民主治理的復(fù)合變奏

文/曹海軍　黃徐強(qiáng)

民主治理的復(fù)合變奏

文/曹海軍黃徐強(qiáng)

民主治理是民主和治理的復(fù)合。追溯繼而考察民主與治理各自的理論譜系可以發(fā)現(xiàn)，兩者既存在內(nèi)在張力，又辯證統(tǒng)一。張力主要表現(xiàn)在以市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)為中心的治理模式?jīng)_擊了傳統(tǒng)選舉民主對(duì)合法性的追問和政治問責(zé)的實(shí)現(xiàn)邏輯，治理網(wǎng)絡(luò)難以符合參與民主和協(xié)商民主對(duì)包容性和平等性的要求；辯證統(tǒng)一則表現(xiàn)為治理網(wǎng)絡(luò)為普通公民直接參與政策過程創(chuàng)造了最大可能。為調(diào)和張力、實(shí)現(xiàn)融合，應(yīng)在治理網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部貫徹協(xié)商民主的基本理念和制度設(shè)計(jì)。在制度設(shè)計(jì)上，則有以國(guó)家為中心和以社會(huì)為中心的兩種推進(jìn)策略和實(shí)現(xiàn)路徑。藉此，才能實(shí)現(xiàn)治理對(duì)民主的吸納和民主向治理的嵌入。

民主；治理；民主治理；制度設(shè)計(jì)；復(fù)合變奏

自20世紀(jì)八九十年代勃興以來，治理在理論與實(shí)踐方面相較于“統(tǒng)治”所具備的效率優(yōu)勢(shì)就成為西方學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)過“新公共管理運(yùn)動(dòng)”、“善治”理論和“元治理”理論的系統(tǒng)演變和反思，揭示了治理特別是網(wǎng)絡(luò)式治理與現(xiàn)行選舉民主的緊張關(guān)系，引發(fā)了學(xué)界對(duì)合法性的追問和政治問責(zé)的質(zhì)疑，并以參與這一民主核心要素為邏輯起點(diǎn)，結(jié)合實(shí)證研究探討治理與民主的關(guān)系和脈絡(luò)，并提出了民主治理的全新概念范疇。與之相對(duì)，國(guó)內(nèi)學(xué)人往往不加反思地直接使用“治理民主”和“民主治理”等概念，鮮有深入探討兩者的張力與契合之處。為審慎地辨識(shí)民主和治理的復(fù)合關(guān)系，應(yīng)先梳理各自范式內(nèi)部的理論流派。研究發(fā)現(xiàn)，治理與民主雖存在交集，但并非天然契合。關(guān)鍵在于，可以借助何種機(jī)制將民主嵌入治理并實(shí)現(xiàn)治理對(duì)民主的吸納。對(duì)此，理念上應(yīng)在治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部推行協(xié)商民主，制度設(shè)計(jì)上則可采取以國(guó)家為中心和以社會(huì)為中心的兩種建構(gòu)策略。

一　民主與治理的理論譜系

從學(xué)理上來看，民主與治理都不是單一的理論體系，它們內(nèi)部均存在眾多的理論流派和變體模式。這些模式的興起時(shí)間、理論預(yù)設(shè)、價(jià)值排序和實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)流程均迥異有別，因而為民主與治理的相互嵌入、相互作用創(chuàng)造了便利性條件，又提出了一個(gè)操作性難題。

（一）民主的現(xiàn)代模式

從理論的演進(jìn)歷程來看，民主濫觴于兩千多年前的古希臘，其原始含義是指人民的統(tǒng)治。但是，現(xiàn)當(dāng)代的理論家們對(duì)“誰”是人民以及人民是“如何”統(tǒng)治卻存在根本性的認(rèn)知差異。就前一問題而言，他們基本均認(rèn)可共同體內(nèi)部的全體公民構(gòu)成了集體意義的人民；就后一問題而言，關(guān)鍵的區(qū)別是主張公民通過競(jìng)爭(zhēng)性的投票機(jī)制選擇“代表”并借助職業(yè)官僚間接參與政策制定，還是倡導(dǎo)公民本人直接參與公共事務(wù)的治理。這樣，便形成了直接民主、間接民主，抑或選舉民主、參與民主和協(xié)商民主等模式。

