◎倪咸林（1.清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京100084；2.中華人民共和國(guó)民政部 政策研究中心，北京100721）

論客觀政策供給偏差及其消解
——政府決策能力現(xiàn)代化的視角

◎倪咸林1，2（1.清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京100084；2.中華人民共和國(guó)民政部 政策研究中心，北京100721）

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化內(nèi)含政府決策能力現(xiàn)代化。當(dāng)社會(huì)政策需求的無(wú)限性與政府政策資源的有限性之間的矛盾持續(xù)存在時(shí)，決策者的有限理性可能會(huì)無(wú)意識(shí)地造成政策供給偏差。這一偏差的出現(xiàn)與特定社會(huì)的政治文化、決策者決策能力、決策機(jī)制及決策技術(shù)等因素相關(guān)，其存在不僅會(huì)抑制一些合理政策需求，還可能惡化政策問(wèn)題，浪費(fèi)政策資源，損害政府公信力。因此，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)政策理論教育、強(qiáng)化民主決策意識(shí)、完善科學(xué)決策機(jī)制、采用先進(jìn)決策技術(shù)、提升決策能力水平等措施減少客觀政策供給偏差的生成。

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化；政府決策能力現(xiàn)代化；客觀政策供給偏差

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［1］作為全面深化改革的總目標(biāo)，為政府自身改革設(shè)定藍(lán)本和目標(biāo)。然而，當(dāng)前中國(guó)一些政府部門(mén)的政策供給還存在一些問(wèn)題，制約政府決策能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。例如，正當(dāng)家用汽車(chē)產(chǎn)業(yè)在政策推動(dòng)下迅猛發(fā)展的時(shí)候，汽車(chē)尾氣導(dǎo)致的霧霾問(wèn)題卻凸顯出來(lái)；正當(dāng)城市化進(jìn)程在相關(guān)政策推動(dòng)下加速前進(jìn)時(shí)，人口聚集導(dǎo)致的交通擁擠、上學(xué)難、看病難等“城市病”卻困擾市民的生活；正當(dāng)?shù)胤秸龃笞鰪?qiáng)房地產(chǎn)業(yè)時(shí)，商品房供過(guò)于求導(dǎo)致的一座座“鬼城”呈現(xiàn)在人們面前……顯然，這些問(wèn)題的出現(xiàn)并非是決策者在政策供給時(shí)就想要得到的結(jié)果，而是其供給的政策在經(jīng)過(guò)實(shí)施之后出現(xiàn)的無(wú)意圖的后果。那么，這些政策偏差為什么會(huì)出現(xiàn)？這些政策偏差出現(xiàn)以后會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？又應(yīng)該如何抑制這些政策偏差的產(chǎn)生呢？筆者將圍繞上述問(wèn)題展開(kāi)探討。

一、客觀政策供給偏差存在的一般條件

政策供給偏差即政府政策供給和社會(huì)政策需求間的差距，是指決策者在供給公共政策時(shí)，在政策問(wèn)題、政策對(duì)象、政策目標(biāo)、政策方案、政策成本、政策供給數(shù)量、政策供給重點(diǎn)、政策供給時(shí)機(jī)等方面面對(duì)多重可能選擇時(shí)做出的脫離或違背政策應(yīng)然的各種選擇的總和。根據(jù)產(chǎn)生原因的性質(zhì)，政策供給偏差可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是主觀政策供給偏差——基于決策者的主觀故意而生成；另一類(lèi)是客觀政策供給偏差——基于客觀原因而非決策者主觀因素而產(chǎn)生。本文僅就客觀政策供給偏差展開(kāi)論述。

客觀政策供給偏差在任何社會(huì)的任何發(fā)展階段都是難以避免的，因?yàn)槊總€(gè)社會(huì)的每個(gè)發(fā)展階段都存在支撐其產(chǎn)生的條件，客觀政策供給偏差生成的一般條件主要有以下四個(gè)方面：

