)范的熟悉，明確自身職責權限，確保公職人員按照制度要求行事。廉潔模式通過強化公共服務的公共價值及職業(yè)道德準則，將其內化為公職人員的倫理價值觀及倫理思維，幫助他們培育起負責、自主的行政人格。（2）強制性與自愿性并存的教育培訓工作。許多國家針對公職人員的培訓教育進行立法，以強制的方式確保落實，如美國制定的《政府雇員培訓法》、法國的《繼續(xù)教育法》等，同時對不同程度的培訓有一定的自由選擇權?？梢姾芏鄧叶枷Ｍㄟ^對公職人員的培訓和教育，培養(yǎng)和提升他們正確處理并解決利益沖突的技能。

（六）強化公共服務的價值體系

許多國家通過強調公共服務的價值體系來提升公職人員對公共利益的認知和理解，要求公職人員在沖突情境中以這些價值為判斷標準，主要包括六個方面:（1）依法行事，始終為公共利益服務。公職人員需要竭力維護憲法和法律，合理行使公權力，任何時候都以實現公共利益為目標，維護公眾對政府的信任和對制度的信心。（2）公正無私。公職人員的任何決策和決定，都必須公正持平、不偏不倚，摒棄個人偏好，做出合理判斷，確保過程及結果的公平公正。（3）廉潔誠實。在行使公職時不能有所欺瞞，應實事求是，正確判斷是非對錯，確保公職人員的決策和行為不受個人利益的影響和干擾。（4）透明度和責任感。確保公職人員的行為公開透明、可供監(jiān)督，對公權運用、職責行使的過程和結果勇于負責和承擔。（5）回應性。公共服務始終以服務為導向，對公民的需求和困惑，應給予及時的關心、尊重和回應，提升公民滿意度。（6）效率和效力。公職人員需合理支配公共資源的使用，避免低效和浪費的現象。除了這些公共服務固有的核心價值外，部分國家的法規(guī)中還倡導保守秘密、忠于國家、恪盡職守、以人為本等價值體系。

（七）重視國家倫理體系的構建

公共部門良好的道德氛圍，公職人員較高的倫理水平，都能有效降低利益沖突發(fā)生的可能性。通過道德倫理體系的構建，“將雇員個人利益與其公共職責之間發(fā)生利益沖突的可能性最小化，并在發(fā)生沖突時堅持公共利益以解決該沖突”，［26］為利益沖突樹立道德防范的屏障。目前已經建立了專門倫理管理機構的國家主要有美國、法國、愛爾蘭、日本、墨西哥、加拿大、意大利等，可供借鑒的經驗有:（1）具有專業(yè)管理機構和法案。許多國家都成立了倫理管理的專業(yè)機構，形成專門的倫理道德法案及章程，以期加強公職人員對公共服務的正確認識，提升倫理道德及職業(yè)素養(yǎng)。如美國的政府道德署、加拿大的道德顧問辦公室、日本的國家公共服務委員會。（2）編制倫理道德引導手冊。通過日常發(fā)放手冊的方式，對實際工作中可能遇到的倫理困境進行指導，營造廉潔廉政、誠信利他的工作環(huán)境。如美國編制的《行政倫理指導手冊》及《不要做錯了》等材料。（3）打造系統(tǒng)性、流程化的倫理咨詢機制。咨詢工作由專門的咨詢專家承擔，解答存在爭議或模糊不清的倫理問題，并針對復雜、棘手的倫理困境尋找解決方式。以加拿大的道德顧問辦公室為例，它具有顧問、評審、合作關系三種角色。［27］顧問的角色是通過提前評估存在的風險，要求公職人員對行為及義務進行承諾，并以機密報告的形式，遞交公職行使過程中存在及可能存在的利益沖突，形成針對性的方案規(guī)避這些風險。該機構還特別重視國際性合作，共同關注公共道德問題，并對機密報告及行為安排進行每年的檢查和更新，以便發(fā)現新問題及解決方式，適應不斷變化的環(huán)境。通過倫理體系的構建提升公職人員的內在素養(yǎng)，在面臨利益沖突情境時能夠做出正確的選擇，堅持公共利益并貫穿于所有行為及決策中。