雖然內(nèi)部存在精英主義民主、多元主義民主和結(jié)盟民主等理論分支，但選舉民主的參與主體和運(yùn)轉(zhuǎn)流程基本相似。主體包括“公民、當(dāng)選的官員、行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和街頭官僚”。［1］他們各自的參與邊界又決定了實(shí)際的運(yùn)轉(zhuǎn)流程：首先，公民根據(jù)競(jìng)選綱領(lǐng)，選擇最符合自身偏好者；其次，贏得多數(shù)支持者上臺(tái)執(zhí)政，并制定公共政策；再次，據(jù)此，行政領(lǐng)導(dǎo)確定公共物品的內(nèi)容與生產(chǎn)形式；最后，街頭官僚貫徹行政命令，公民實(shí)現(xiàn)訴求?？梢?，選舉民主的核心要旨是借助競(jìng)爭(zhēng)性投票選擇“人”做決策。此外，投票還負(fù)責(zé)生成委托代理關(guān)系，明確政治責(zé)任的主體和內(nèi)容。熊彼特對(duì)此指出：“民主方法就是那種為做出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭(zhēng)取人民選票取得作決定的權(quán)力。”［2］可見，在選舉民主的制度安排中，公民參與政治的范圍止步于投票，剩下的工作則由政治精英和行政官僚負(fù)責(zé)。

參與民主理論興起于20世紀(jì)70年代，該派理論家認(rèn)為，“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”。［3］按照這一定義，奉行“多數(shù)決原則”的競(jìng)爭(zhēng)性選舉就只是民主的一種形式，民主的程度與公眾參與公共政策制定的范圍、廣度和深度成正比。更為重要的是，它還要求公民具備公共關(guān)懷?！叭绻狈χ艺\(chéng)、友愛、愛國(guó)主義、友善、紐帶、傳統(tǒng)、相互的感情和共同的信仰，那么參與型民主就會(huì)還原為愚蠢的程序主義”。［4］可見，它主張將公民參與的范圍擴(kuò)展至直接決定公共事務(wù)。無疑，復(fù)雜社會(huì)的治理更需要公民發(fā)揚(yáng)公共精神，但現(xiàn)代國(guó)家的巨型規(guī)模從根本上限定了參與民主的適用范圍。

基于對(duì)選舉民主和參與民主的反思，協(xié)商民主于20世紀(jì)80年代末興起。雖然百家爭(zhēng)鳴，但各家基本認(rèn)可這一定義：“協(xié)商民主是指自由而平等的公民（及其代表）在陳述相互之間可以理解和接受的理由的過程中，來證明決策的正當(dāng)性。其目標(biāo)是達(dá)成對(duì)所有公民都具有約束力并在將來能公開應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的共識(shí)。”［5］由此可見，從程序設(shè)計(jì)來看，協(xié)商民主要求為所有相關(guān)者提供多元化的參與渠道，并保證協(xié)商過程的公開；從參與范圍來看，它要求相關(guān)的普通公民直接參與政策討論；從參與過程來看，它主張公民基于彼此認(rèn)可的公共理由來論證自身訴求的合理性；從參與實(shí)效來看，它認(rèn)為協(xié)商討論必須對(duì)政策制定真正具有影響。簡(jiǎn)言之，協(xié)商民主的核心主旨是主張公民或其代表基于公共理由共同討論公共政策。

綜上而言，選舉民主的核心機(jī)制是“投票”，參與民主的核心機(jī)制是“參與”，協(xié)商民主的核心機(jī)制是“協(xié)商”。從普通公民的參與邊界來看，前者主張公民的主要職責(zé)是選人代表他們治理公共事務(wù)，后兩者則認(rèn)為公民應(yīng)直接參與政策討論。從參與時(shí)間來看，在前一模式下，公民只能間斷性地參與定期的選舉；在后兩類模式下，公民則可以持續(xù)地參與政策討論。就此而言，后兩者更符合古典民主的原始要義。