（一）決策者擁有政策選擇空間

客觀政策供給偏差是決策者在政策供給中進(jìn)行選擇的結(jié)果，沒(méi)有選擇，就不會(huì)產(chǎn)生偏差，因此，其產(chǎn)生以政策供給過(guò)程中存在選擇空間為前提。而對(duì)于公共決策者而言，“無(wú)論怎么樣嚴(yán)密地監(jiān)督和控制，所有的工作中都存在著一定程度的自由裁量空間”［2］，主要表現(xiàn)在決策者在政策過(guò)程的某個(gè)環(huán)節(jié)或要素上——政策問(wèn)題（把哪些社會(huì)問(wèn)認(rèn)定為政策問(wèn)題）、政策對(duì)象（基于哪些群體的訴求而啟動(dòng)政策議程）、政策目標(biāo)（把社會(huì)問(wèn)題控制在什么程度上）、政策方案（在多個(gè)備選方案中采用哪個(gè)）、政策成本（投入多少政策資源）、政策供給數(shù)量（特定時(shí)間段內(nèi)出臺(tái)多少政策）、政策供給重點(diǎn)（政策應(yīng)該重點(diǎn)供給哪些領(lǐng)域）、政策供給時(shí)機(jī)（針對(duì)特定問(wèn)題什么時(shí)候出臺(tái)政策）——通?！安⒎莾H有一個(gè)最優(yōu)選項(xiàng)，而是有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的選項(xiàng)，所有這些選項(xiàng)的集合就構(gòu)成了決策者的政策選擇空間”［3］。此外，不但既有選項(xiàng)具有不確定性，而且整個(gè)選擇過(guò)程也不存在一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)決策者進(jìn)行選擇，而決策者為完成決策任務(wù)又必須在這些變量上做出取舍，于是，決策者只能根據(jù)自己認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇，而其認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)并不總是正確的，選擇標(biāo)準(zhǔn)一旦不正確，就會(huì)導(dǎo)致政策供給出現(xiàn)問(wèn)題。因此，政策選擇空間在為決策者政策選擇提供可能的同時(shí)，也為選擇偏差的產(chǎn)生提供條件。而且，只要政策選擇空間存在，客觀政策供給偏差生成的可能就始終存在。

（二）決策者“有限理性人”的屬性

客觀政策供給偏差是由決策者非主觀原因?qū)е碌呐c應(yīng)然的政策選擇之間的差距。這一結(jié)果盡管是決策者親自選擇的，但卻并非決策者想要的。這種結(jié)果之所以會(huì)出現(xiàn)，與決策者“有限理性人”的屬性有密切聯(lián)系。按照赫伯特·西蒙的觀點(diǎn)，由于人的“知識(shí)的不完備性”、未來(lái)“預(yù)見(jiàn)的困難”、“可能行為的范圍”［4］78-82的無(wú)限性等原因，任何人的選擇都不能確保是最優(yōu)的，也即都有可能導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)政策過(guò)程偏離理想軌道。而且，“盡管個(gè)體是趨向理性的，但他們的理性受到有限的認(rèn)知和情感能力的制約”［5］。因此，人的理性有限這一點(diǎn)是無(wú)法徹底克服的，這意味著決策者只能把客觀政策供給偏差出現(xiàn)概率降到最低限度，卻無(wú)法徹底杜絕它的出現(xiàn)。