三 我國利益沖突預防機制的構建

我國改革開放初期，20世紀70年代末80年代初，逐漸開始關注普遍存在的公私不分現象，將其視為黨內的不正作風，針對任人唯親、公款私用、經商、兼職等不當行為出臺相關文件。90年代，隨著改革開放的深入，將公職人員的不當行為視為廉政建設問題，在國家層面出臺了更為系統(tǒng)、詳實的規(guī)定以避免腐敗問題，增加了如財產申報制度、收受禮品登記制度、回避制度等更全面的制度規(guī)范。21世紀初，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，對公職人員利益沖突的認識逐漸凸顯，意識到其在防范腐敗中的重要性，增加了許多針對公共部門、公職人員的廉政廉潔準則，強調了構建利益沖突預防機制的重要性。

雖然長期以來我國政府一直關注腐敗及利益沖突問題，但由于我國存在政府職責不清、權力邊界不明、政府與市場邊界不分、政企政事不分等現象，制度體系缺乏系統(tǒng)性與可操作性，再加上自古家國同構、禮尚往來等風俗傳統(tǒng)，加劇了利益沖突的內在沖動，助長了腐敗問題。所以，以國際化的視野為基礎，構建本土化的利益沖突預防機制需從以下幾方面入手。

（一）加快理順政府與市場的關系，明確政府的權力邊界與職責范圍

我國正處在政府職能轉變、市場經濟體制建立的初期，逐步探索多元、合作的政府治理模式，當前市場自身調節(jié)功能、外部保障機制還不健全，導致政府與市場的界限模糊，政府仍插手了很多本不該由其管轄的事務，為利益沖突的滋生提供了土壤，增加了公職人員利益沖突的選擇情境，從而提升了風險。因此在預防利益沖突的過程中需要:（1）理順政府與市場的關系，釋放市場能量，發(fā)揮市場自身調節(jié)和選擇的能力。打造一個分工明確、協(xié)同合作的政府與市場關系，設置合理、公開的競爭機制，使市場在資源分配上起決定作用，從而減少公職人員主觀干預的機會。（2）進一步明確政府的職責范圍以及權力邊界。一方面，下放權力，能由市場自身完成的政府就不干預，加快解決政企政事不分的現象。將政府的職責與權力聚焦在維護宏觀經濟的穩(wěn)定、優(yōu)化公共服務、保障社會公平等市場無法實現的領域，彌補市場失靈，營造更為公平、有效的市場秩序。另一方面，加強責任與權力的匹配，保證公權力行使的合法性。解決邊界模糊的問題，減少公職人員所面臨的利益沖突情境，降低個人利益與公共利益之間沖突的程度，從而降低利益沖突行為發(fā)生的傾向。

（二）構建預防利益沖突的制度體系，注重制度體系的科學性和可操作性

雖然在中央層面明確提出過“建立健全防止利益沖突制度”，［28］但就目前來看，有關利益沖突的規(guī)范，只是散見在各種準則、條例中，系統(tǒng)性不強、可操作性缺乏、前瞻性不夠，并沒有一部專門針對公職人員利益沖突的制度。因此，應加快構建預防利益沖突的制度體系:（1）在制度導向層面，并非規(guī)定越嚴密越好，而應注重制度設定的科學性與適當性?！霸诠卜罩?，對私人利益太過嚴格的限制，會侵害公職人員的其他利益，使實踐過程無效甚至起反作用，可能還會阻礙一些經驗豐富且富有才干的人加入到公共部門中?！保?9］（2）在制度內涵層面，首先，在內容上應清晰認定利益沖突主體，將公職人員自身及親朋等一系列社會關系都納入考察范圍。并對不同主體可能出現的沖突情形做出明確的說明，尤其關注高危領域，覆蓋實際的、表面的以及潛在的利益沖突。其二，在程序上，通過制度程序設計，使利益沖突現象能被及時識別、揭露和管理，增強制度的可操作性。其三，在結果上，合理設定問責和制裁機制，針對左右、影響或違背公共利益的行為給予不同程度的懲罰，加強制度的威懾力，增加公職人員侵害公共利益的心理成本。（3）在制度執(zhí)行層面，嚴格遵循制度規(guī)范，確保執(zhí)行力，確保每位公職人員熟知預防利益沖突的相關制度，明確自身的行為選擇和范圍，能對利益沖突行為起到預警及阻止的作用。