（二）治理的內(nèi)部流派

詞源學(xué)上，治理最早可以回溯至古希臘，意指劃槳、駕馭或?qū)Ш?，與“統(tǒng)治”或“政府”一詞可以交替使用。實(shí)踐中，治理的發(fā)軔則遲至20世紀(jì)80年代西方的政府改革。從理論譜系的發(fā)展來看，治理內(nèi)部的流派相較于民主的現(xiàn)代模式更為繁雜。例如，羅茨（R.A.Rhodes）就提出了至少六種劃分類型：“作為最小國(guó)家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會(huì)控制體系和自組織網(wǎng)絡(luò)?！保?］對(duì)此，克斯伯根（Kees Kersbergen）等人總結(jié)出了九種治理模式：即善治、全球治理、自組織領(lǐng)域的無政府治理、市場(chǎng)自治、公司治理、新公共管理、網(wǎng)絡(luò)治理、多層次治理和私人領(lǐng)域從科層制到網(wǎng)絡(luò)的治理。［7］此外，還涌現(xiàn)出了新公共治理、多中心治理、協(xié)作式治理、互動(dòng)式治理、新區(qū)域主義治理、元治理、協(xié)商治理、話語治理、智性治理等流派。實(shí)際上，這些流派多有交集?；谡w把脈的考慮，可以根據(jù)各派背后的價(jià)值預(yù)設(shè)及其參與主體的性質(zhì)重新歸類。大致說來，它們可以劃為以政府為中心、以市場(chǎng)為中心和以網(wǎng)絡(luò)為中心的治理流派。

以政府為中心的治理流派。從實(shí)際運(yùn)用來看，占主導(dǎo)地位的仍是以政府為中心的治理流派。它的背后預(yù)設(shè)是，盡管全球化、區(qū)域化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致資源前所未有地分散，公共事務(wù)也日趨復(fù)雜，但可預(yù)見的是政府既不可替代，也不會(huì)消失。究其實(shí)質(zhì)，這一模式篤信的主要還是韋伯的官僚制理論：“官僚制組織的發(fā)展有一個(gè)決定性的原因——它在技術(shù)層面上始終優(yōu)越于任何其他形式的組織?！保?］當(dāng)然該派理論家也認(rèn)識(shí)到需要再造政府應(yīng)對(duì)新變化。于是，在國(guó)際、中央和地方等層次相繼探索出了多種府際合作形式，并形成了多種治理類型。例如，彼得斯就據(jù)此概括出了四種變革時(shí)期的政府治理模型，即市場(chǎng)式政府、參與政府、彈性化政府和解制式政府。它們?cè)诮M織結(jié)構(gòu)、管理技術(shù)、決策方式和對(duì)公共利益的認(rèn)知等方面各有千秋。［9］可見，其治理主體仍是政府公職人員。

以市場(chǎng)為中心的流派。該流派主要是將“經(jīng)濟(jì)人”假定和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模型運(yùn)用于重塑公共事務(wù)的治理結(jié)構(gòu)。公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為它提供了學(xué)理支撐：首先，自利也是政府官員的天性，他們可能會(huì)公器私用追求部門利益最大化，所以壟斷往往導(dǎo)致政府失靈；其次，委托代理關(guān)系的層級(jí)越多，信息傳遞和管理目標(biāo)越容易失真；再次，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)最有效率，能夠最大程度地滿足顧客的需求；最后，公共物品的性質(zhì)和類型是多元的，據(jù)此可以在政策的輸出端引入多種生產(chǎn)方式?；诖?，這一流派主張壓縮政府規(guī)模，并創(chuàng)建在數(shù)量上足以構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的扁平化政府；在人事管理上引入績(jī)效考核機(jī)制；此外，實(shí)現(xiàn)政府職能的精簡(jiǎn)和市場(chǎng)化，并確立顧客導(dǎo)向的理念。簡(jiǎn)言之，“它允許顧客直接選擇其所需要的服務(wù)，而國(guó)家將依此制定政策，決定應(yīng)該提供何種服務(wù)，以及在多少成本下提供服務(wù)”。［10］20世紀(jì)七八十年代之后，這一模式相繼在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家得到了廣泛應(yīng)用，最為典型的就是新公共管理運(yùn)動(dòng)和民營(yíng)化與公私伙伴關(guān)系的興起。不難發(fā)現(xiàn)，其治理主體主要是政府和市場(chǎng)。