（三）政策選擇最終檢驗(yàn)的事后性

“公共政策的實(shí)施是檢驗(yàn)政策方案正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)”［6］。雖然政策選擇標(biāo)準(zhǔn)主要由決策者確定，但檢驗(yàn)政策供給是否合理的最終標(biāo)準(zhǔn)卻以政策供給造成的客觀結(jié)果為根本依據(jù)。在選擇階段，由于政策還未實(shí)施，其實(shí)施后的效果只能通過(guò)預(yù)測(cè)獲知。盡管現(xiàn)代預(yù)測(cè)理論、方法和技術(shù)的發(fā)展為預(yù)測(cè)政策供給后果提供一定幫助，但還是無(wú)法確保預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，這決定決策者判斷失誤的風(fēng)險(xiǎn)始終存在。而且，即使決策者想通過(guò)政策試驗(yàn)來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，也通常收效甚微，因?yàn)檎咴囼?yàn)不可能持續(xù)太長(zhǎng)時(shí)間，不可能大范圍進(jìn)行。因此，試驗(yàn)結(jié)果未必就是政策全面推行之后產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果，這決定在政策實(shí)施前通過(guò)試驗(yàn)驗(yàn)證政策可靠性的做法并不必然奏效。由此可見(jiàn)，政策選擇恰當(dāng)與否只能通過(guò)事后得到最終檢驗(yàn)，這決定決策者規(guī)避客觀政策供給偏差的效果是有限的。

（四）社會(huì)政策需求的理想性、無(wú)限性和多元性

現(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題多數(shù)是高度復(fù)雜的，政府能力是相對(duì)有限的，但社會(huì)政策需求卻是理想的、無(wú)限的和多元的，“幾乎所有的個(gè)人問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題都要求政府來(lái)解決”［7］，這意味政策供給與政策需求之間總是存在偏差。首先，公眾提出的政策需求總具有一定理想性，許多政策需求相對(duì)于政府能力而言是不切實(shí)際的，而政府通常僅針對(duì)那些在自己能力范圍內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題采取行動(dòng)，而公眾認(rèn)為政府應(yīng)該采取的一些政策行動(dòng)卻沒(méi)有付諸實(shí)施，從而導(dǎo)致大量政策需求得不到滿足。其次，公眾提出的政策需求具有無(wú)限性，公眾對(duì)公共政策這一公共產(chǎn)品的邊際消費(fèi)成本為零，于是，“人們總是期望政府為他們做更多的事情”［8］，當(dāng)他們的某個(gè)政策需求得到滿足后，馬上就會(huì)產(chǎn)生新的政策需求，而擁有有限政策資源的政府不可能滿足公眾無(wú)限的政策需要，這意味“在人們向政府提出的成千上萬(wàn)個(gè)要求中，只有其中的一小部分得到了公共決策者的深切關(guān)注”［9］69。最后，公眾提出的政策需具有多樣性，不但每個(gè)公民的政策需求包含多個(gè)方面，而且不同公民的政策需求也不完全相同，這意味社會(huì)總的政策需求是不可勝數(shù)的，政府想要一一滿足多樣化的政策需求是不太現(xiàn)實(shí)的，只能滿足其中一小部分，當(dāng)政府對(duì)滿足哪部分公眾的政策需求做出取舍時(shí)，那些政策需求沒(méi)有得到滿足的公眾就會(huì)認(rèn)為政府政策存在偏差。

二、當(dāng)前中國(guó)客觀政策供給偏差出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)原因

在不同社會(huì)或同一社會(huì)不同發(fā)展階段，客觀政策供給偏差出現(xiàn)的幾率是不同的，這種幾率差異是由特定社會(huì)或特定發(fā)展階段所具有的特定因素導(dǎo)致的。當(dāng)前客觀政策供給偏差在中國(guó)還是常見(jiàn)的問(wèn)題，其產(chǎn)生主要是由以下五個(gè)因素所致。

（一）社會(huì)傳統(tǒng)或慣例導(dǎo)致的認(rèn)知誤區(qū)