（三）兼顧利益沖突預防機制的分層與聯(lián)動，提升制度體系的適應性及彈性

在我國，一方面不同的行政區(qū)劃有不同的級別，公職人員的行政級別又與所在行政區(qū)劃相匹配。因而從中央到地方，同一行政級別的公職人員在不同地區(qū)有較大差異的權限，導致在某些地區(qū)較低行政級別的公職人員實際身處要職，掌握大量權力。另一方面，不同地區(qū)在經濟基礎、社會發(fā)展水平、文化風俗等方面存在較大差異，不同地區(qū)的公共部門職能重點也有很大差異。因此，在我國不同地區(qū)、不同崗位和級別下，利益沖突的表現形式呈現出級別和權力的分離性、區(qū)域的差異性。在具體實踐中，應從以下三方面入手:（1）建立從中央到地方分層的預防利益沖突制度體系?？紤]到我國政府改革的通常做法，預防利益沖突制度體系的構建應由中央向地方推動展開，以中央部門的實踐示范帶動地方政府。既有適用于全國的宏觀性、普遍性的制度，也有針對地方特點及特殊崗位的制度，避免忽視一些特殊的利益沖突現象。（2）注重跨空間的聯(lián)動預防機制。隨著政府與社會的合作越來越頻繁，匯集于公職人員一身的利益也呈現出復雜性和交錯性，易使利益沖突行為超越組織及地域的界限，以跨空間聯(lián)盟的方式實現某種個人利益。所以應注重跨部門、跨地域的聯(lián)動治理，形成縱向與橫向互補的預防機制。（3）注重制度運行的評估和完善。由于公共服務的環(huán)境越來越復雜，所以應定期對制度體系的運轉成效進行評估，評估其對利益沖突現象的識別能力、對利益沖突問題的解決能力、以及對利益沖突行為的預警能力。根據外部環(huán)境變化，更新完善制度，更好地預防公共部門內部和外部活動中的利益沖突行為，提升制度適應性。

（四）增強監(jiān)督過程的開放性，鼓勵多元的社會力量參與監(jiān)督

“開放政府承認并強調政府和社會對于共同生活進行合作管理的重要性，政府與社會之間不是對立關系，而是合作伙伴的關系?！保?0］我國社會正處在轉型期，強調政府與社會的合作治理，不僅要在公共服務中與社會力量取得合作，也應在利益沖突防范和管理中，引入多元的社會參與。然而在我國，政府與公民之間信息的不對稱，使社會監(jiān)督很難實現。應從以下幾方面實現:（1）加強公共服務過程的公開和透明?！霸陬A防利益沖突中很重要的因素是信息公開，才能提供一個暢通、有效的渠道，使社會組織和媒體在防止、揭露利益沖突上發(fā)揮作用，公眾的壓力能迫使國家致力于解決利益沖突的問題?！保?1］應將公共部門非涉密性的運作信息、決策過程及結果向社會公開，同時完善公職人員的財產申報制度、利益回避制度等配套性措施，將申報結果以及可能存在的利益沖突情形向社會定期公開，以增加心理約束。（2）與政府利益相關者合作。隨著政府與社會合作的頻繁，公職人員的外部活動增加，誘惑也不斷增長，利益沖突的選擇情境無時無刻都在考驗著公職人員。將政府的不同利益相關者引入利益沖突的預防中，從利益相關者的角度出發(fā)，完善可能出現的沖突情形，鼓勵不同利益相關者之間對沖突行為的監(jiān)督和制衡。（3）豐富利益沖突防范的外部監(jiān)督體系。鼓勵更多的公民、社會團體、媒體等社會力量的參與，對利益沖突行為進行及時揭露與舉報，提供有效的監(jiān)督渠道和反饋體系，增加公職人員違背公共利益的心理壓力。

（五）尊重公職人員個體權利，將正當個人利益合理合法化

公職人員是獨立的個體，雖然秉持公共價值提供公共服務，但仍有其個人需求及價值取向，所以其個人利益與公共利益間的差異是客觀存在、不可避免的，只有當個人利益影響公共利益時，才構成利益沖突。如果對公職人員的權力和行為缺乏約束，會導致“亂作為”的現象，使利益差異失去控制演變?yōu)槔鏇_突；但如果對公職人員的行為過分約束，將引發(fā)“不作為”的現象，并造成公共部門人力資源的流失。針對兩者之間平衡的問題，黑格爾認為“個體性、個人目的或個人利益，實際上并不與德行和善相對立，恰恰相反，它有助于促進公共事業(yè)”。［32］好的管理強調個人需求和組織戰(zhàn)略的共鳴，共同達成組織和個人的目標，“當公共利益和私人利益最緊密地結合時，公共利益就得到最好的保證”。［33］所以，應注意以下兩點:（1）將公職人員正當個人利益合法化，實現個體利益對公共利益的推動和促進。正確看待公職人員的個人利益，尊重和保障其個體權益和需求，不可全盤否定或剝奪，而應將其合理化、合法化，在實現公共利益的同時滿足個體的正當需求及價值追求，能夠更有效、更長久地促進公共利益。（2）避免過于嚴苛的制度約束，注重制度“軟性”和“硬性”協(xié)同，激勵與懲罰結合。通過指導方針、建議、宣傳手冊等引導方式與制度結合，構成一個相輔相成、剛柔并濟的預防機制。