以網(wǎng)絡(luò)為中心的治理流派。該流派也發(fā)軔于20世紀(jì)八九十年代。相互依賴?yán)碚摵蜕鐣?huì)資本理論為該流派提供了學(xué)理支撐。前者指出，社會(huì)資源的日趨分化導(dǎo)致任何單一的主體都無法承擔(dān)起治理復(fù)雜社會(huì)的重任。后者認(rèn)為，對(duì)規(guī)范的自覺遵守和高頻率的人際互動(dòng)可以培育社會(huì)信任、克服搭便車難題，從而促成集體行動(dòng)的展開。此外，從當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家的治理實(shí)踐來看，政府和市場(chǎng)的雙重失靈也迫使人們嘗試新的治理模式。于是，為促成政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)、社會(huì)組織乃至普通公民的合作，各種類型的治理網(wǎng)絡(luò)便隨之問世。例如，社會(huì)自組織網(wǎng)絡(luò)和公私合作網(wǎng)絡(luò)?！熬W(wǎng)絡(luò)會(huì)將關(guān)系密切的政策社區(qū)連結(jié)成單一議題（或特定議題）的聯(lián)盟，其重要性將會(huì)隨著它們的凝聚程度而改變?！保?1］藉此，他們希望動(dòng)員一切可資利用的資源，從而強(qiáng)化行政效率，提升治理能力。這樣，治理網(wǎng)絡(luò)就為普通公民直接參與政策制定提供了機(jī)會(huì)。

綜合來看，雖然治理理論體系內(nèi)部異彩紛呈，但根據(jù)參與主體的性質(zhì)大致可以劃為三大派。以國(guó)家為中心的流派強(qiáng)調(diào)政府的不可或缺性，治理的主體仍是公職人員；以市場(chǎng)為中心的流派堅(jiān)持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和顧客導(dǎo)向的有效性，治理的主體在政策輸出端擴(kuò)展至市場(chǎng)主體；而以網(wǎng)絡(luò)為中心的流派則認(rèn)為復(fù)雜社會(huì)需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元合作，普通公民由此也獲得了直接參與政策制定和執(zhí)行的平臺(tái)。

二　民主與治理的復(fù)合互嵌

通過梳理民主與治理各自的理論譜系不難看到，盡管兩者存在契合之處，但并不能實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。為清晰地呈現(xiàn)兩者的關(guān)系，就需具體地辨識(shí)民主的現(xiàn)代模式和治理內(nèi)部流派的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系?？梢韵胍姡試?guó)家為中心的流派只是選舉民主在行政維度的展開；以市場(chǎng)為中心和以網(wǎng)絡(luò)為中心的流派則沖擊了傳統(tǒng)的選舉民主，而后者雖然在一定程度上與參與民主相契合，卻不能絕對(duì)地保證它符合協(xié)商民主的要求。為增進(jìn)治理的民主性，唯有在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部進(jìn)一步貫徹協(xié)商民主的基本理念和制度設(shè)計(jì)。

（一）民主與治理的張力

第一，以市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)為中心的治理模式侵蝕了選舉民主的問責(zé)性和權(quán)力的公共性與合法性。首先，民主政治是責(zé)任政治，“只有當(dāng)受治者與治者的關(guān)系遵循著國(guó)家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國(guó)家，政府為人民而存在而不是相反這樣的原則時(shí)，才有民主制度存在”。［12］實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任自然要求權(quán)力服務(wù)于權(quán)利，但它不能僅僅服務(wù)于少數(shù)公民的利益?？墒牵陬櫩蛯?dǎo)向的市場(chǎng)邏輯驅(qū)動(dòng)下，公民獲取公共服務(wù)與其自身的購(gòu)買力成正比。公共權(quán)力淪為可兜售的商品，這顯然有悖于民主政治的基本要求。與之相對(duì)，強(qiáng)調(diào)信任的網(wǎng)絡(luò)治理則模糊了委托代理關(guān)系的邊界。在選舉民主的制度框架內(nèi)，公民尚且可以通過投票授權(quán)明晰政治責(zé)任關(guān)系。但從治理網(wǎng)絡(luò)與外部公眾的關(guān)系看，“利益攸關(guān)的社會(huì)公眾根本無法與網(wǎng)絡(luò)成員確立委托代理關(guān)系。這樣，落實(shí)政治責(zé)任也就不知從何說起”。［13］此外，公權(quán)力的私有化很難保證網(wǎng)絡(luò)成員不追求小團(tuán)體甚至是個(gè)人的一己私利。如果治理過程不公開或沒有外部監(jiān)督，更是無法保障他們尊重公共利益進(jìn)而捍衛(wèi)權(quán)力的公共性和合法性。