“每一個(gè)社會(huì)都有自己的使其成員的價(jià)值觀和生活方式不同于其他社會(huì)成員的文化”［9］41，雖然它們通常不會(huì)受到人們的任何質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，但并不意味這些傳統(tǒng)和慣例都符合社會(huì)正義。當(dāng)一些與社會(huì)正義相背離的傳統(tǒng)或慣例影響人們的政治認(rèn)知時(shí)，基于此而形成的對(duì)政府和社會(huì)間關(guān)系的認(rèn)知便會(huì)影響到人們對(duì)政策價(jià)值的認(rèn)知，進(jìn)而引導(dǎo)決策者的政策選擇偏離正義軌道。這種情形集中體現(xiàn)在傳統(tǒng)政治文化的影響之中。盡管改革開(kāi)放后中國(guó)社會(huì)逐步現(xiàn)代化，但傳統(tǒng)和慣例作為根深蒂固的文化因子仍然在不同程度上影響人們的思維，政府仍被許多人看作當(dāng)然的公共資源的壟斷者，而許多決策者仍持有“官本位”的潛意識(shí)，于是在決策過(guò)程中，一些看似合理的政策選擇其實(shí)是偏離公共利益軌道的。這樣的結(jié)果看似由決策者主觀因素導(dǎo)致，但決策者置身于這一文化環(huán)境中，是在無(wú)意識(shí)中接受這些文化因子的，甚至其自身也意識(shí)不到其選擇會(huì)存在問(wèn)題。此外，特定的歷史時(shí)代和社會(huì)環(huán)境等文化因素也同樣會(huì)影響決策者的判斷。因此，這類(lèi)政策供給偏差產(chǎn)生的原因是決策者自身所無(wú)法控制的，其形式上是主觀的，但實(shí)質(zhì)上是客觀的。

（二）現(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化

問(wèn)題解決難度直接影響其解決質(zhì)量。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)問(wèn)題的日益復(fù)雜化增加問(wèn)題解決的難度，進(jìn)而增加政策供給偏差出現(xiàn)的幾率。在當(dāng)前的中國(guó)，盡管“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了社會(huì)運(yùn)行的基本面，復(fù)雜的分工、交易系統(tǒng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)生活的蓬勃發(fā)展”［10］，但“我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這種狀態(tài)打破了原有的利益格局，改變了以往社會(huì)群體的利益分布結(jié)構(gòu)”［11］，社會(huì)分化加劇。“社會(huì)分化的結(jié)果使簡(jiǎn)單的社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化了，使同質(zhì)的社會(huì)不斷異質(zhì)化了，社會(huì)結(jié)構(gòu)變化異?；钴S”［12］。在此情況下，一旦發(fā)生社會(huì)問(wèn)題，利益相關(guān)者的構(gòu)成將變得復(fù)雜化，他們的政策訴求勢(shì)必也會(huì)變得復(fù)雜化，再加上現(xiàn)代社會(huì)中政策問(wèn)題擴(kuò)散速度更快，波及面更廣，這必然導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題”［13］越來(lái)越多，從而增加決策者決策的難度。在決策難度不斷增加的情況下，決策者政策供給發(fā)生偏差的幾率必然上升。

（三）一些決策者決策能力不高

決策者的決策能力一般與決策水平成正相關(guān)。盡管決策者決策能力屬于其個(gè)人因素，但在一定程度上也是其自身無(wú)法控制的因素。一國(guó)決策者的整體決策能力主要受該國(guó)公務(wù)人員職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃、公共部門(mén)人事制度、國(guó)家教育政策、國(guó)家教育水平等因素的影響，這些因素都是外在于決策者的，當(dāng)由于這些因素的影響而致使一國(guó)整體決策水平偏低進(jìn)而導(dǎo)致政策供給偏差產(chǎn)生時(shí)，政策供給偏差的生成就具有客觀性。雖然中國(guó)歷來(lái)重視領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)，隨著時(shí)代發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部整體素質(zhì)得到不斷提高，決策能力也有大幅提升，但相對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)中高標(biāo)準(zhǔn)的決策要求而言，一些決策者的決策水平仍然偏低，主要表現(xiàn)在對(duì)早已過(guò)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)決策模式的沿用上。雖然任何決策都包含“事實(shí)”要素和“價(jià)值”要素［4］44，經(jīng)驗(yàn)在決策中不可或缺，但正如人們?cè)趯?duì)漸進(jìn)決策理論進(jìn)行批判時(shí)所指出，經(jīng)驗(yàn)主要適用于“穩(wěn)定發(fā)展的社會(huì)形勢(shì)，不符合社會(huì)變革的需要”［14］，于是在社會(huì)發(fā)展節(jié)奏不斷加快、新的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)驗(yàn)決策就會(huì)表現(xiàn)出不適應(yīng)性。于是，決策者能力欠缺的短板就暴露出來(lái)，為客觀政策供給偏差的出現(xiàn)提供機(jī)會(huì)。