（六）重視道德素養(yǎng)與職業(yè)倫理的培育，增強個體責任、內化公共價值

公共服務是一項不斷輸出利他性的事業(yè)。價值是公共行政的靈魂，［34］任何從事行政事務的人，實際都在進行價值的分配。［35］公職人員的自由裁量權，決定了公共服務中必然涉及諸多價值判斷和道德評估，公職人員的道德素養(yǎng)和職業(yè)倫理決定其面對利益沖突時的選擇?！胺ㄒ?guī)通常只給行政人員提供含義寬泛的傾向性指導，將之精確化是行政人員自己的任務，在隨意性很大的情況下，要想做出負責任的決策，決策者的倫理水準和良知就至關重要了?！保?6］有些利益沖突行為并沒有違背制度規(guī)定，但違背道德選擇。巴納德曾提出“道德創(chuàng)造力”的觀點，“認為道德同其他技術一樣是可以習得的一門技術，道德創(chuàng)造力作為行政倫理學的可能性方案的一部分是可以培養(yǎng)的”。［37］因此，通過培訓可以提升公職人員的道德素養(yǎng)與職業(yè)倫理。（1）成立專門的倫理道德管理機構及規(guī)范?！盀橥七M公共服務的道德行為，應給公職人員提供明確的道德規(guī)范和指南，確保體制和制度的良好運行?！保?8］構建明確、便于評價的倫理道德規(guī)范，使公職人員清晰認識公共價值、權力來源及責任范圍，合理合法地行使公權力。（2）由專業(yè)的倫理道德管理人員提供利益沖突的咨詢服務。化解公職人員的道德困惑及倫理選擇困境，始終遵循公共價值，在公共利益與個人利益之間、自利和利他的道德選擇中做出正確的決定。（3）加強對公職人員的倫理培訓。行政學家羅爾（John A.Rohr）認為公務員的倫理訓練有三種途徑:“一是高層之道（high road），公務員應充分了解公共服務的價值和哲理，否則倫理規(guī)則將沒有意義；二是中層之道（middle road），分為實質倫理和程序倫理，實質倫理體現于一國憲法，而程序倫理體現于判例之中，以作為行政決策的指導；三是底層之道（low road），要求公務員遵守機關法規(guī)?！保?9］羅爾認為，底層之道會產生形式主義及目標錯位，因此將制度價值與倫理層面相整合，將制度價值融入到公務員的人格中，進而培養(yǎng)公務員在倫理上的自我意會才是最恰當的選擇。所以，單純的制度約束是不夠的，需要將制度與道德培訓相結合，構建學習型公共部門，在培訓的對象、內容、方式上進行明確的劃分，采取多種方式相結合。使公職人員深化對公共價值的理解，將公共服務的道德準則與職業(yè)倫理內化到個體的價值體系中，增強個體責任，凈化公職人員的服務動機。

（七）加強組織文化構建，營造對利益沖突“零容忍”的政治生態(tài)

在我國，由于受到農業(yè)社會衍生出“家國同構”的政治文化、管理文化的影響和滲透，權力集中、官本位等根深蒂固的思想形成了“熟人好辦事”的社會風氣，再加以“禮尚往來”的風俗，講究待人接物上有來有往的傳統(tǒng)，大大增強了公共服務利益沖突的內在沖力。要有效地預防利益沖突的發(fā)生，就應該改變這樣的文化氛圍，加強公共部門組織文化構建，營造對利益沖突“零容忍”的政治生態(tài)。（1）杜絕公權力與私利的“禮尚往來”以及利用公權力為“熟人辦事”的不良風氣。公職人員對給予自己好處的人，會難以克制地在內心深處形成一種感激，公職人員對禮品饋贈的接納可能不會及時兌現成相應的利益，但隨時間的推移和好處的增加，感激之情不斷積累，其兌現為現實利益的風險就越大，從而形成一種隱蔽性極強的潛在利益沖突，時刻威脅著公共利益。（2）確?，F有制度的有效性、執(zhí)行力及約束力，提升利益沖突預防機制的權威性及震懾性。（3）正視利益沖突存在的必然性，而不是避而不談，在公共部門內營造一個互相監(jiān)督的氛圍，鼓勵公職人員對違背公共利益的行為進行主動揭發(fā)和檢舉，并注意對檢舉人提供相應的保護措施。（4）營造一個共同探討如何提升公共利益、廉潔行為的組織文化，鼓勵每個公職人員都參與到這樣的探討中并勇于表達自己的觀點。

注釋：

［1］ 《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第82頁。

［2］ 《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第302頁。

［3］G.A.Brewer， Y.J.Choi， R.M.Walker，Accountability， Corruption and Government Effectiveness in Asia，International Public Panagement Review，vol.8，no.2 （2007），pp.200-219.