第二，以網(wǎng)絡(luò)為中心的治理模式難以保證治理網(wǎng)絡(luò)的開放性與包容性。鼓勵(lì)普通公民直接參與治理公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理模式無疑為實(shí)現(xiàn)民主的參與理想創(chuàng)造了可能?！案鶕?jù)參與的傳統(tǒng)，為了保證平等的機(jī)會(huì)，參與必須是廣泛的，它甚至接近于所有人都參與。”［14］而我們知道參與只是民主的必要條件，實(shí)現(xiàn)民主還要求參與對(duì)決策真正具有影響?？蓪?shí)證研究發(fā)現(xiàn)，治理網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)外部均存在排他性。一方面，許多利益相關(guān)者被排斥在治理網(wǎng)絡(luò)之外；另一方面，很難保證內(nèi)部成員均能影響決策。究其原委，“即使人們有機(jī)會(huì)參與決策制定的程序與討論會(huì)，他們也缺乏有效的機(jī)會(huì)去影響其他人的思想”。［15］更為隱匿的情況是，強(qiáng)勢(shì)群體往往根據(jù)自身偏好為網(wǎng)絡(luò)設(shè)置有利于己的規(guī)則、議程和程序，而很少基于增進(jìn)包容的理念兼顧協(xié)商能力與族群身份等差異性因素。

第三，以網(wǎng)絡(luò)為中心的治理模式難以保證治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的平等性。如上所言，相互依賴?yán)碚摷俣ㄙY源的日趨分散導(dǎo)致國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的依賴性逐步增強(qiáng)，因而越來越需要在橫向上促成它們的多元合作與相互賦權(quán)，而再也不能僅僅依靠政府在縱向上的支配式命令。但絕大多數(shù)案例研究卻發(fā)現(xiàn)，這種依賴是不對(duì)稱的。“這意味著網(wǎng)絡(luò)仍由傳統(tǒng)精英、特別是經(jīng)濟(jì)精英支配，因?yàn)樗麄兯坪鯎碛懈嗟臅r(shí)間、經(jīng)驗(yàn)和領(lǐng)導(dǎo)技巧?！保?6］于是，原有不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境深刻地影響著治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)轉(zhuǎn)，支配與服從關(guān)系也擴(kuò)散延伸至治理網(wǎng)絡(luò)之中。毫無疑問，這既與參與民主對(duì)平等的追求格格不入，又與協(xié)商民主反對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不平等左右決策的理念背道而馳。

可見，就政治責(zé)任和政府問責(zé)而言，市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)均侵蝕了選舉民主的實(shí)現(xiàn)邏輯。但從擴(kuò)大參與來看，盡管存在種種張力，但治理網(wǎng)絡(luò)確實(shí)為發(fā)展參與和協(xié)商維度的民主開辟了可能。對(duì)此，民主治理研究的重量級(jí)學(xué)者貝維爾（Mark Bevir）就直言：“建立在多元開放和支持公民表達(dá)訴求、參與對(duì)話和自治的多元主義和參與民主為我們開啟了希望?！保?7］關(guān)鍵是借助何種機(jī)制調(diào)和兩者的張力，擴(kuò)大其交匯點(diǎn)和融合點(diǎn)?？紤]到無法克服參與和規(guī)模的矛盾，因此需要在治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部推進(jìn)協(xié)商民主的理念。

（二）民主與治理的融合

從理論和實(shí)踐上來看，協(xié)商民主是民主與治理融合的重要紐帶和復(fù)合平臺(tái)。這意味著應(yīng)將協(xié)商民主的價(jià)值預(yù)設(shè)、程序設(shè)計(jì)、操作原則和運(yùn)轉(zhuǎn)流程嵌入治理網(wǎng)絡(luò)之中，以克服后者包容性、公共性、問責(zé)性和平等性不足的缺陷。

首先，貫徹協(xié)商民主開放參與和尊重差異的要求，以此提升治理網(wǎng)絡(luò)的包容性。協(xié)商民主主張，“不僅所有那些受其影響的人應(yīng)該在名義上被包括在決策制定過程中，而且他們也應(yīng)當(dāng)根據(jù)平等的關(guān)系被包容進(jìn)來。”［18］換言之，協(xié)商民主要求所有相關(guān)者都有平等的機(jī)會(huì)參與政策討論，同時(shí)必須平等地尊重參與主體個(gè)性化的價(jià)值觀念、族群身份和偏好訴求。與之相對(duì)應(yīng)，為提高治理網(wǎng)絡(luò)的民主程度，就需要在規(guī)則設(shè)計(jì)、程序安排和運(yùn)作流程上為利益和興趣相關(guān)者建構(gòu)多樣化的參與渠道，并保證討論方式和表達(dá)形式的多元化。