（四）科學(xué)決策機(jī)制得不到有效運(yùn)用

個(gè)人決策能力的有限性可以通過(guò)特定機(jī)制在一定程度上彌補(bǔ)，其中應(yīng)用比較多的是集體決策機(jī)制、參與決策機(jī)制和智囊輔助決策機(jī)制等，它們可以整合多個(gè)人的有限理性從而接近“完整理性”［15］，減少甚至避免政策供給偏差的出現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管中國(guó)的政策體制朝著科學(xué)和民主的方向邁出很大步伐，但在對(duì)權(quán)力的監(jiān)督上還存在薄弱環(huán)節(jié)，在一些決策者身上，“大權(quán)獨(dú)攬‘一言堂、家長(zhǎng)制’作風(fēng)嚴(yán)重，習(xí)慣于命令、強(qiáng)制方式推進(jìn)工作”［16］，于是，能力有限的決策者在決策中存在的諸多問(wèn)題得不到警示或糾正，客觀政策供給偏差的出現(xiàn)也就難以避免。

（五）決策方法和技術(shù)相對(duì)落后

決策技術(shù)的運(yùn)用情況直接關(guān)系到?jīng)Q策質(zhì)量。廣義的決策技術(shù)既包括決策過(guò)程中使用的具體工具、手段和方法，也包括所需要的理論。當(dāng)前，中國(guó)政府決策的硬件條件已經(jīng)不遜于西方國(guó)家，但在決策所需要的軟件方面仍然與西方國(guó)家有一定差距，尤其是在所應(yīng)用的理論工具方面。指導(dǎo)理論的落后導(dǎo)致決策者在對(duì)社會(huì)問(wèn)題的界定、解決方法的選用、政策未來(lái)的預(yù)見(jiàn)等方面都可能會(huì)出現(xiàn)更多錯(cuò)誤，從而增加決策失誤的幾率，也就增加客觀政策供給偏差產(chǎn)生的幾率。

三、客觀政策供給偏差的危害

公共政策是“指向社會(huì)公共利益的”［17］，但客觀政策供給偏差的存在意味公共利益受到抑制。從理論上而言，主客觀政策供給偏差造成的影響是存在差異的，即主觀政策供給偏差是決策者故意為之，因而應(yīng)該受到批判；而客觀政策供給偏差不是決策者故意為之，因此，決策者不應(yīng)受到批判。但在現(xiàn)實(shí)中，“由于政策過(guò)程中存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題”［18］，究竟政策供給偏差是由客觀還是主觀原因造成的，公眾通常難以準(zhǔn)確區(qū)分。于是，即便政策供給偏差是由客觀原因所致，也可能會(huì)被公眾當(dāng)作主觀偏差予以批判。因此，主客觀政策供給偏差所造成的危害并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。當(dāng)客觀政策供給偏差產(chǎn)生時(shí)，主要會(huì)造成以下四個(gè)方面的危害：

（一）抑制合理的社會(huì)政策需求

客觀政策供給偏差的出現(xiàn)意味著：要么真正需求的政策得不到供給，要么供給的政策不適當(dāng)。當(dāng)特定政策得不到供給，而這一政策又確為公眾所需要時(shí)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾的政策需求無(wú)法獲得滿足。當(dāng)供給不適當(dāng)?shù)恼邥r(shí)，社會(huì)問(wèn)題得不到解決或得不到徹底解決，政策問(wèn)題承受者的損失將會(huì)持續(xù)下去，其政策需求還是不能得到完全滿足；又或者政策成本過(guò)高，或者效率過(guò)于低下，或者負(fù)面效應(yīng)太大，造成政策資源的浪費(fèi)，盡管公眾政策需求得到滿足，但在政府政策資源總量一定的情況下，勢(shì)必會(huì)影響公眾其他方面合理政策需求的滿足。