［4］J.Tussman， Obligation and the Body Politic，New York： Oxford University Press，1960，p.18.

［5］《牛津高階英漢雙解詞典》，香港：牛津大學出版社，2007年，第348頁。

［6］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Service： OECD Guidelines and Country Experiences，Paris： OECD，2003.p.24.

［7］Michael Davis，“Conflicts of Interest”，Encyclopedia of Applied Ethics， vol.1， London：Academia Press，1998，p.585.

［8］Andrew Stark，Conflict of Interest in American Public Life. Cambridge， Mass.： Harvard University Press， 2000.

［9］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Sector： A Toolkit， Paris： OECD，2005.p.13.

［10］特里·L.庫珀：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》，張秀琴譯，北京：中國人民大學出版社，2001年，第124頁。

［11］OECD，Managing Conflict of Interest in the Public Sector， p.13.

［12］特里·L.庫珀：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》，第114頁。

［13］雅克·盧梭：《社會契約論》，楊國政譯，西安：陜西人民出版社，1980年，第82-83頁。

［14］雅克·盧梭：《社會契約論》，第7頁。

［15］喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，北京：中國人民大學出版社，2013年，第181頁。

［16］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Sector，p.8

［17］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Service，p.42

［18］Kathy Lalazarian， Comparative Approaches to Conflict of Interests： The United States， Canada and the United Kingdom， Washington， DC：World Bank，2001，p.7.

［19］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Service，pp.64-65.

［20］Howard Wilson，Principles and Prevention：Meeting Canadians’ Expectations of Ethical Behavior in Public Life， Paris： OECD，2003.

［21］Kathy Lalazarian，Comparative Approaches to Conflict of Interests： The United States， Canada and the United Kingdom，p.6.

［22］Jane S. Ley， Managing Conflict of Interest in the Executive Branch： The Experience of the United States， Paris：OECD，2003.

［23］OECD， Trust in Government： Ethics Measures in OECD Country，Paris： OECD，2000.

［24］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Service，p.51.

［25］April Hwjka-Ekins， Ethics in Service Training.Handbook of Administrative ethics，New York：Marcel Dekker， Inc.， 2000，p.82.

［26］Canada， Conflict of Interest and Postemployment Code for Public Office Holders，1994，item 4.

［27］Howard Wilson， Principles and Prevention：Meeting Canadians’ Expectations of Ethical Behavior in Public Life， Paris：OECD，2003.

［28］《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2009年。

［29］OECD，Managing Conflict of Interest in the Public Service，Paris：OECD，p.15.

［30］張成福：《開放政府論》，北京：中國人民大學出版社，2014年，第79-89頁。

［31］Kathy Lalazarian， Comparative Approaches to Conflict of Interests： The United States， Canada and the United Kingdom，p.7.

［32］黑格爾：《精神現象學》，賀麟、王玖興譯，上海：上海人民出版社，2013年。

［33］霍布斯：《利維坦》，黎思復、黎廷弼譯，北京：商務印書館，2009年。

［34］T.L.Cooper， The Responsible Administrator：An Approach to Ethics For the Administrative Role （3re ed.），San Francisco： Jossey-Bass，1990.

［35］D. Waldo， The Administrative State，Somerset， N.J.： Ronald Press，1949.

［36］特里·L.庫伯：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》，第12頁。

［37］特里·L.庫珀：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》，第113頁。

［38］OECD， Principles for Managing Ethics in the Public Service： OECD Recommendation，PUMA Policy Brief，no.4 （may 1998）.

［39］John A. Rohr. Ethics for Bureaucrats： An Essay on Law and Value， New York： Marcel Dekler，1989.pp.131-132.

責任編輯 喻 勻

中圖分類號：D09

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0138（2016）04-0005-10

作者簡介：張成福，國家行政學院教授，中國人民大學教授，博士生導師，北京市，100872；吳俁丹，中國人民大學公共管理學院博士研究生，北京市，100872。