其次，推行協(xié)商民主的公開性原則，藉此保證治理網(wǎng)絡(luò)的公共性和合法性。如上所言，民主協(xié)商要求公開協(xié)商過程，而公共權(quán)威私有化可能會(huì)導(dǎo)致治理網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)只追求小團(tuán)體利益、忽視公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)治理過程不透明時(shí)，更是如此。在沒有法定追責(zé)機(jī)制的情況下，唯有引入可以實(shí)施外部監(jiān)督的公開性原則。所以，需要借助大眾傳媒及時(shí)有效地向社會(huì)發(fā)布協(xié)商討論的主題、主體構(gòu)成和政策內(nèi)容。埃斯馬克（Anders Esmark）對(duì)此就指出：“公共性需要這些受影響者有機(jī)會(huì)獲取相關(guān)信息，偶然它也與透明性或開放性通用?！保?9］也正是寄希望于公眾輿論的監(jiān)督力量，才能相對(duì)有效地激發(fā)參與主體尊重公共利益，進(jìn)而調(diào)和公意、眾意和私利之張力。更為重要的是，藉此還可以激發(fā)網(wǎng)絡(luò)成員的責(zé)任心，強(qiáng)化其公共精神和責(zé)任意識(shí)。

再次，重構(gòu)內(nèi)外部的委托代理關(guān)系，由此增進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)的問責(zé)性。盡管治理強(qiáng)調(diào)多元主體的彼此信任與相互賦權(quán)，但并非無視公共權(quán)力的政治責(zé)任。棘手的難題是治理網(wǎng)絡(luò)并不存在明晰的授權(quán)機(jī)制，也就無法確立責(zé)任關(guān)系。古德曼（Amy Gutmann）和湯普森（Dennis Thompson）對(duì)此指出，充滿道德分歧的社會(huì)必須借助協(xié)商問責(zé)制完善傳統(tǒng)代議民主的問責(zé)要求。藉此就可以在治理網(wǎng)絡(luò)中建構(gòu)起新型的委托代理關(guān)系，其實(shí)施步驟如下：首先，網(wǎng)絡(luò)成員在公開透明的程序中參與政策討論，“在協(xié)商論壇中，每個(gè)人都對(duì)所有人負(fù)責(zé)。公民和官員均努力向那些受他們決策約束和影響的主體證明正當(dāng)性”。［20］其次，外部主體借助大眾傳媒的客觀報(bào)道來判斷內(nèi)部成員的言行舉止是否符合公共利益的要求。委托代理關(guān)系由此確立。

最后，確保政策討論理據(jù)的正當(dāng)性，從而促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的平等性?？梢哉f，平等性是協(xié)商民主的核心價(jià)值追求之一。哈貝馬斯對(duì)此就曾指出：“道德考慮要求的是一個(gè)擺脫每個(gè)自我中心的或種族中心的視角。道德的眼光要求平等地尊重每個(gè)人，對(duì)所有人的利益作平等考慮。”［21］基于此，協(xié)商民主理論家主張必須杜絕經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化資源分配不均衡腐蝕政治平等。為實(shí)現(xiàn)這一宏愿，他們主張政策討論必須訴諸于公共的正當(dāng)性理由。“只有公開的正當(dāng)性證明才能獲得公民的同意，不管是默許還是明確表態(tài)?！保?2］有理由說，為增進(jìn)平等，必須保證網(wǎng)絡(luò)成員在討論公共政策時(shí)訴求于彼此能夠正當(dāng)接受的公共理由，而不能依憑資源占有等優(yōu)勢(shì)控制話語主導(dǎo)權(quán)。

至此可見，我們很難在選舉民主的框架內(nèi)有效建構(gòu)民主治理，而只能在參與民主和協(xié)商民主的體系內(nèi)調(diào)和治理和民主的張力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民主對(duì)治理的嵌入和治理對(duì)民主的吸納。簡(jiǎn)言之，民主和治理并非天然自洽，亦非沒有實(shí)現(xiàn)融合的可能。“它們民主的困境是不正當(dāng)?shù)呐懦?，缺乏公開性和責(zé)任，民主的潛力則體現(xiàn)在廣泛的民主參與、在政治互動(dòng)中對(duì)共同的民主規(guī)范的體認(rèn)以及社會(huì)和政治主體的相互賦權(quán)?！保?3］