（二）惡化社會(huì)問(wèn)題

一旦政府的政策供給存在客觀偏差，通常意味政策問(wèn)題得不到解決或得不到徹底解決，原先的政策問(wèn)題繼續(xù)存在，而新的政策問(wèn)題又會(huì)不斷產(chǎn)生，于是，政策問(wèn)題越積越多；即使帶有偏差的政策能夠徹底解決社會(huì)問(wèn)題，但如果負(fù)面效果太大，也導(dǎo)致更多新的社會(huì)問(wèn)題生成，使得社會(huì)問(wèn)題增多。積累的大量社會(huì)問(wèn)題如果長(zhǎng)期得不到徹底解決，彼此之間會(huì)相互影響，不僅會(huì)使得每個(gè)社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜化，還會(huì)使得整個(gè)社會(huì)的社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜化，不僅會(huì)影響整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行，還勢(shì)必會(huì)增加之后動(dòng)用政策工具對(duì)其加以解決的成本。

（三）浪費(fèi)公共資源

客觀政策供給偏差的存在通常會(huì)導(dǎo)致三種后果：一是政策問(wèn)題得不到解決，已經(jīng)投入的政策資源就會(huì)浪費(fèi)掉；二是政策問(wèn)題僅得到部分解決，但得不到徹底解決，在這種情況下，投入的政策資源雖然不會(huì)全部被浪費(fèi)掉，但也會(huì)有部分被浪費(fèi)掉；三是政策問(wèn)題被徹底解決，但卻帶來(lái)較大的負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致新的政策問(wèn)題產(chǎn)生，于是，解決新的政策問(wèn)題的投入也會(huì)造成政策資源的損耗。由此可見(jiàn)，無(wú)論客觀政策供給偏差導(dǎo)致什么樣的政策后果，都會(huì)導(dǎo)致政策資源浪費(fèi)問(wèn)題的產(chǎn)生。

（四）損害政府公信力

“政府公信力主要是指政府的信用能力，體現(xiàn)為公眾對(duì)政府的信任程度，關(guān)系到政府的影響力和號(hào)召力”［19］，其存在的前提是“政治合法性的獲取”、“公共權(quán)力的制衡”和“政府能力的認(rèn)可”［20］。客觀政策供給偏差的存在對(duì)公信力存在的三個(gè)前提都會(huì)造成損害：首先，由于公眾無(wú)法分辨政策供給偏差的主客觀性，客觀政策供給偏差的出現(xiàn)勢(shì)必會(huì)受到公眾的批評(píng)，政府的合法性受到削弱；其次，客觀政策供給偏差之所以會(huì)出現(xiàn)，主要在于決策者擁有政策選擇空間的同時(shí)科學(xué)決策機(jī)制無(wú)法有效發(fā)揮作用，決策過(guò)程由決策者包辦，公共權(quán)力也就難以得到有效的制衡；最后，在政策供給出現(xiàn)偏差時(shí)，政策問(wèn)題無(wú)法得到有效解決，而“公共政策無(wú)法有效解決公共問(wèn)題會(huì)使公民懷疑政府的有效性”［21］。由此可見(jiàn)，客觀政策供給偏差的出現(xiàn)會(huì)使政府公信力的存在基礎(chǔ)受損，公信力也必然會(huì)受到損害。

當(dāng)然，客觀政策供給偏差的危害中有些是相對(duì)客觀的，即不管公眾是否認(rèn)識(shí)到它的存在，負(fù)面效果都會(huì)產(chǎn)生，如由政策偏差導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題的積累以及對(duì)政策資源的浪費(fèi)等；而有些危害則是相對(duì)主觀的，即只要公眾認(rèn)識(shí)不到偏差的存在，這些危害就不會(huì)產(chǎn)生，如政策供給偏差對(duì)政府公信力的損害。

四、抑制客觀政策供給偏差生成的對(duì)策

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化必然要求政府決策能力現(xiàn)代化?？陀^政策供給偏差廣泛存在的現(xiàn)實(shí)說(shuō)明當(dāng)前中國(guó)政府決策能力離現(xiàn)代化要求還有一定的差距，因此，有必要采取有效措施減少或消除客觀政策供給偏差。

（一）加強(qiáng)政策理論的研究和教育，增加政策過(guò)程的理論含量

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，掌握先進(jìn)決策理論是決策者提升決策能力的一個(gè)前提。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)相關(guān)決策理論主要是從西方國(guó)家引進(jìn)的，它們建立在西方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)之上，而中國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治情形與西方有著明顯差異，因而西方的決策理論并不完全適用于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，這要求中國(guó)必須建立符合中國(guó)國(guó)情的決策理論。在構(gòu)建中國(guó)特色的決策理論時(shí)，應(yīng)該做到：既要克服西方公共決策過(guò)程拖而不決、成本巨大、效率低下的弊端，也要把人民民主專(zhuān)政、全心全意為人民服務(wù)等理念和價(jià)值融入到公共決策之中；既要注重短期利益，也要兼顧國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)；既要確保公平、正義等社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也要兼顧效率等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的貫徹和落實(shí)……在此基礎(chǔ)上，建立中國(guó)特色的公共決策理論，并隨著時(shí)代發(fā)展不斷創(chuàng)新，確保始終用最先進(jìn)理論武裝決策者，不斷提升他們的決策能力。

（二）強(qiáng)化民主決策意識(shí)，克服政策認(rèn)識(shí)誤區(qū)

既然傳統(tǒng)政治文化中的一些消極因子是客觀政策供給偏差產(chǎn)生重要誘因之一，那么剔除這些文化因子就成為減少客觀政策供給偏差的一個(gè)重要途徑。一方面，要對(duì)傳統(tǒng)政治文化中的消極因素進(jìn)行批判，使人們尤其是公共決策者認(rèn)識(shí)到它們的消極性，同時(shí)，加強(qiáng)現(xiàn)代民主政治理論的研究和宣傳，推動(dòng)人們政治觀念的現(xiàn)代化，幫助公共決策者擯棄“官本位”意識(shí)，放棄“家長(zhǎng)制”“一言堂”的作風(fēng)，回到“民本位”的決策軌道上；另一方面，以全面深化改革為契機(jī)，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化對(duì)決策權(quán)力的監(jiān)督，既可為人們踐行新的政治理念提供機(jī)會(huì)，也可使人們通過(guò)參與現(xiàn)代民主活動(dòng)更新政治理念。此外，還要在全社會(huì)層面進(jìn)行科學(xué)知識(shí)的宣傳和普及，引導(dǎo)公眾用知識(shí)取代愚昧，用科學(xué)取代偏見(jiàn)，用理性取代沖動(dòng)，從而為減少政策供給偏差提供有利的社會(huì)文化環(huán)境。

（三）提升公眾政策認(rèn)知水平，糾正政策供給偏差

如果公眾的政策認(rèn)知水平達(dá)到一定高度，一旦政策供給出現(xiàn)偏差，就容易被他們發(fā)現(xiàn)，決策者就會(huì)面臨輿論壓力，促使決策者在決策中盡量避免出現(xiàn)政策供給偏差；或者公眾利用特定的政治機(jī)制糾正政策供給偏差，因此，提升公眾的政策認(rèn)知水平有助于抑制或消除政策供給偏差。通過(guò)多種形式的宣傳教育，公眾一方面會(huì)獲得現(xiàn)代政治理論，激發(fā)其公民意識(shí)，促使其積極主動(dòng)地去參與公共決策；另一方面，會(huì)獲得相關(guān)科學(xué)知識(shí)，提高其政策認(rèn)知和分析能力，從而使其有能力發(fā)現(xiàn)政府政策供給偏差，最終推動(dòng)政府決策水平的提升。