三　民主治理的制度設(shè)計(jì)

價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)，往往需要借助組織的力量去開發(fā)可供操作化的治理技術(shù)。民主的治理轉(zhuǎn)向和治理的民主升級(jí)，同樣需要借此推進(jìn)制度設(shè)計(jì)。結(jié)合各國(guó)已有的實(shí)踐來看，主要存在以國(guó)家為中心和以社會(huì)為中心的制度建構(gòu)策略，并將協(xié)商民主的操作技術(shù)嵌入其中。兩者適用的范圍各自有別，因而需要根據(jù)公共事務(wù)的性質(zhì)采用復(fù)合型推進(jìn)策略。

以國(guó)家為中心的建構(gòu)策略在于依托原有的正式制度框架，推進(jìn)多元主體之間的合作治理或協(xié)同治理。大致說來，這一制度設(shè)計(jì)和建構(gòu)策略又可細(xì)化為功能創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。功能創(chuàng)新要求賦予原有的政府機(jī)構(gòu)以協(xié)商合作的新型職能。對(duì)此，協(xié)商民主理論的開創(chuàng)者畢賽特（Joseph Bessette）就指出：“理想的情形是，參議院應(yīng)該尋求那些為負(fù)責(zé)的、有遠(yuǎn)見的公眾所期待的政策。由此來看，兩院制并不是妨礙多數(shù)統(tǒng)治的設(shè)置，而是會(huì)推動(dòng)協(xié)商多數(shù)有效統(tǒng)治的一種制度機(jī)制?！保?4］換言之，立法、行政和司法部門的原有機(jī)構(gòu)均可以借用公民共識(shí)會(huì)議、公民陪審團(tuán)和協(xié)商民意調(diào)查等協(xié)商技術(shù)組織相關(guān)方參與討論爭(zhēng)議性的公共事務(wù)。組織創(chuàng)新則表現(xiàn)為在正式的框架內(nèi)創(chuàng)設(shè)專門負(fù)責(zé)推動(dòng)協(xié)商合作的新機(jī)構(gòu)。例如，自20世紀(jì)80年代中期以來，包括丹麥、瑞士、荷蘭、比利時(shí)、德國(guó)和挪威在內(nèi)的多數(shù)歐盟成員國(guó)相繼在議會(huì)或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立了專門組織普通公民參與科學(xué)技術(shù)類議題協(xié)商的委員會(huì)（辦公室）。這些議題主要有：轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險(xiǎn)、基因療法的倫理困境以及核能開發(fā)的泄漏危險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，這些機(jī)構(gòu)逐步摸索出了愿景工作坊（Scenario Workshop）、公民投票會(huì)議（Voting Conference）和規(guī)劃小組（Planning Cells）等多種協(xié)商技術(shù)。［25］這些技術(shù)的應(yīng)用和制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生了積極的治理功效。例如，它有助于化解社會(huì)分歧，促進(jìn)社會(huì)理解，提升公共政策的合理性和增進(jìn)政策的執(zhí)行力。

以社會(huì)為中心的建構(gòu)策略主要是依靠科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和基層社區(qū)的力量自發(fā)地組織多元主體協(xié)同治理復(fù)雜的公共事務(wù)。例如，自20世紀(jì)70年代中期以來，由克洛斯比（Ned Crosby）創(chuàng)立的杰斐遜中心就聯(lián)合政府部門、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織在美國(guó)舉辦了30多場(chǎng)公民陪審團(tuán)活動(dòng)。與之相類似，自20世紀(jì)90年代中期之后，美國(guó)斯坦福大學(xué)的協(xié)商民主中心就在幾十個(gè)國(guó)家采用了協(xié)商民意調(diào)查技術(shù)組織普通民眾參與討論公共事務(wù)。它們涵蓋的議題涉及科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、政治體制改革和各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。在擁有濃厚地方自治傳統(tǒng)的國(guó)家，基層民眾針對(duì)各類爭(zhēng)議性難題也自發(fā)地組織了各種形式的政策討論，并開發(fā)出了學(xué)習(xí)圈（Study Circles）和在線對(duì)話（On-line Dialogues）等協(xié)商技術(shù)。［26］無疑，這些嘗試對(duì)于培育社會(huì)的自治能力和公共事務(wù)的治理大有裨益。