（四）推進(jìn)決策科學(xué)化，有效利用集體智慧

科學(xué)決策機(jī)制的運(yùn)用是減少客觀政策供給偏差的一個(gè)有效途徑。盡管可供選擇的決策機(jī)制有集體決策機(jī)制、參與決策、智囊輔助決策等多個(gè)，它們?cè)诓僮魃洗嬖诓町悾浠纠砟钍窍嗤?，即用多個(gè)人的理性替代單個(gè)人的理性，彌補(bǔ)個(gè)人理性之不足。因此，無(wú)論選擇采用何種決策機(jī)制，都需要具備以下兩個(gè)條件：一是參與決策的理性個(gè)體之間保持權(quán)力相對(duì)均衡，能夠相互之間形成制約，防止其中任一個(gè)體獨(dú)自做出決策；二是參與決策的理性個(gè)體都能發(fā)揮其應(yīng)有作用，這又要求決策者具備足夠的責(zé)任心，確保決策順利推進(jìn)。

（五）采用先進(jìn)決策技術(shù)，提升決策者的決策能力

先進(jìn)決策方法和技術(shù)的應(yīng)用有助于減少政策供給偏差。應(yīng)在批判借鑒西方先進(jìn)決策理論、方法和技術(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行創(chuàng)新和改造，確保中國(guó)公共決策的理論、方法和技術(shù)始終居于先進(jìn)水平。同時(shí)，還需要培養(yǎng)決策者應(yīng)用先進(jìn)決策理論、方法、技術(shù)的意愿和能力，首先，通過(guò)教育引導(dǎo)端正決策者的態(tài)度，讓決策者明確客觀政策供給偏差的存在的危害和科學(xué)決策的重要性，使其從內(nèi)心產(chǎn)生提升決策質(zhì)量的真實(shí)愿望；其次，要加強(qiáng)對(duì)決策者民主政治理論和科學(xué)知識(shí)理論的教育，既有利于拓寬其決策視野，也有利于保證決策方向的正確性；最后，要強(qiáng)化對(duì)決策者決策方法和技能的培訓(xùn)，使決策者掌握必要的專(zhuān)業(yè)決策知識(shí)和技術(shù)，直接提升其決策能力。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，人們?cè)谔接懻吖┙o偏差時(shí)，往往不對(duì)這些偏差產(chǎn)生的主觀與客觀原因加以區(qū)分。雖然主客觀政策偏差造成的影響并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，普通公眾也難以準(zhǔn)確區(qū)分主客觀政策供給偏差，但從政府治理的角度而言，主客觀政策供給偏差的區(qū)分還是有必要的，因?yàn)槎弋a(chǎn)生的原因是不同的，如果不對(duì)原因做準(zhǔn)確區(qū)分，在尋求解決方法時(shí)就難以做到“對(duì)癥下藥”。相對(duì)于主觀政策供給偏差的治理容易快速取得成效而言，客觀政策供給偏差治理成效的取得通常需要一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，因?yàn)橹厮苌鐣?huì)政治文化、提升決策者素質(zhì)和能力等措施的落實(shí)需要一個(gè)循序漸進(jìn)的長(zhǎng)期過(guò)程，這就要求政府對(duì)自身整體的政策供給水平有一個(gè)科學(xué)的評(píng)估，用以監(jiān)測(cè)自身政策供給水平在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)的變化情況，從而明確自身努力改進(jìn)的方面和方向，通過(guò)不斷地改進(jìn)，提升政府決策能力，為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2016）04-0073-05

2016-02-18

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“公共信任危機(jī)的形成及修復(fù)機(jī)理研究”（71473116）

倪咸林（1980—），男，安徽阜陽(yáng)人，博士后；副研究員，從事制度分析與公共治理研究。