相對(duì)而言，以國(guó)家為中心的制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)策略制度化水平最高，也最能實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的二元互動(dòng)和相互賦權(quán)。但它往往取決于政府對(duì)公共事務(wù)是否需要組織協(xié)商討論的認(rèn)知，因而主動(dòng)性和伸縮性較弱。以社會(huì)為中心的制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)策略雖然具有主動(dòng)性和伸縮性相對(duì)較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但它往往取決于社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r及其經(jīng)費(fèi)保障。此外，它還面臨著如何將討論意見轉(zhuǎn)化為政策輸出的難題。因此，在建構(gòu)民主治理的制度時(shí)，應(yīng)該根據(jù)公共事務(wù)的類型靈活地采取多元化的策略。

注釋：

［1］Elinor Ostrom，“The Comparative Study of Public Economies”，The American Economist，Vol.42（1998），p.6.

［2］熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義與民主》，吳良鍵譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第395-396頁。

［3］科恩：《論民主》，聶崇信譯，北京：商務(wù)印書館，1988年，第11頁。

［4］巴伯：《強(qiáng)勢(shì)民主》，彭斌譯，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2006年，第283頁。

［5］Gutmann and Thompson，Why Deliberative Democracy，Princeton：Princeton University Press，2004，p.7.

［6］R.A.Rhodes，“The New Governance：Governing without Government”，Political Studies，Vol.44（1996），p.653.

［7］Kees Van Kersbergen&Frans Van Waarden，“Governance as a Bridge between Disciplines”，European Journal of Political Research，Vol.43（2004），pp.144-151.

［8］馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》第2卷上，閻克文譯，上海：上海人民出版社，2009年，第1112-1113頁。

［9］B.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年。

［10］皮埃爾·彼得斯：《治理、政治與國(guó)家》，孫本初譯，臺(tái)北：智勝文化事業(yè)有限公司，2002年，第23頁。

［11］皮埃爾·彼得斯：《治理、政治與國(guó)家》，第25頁。

［12］薩托利：《民主新論》，馮克利等譯，上海：上海人民出版社，2008年，第46頁。

［13］黃徐強(qiáng)：《公共治理的困境與創(chuàng)新》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年12月2日，第7版。

［14］Allan Hansen，“Governance Network and Participation”，In Eva Sorensen&Jacob Torfing eds.，Theories of Democratic Network Governance，New York：Palgrave Macmillan，2007，p.255.

［15］艾麗斯·M.楊：《包容與民主》，彭斌譯，南京：江蘇人民出版社，2013年，第68頁。

［16］John Dryzek and Simon Niemeyer，F(xiàn)oundations and Frontiers of Deliberative Governance，Oxford：Oxford University Press，2012，pp.122-123.

［17］Mark Bevir，Democratic Governance，Princeton：Princeton University Press，2010，p.273.

［18］艾麗斯·M.楊：《包容與民主》，第28頁。

［19］Anders Esmark，“Democratic Accountability and Network Governance”，in Eva Sorensen&Jacob Torfing eds.，Theories of Democratic Network Governance，New York：Palgrave Macmillan，2007，p.276.

［20］阿米·古德曼、丹尼斯·湯普森：《民主與分歧》，楊立峰等譯，北京：東方出版社，2007年，第145頁。

［21］哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第121頁。

［22］阿米·古德曼、丹尼斯·湯普森：《民主與分歧》，第112頁。

［23］Jacob Torfing，“Empirical Findings：Seven Network Stories”，In Peter Bogason&Mette Zolner eds.，Methods in Democratic Network Governance，New York：Palgrave Macmillan，2007，p.73.

［24］約瑟夫·畢塞特：《協(xié)商民主：共和政府的多元原則》，陳家剛主編：《協(xié)商民主與政治發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第43頁。

［25］廖錦桂、王興中主編：《口中之光》，臺(tái)北：財(cái)團(tuán)法人臺(tái)灣智庫(kù)，2007年，第22頁。

［26］John Gastil and Peter Levine，The Deliberative Democracy Handbook，San Francisco：John Wiley&Sons，Inc.，2005，p.56.

責(zé)任編輯余茜

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1006-0138（2016）05-0027-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主研究”（2015YZ007）；中宣部中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心重大項(xiàng)目；馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大項(xiàng)目

曹海軍，東北大學(xué)文法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，沈陽市，110169；黃徐強(qiáng)，江西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，南昌市，330022。