劉　雙　舟

(中央財經大學 法學院，北京 100081)

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文化發(fā)展戰(zhàn)略與法律保障

劉雙舟

(中央財經大學 法學院，北京 100081)

“一帶一路”文化先行，這已是文化界的共識，而文化參與“一帶一路”戰(zhàn)略，既是該戰(zhàn)略的必然要求，同時也是中國文化自身發(fā)展戰(zhàn)略的擴展和深化。本文擬從法律角度談談“一帶一路”背景下，中國文化發(fā)展戰(zhàn)略的法律保障問題。

一、文化發(fā)展戰(zhàn)略與法律的關系

“一帶一路”戰(zhàn)略的核心就是“走出去”。從文化角度講，就是讓中國文化走出去，提升中國的文化軟實力，同時把國外先進的文化請進來，豐富我們的文化內容。文化“走出去”主要涉及兩個核心問題：一是我們拿什么文化和文化產品走出去；二是我們在國際市場上能否走得安全。這兩個問題分別對應著文化產業(yè)和文化市場兩個領域。所以說，“一帶一路”的文化戰(zhàn)略就是要讓中國的文化、文化產品、文化服務走出國門，實現(xiàn)國際市場上的交易和消費。

這個戰(zhàn)略能否實現(xiàn)，取決于兩個前提：一是在國內存在繁榮健康的文化及一個強大的文化產業(yè)，能夠發(fā)展先進文化生產并提供受全世界歡迎的文化產品和服務；二是在“一帶一路”沿線市場能夠構建一個完善的安全保障體系，可以預防和降低在“走出去”過程中的風險，保障國際市場的安全可靠。

無論是在國內建設一個強大繁榮的文化產業(yè)，還是在國際上維護一個安全穩(wěn)定的文化市場，這兩者最終都離不開法律的保障。不僅需要法律來保障國內文化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，促進國內文化產業(yè)發(fā)展，規(guī)范文化市場交易活動，保障文化消費者的合法權益，同時，也需要運用法律的手段來保障我們的文化產業(yè)的海外投資、文化貿易和國際化消費。也就是說，在“一帶一路”文化戰(zhàn)略中，法律的保障作用體現(xiàn)在國內和國際兩個方面。法律應當優(yōu)先保障國內文化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，然后在“走出去”過程中更要發(fā)揮積極的安全保障作用，這些作用包括參與制定國際規(guī)則、防范法律風險、保障交易安全等多個方面。

二、中國的文化立法尚不能滿足文化發(fā)展戰(zhàn)略的需要

目前國內的文化法律體系能否承擔這樣一個重任呢？我們先來看看國內文化法律體系的現(xiàn)狀。

關于文化法律體系，中國曾在1999年頒布過《文化立法綱要》，該“綱要”確定了中國文化立法的近期目標、遠期目標以及立法重點。文化立法的近期目標是：在20世紀末21世紀初，根本解決無法可依、立法滯后的狀況。文化立法的中長期目標是：在2010年形成在社會主義法律體系中以專項文化法律和行政法規(guī)為骨干，以部門規(guī)章和地方性文化法規(guī)為配套的有中國特色社會主義文化法律框架。

如今，《文化立法綱要》已經頒布17年，距離《文化綱要》確定的實現(xiàn)目標的最終期限2010年也已經過去5年，這個綱要兌現(xiàn)的情況如何呢？

有一種說法是，到目前為止，全國人大常委會制定的文化法律和決定共5部、文化行政法規(guī)36部、地方性文化法規(guī)和決定200多部。另一種說法是，目前與文化相關的法律有5部、行政法規(guī)有10多部、地方性法規(guī)140多個、地方政府規(guī)章50多個、文化部現(xiàn)行有效的部門規(guī)章29個。2015年全國“兩會”期間，全國政協(xié)委員和人大代表提案提供的數據是：截至2013年8月底，中國立法總數約38 000件，其中有關文化的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件數量約1 042件，占全部立法的2.7%。其中，現(xiàn)行的文化領域法律約占全部現(xiàn)行法的比例為1.68%，與之對應，經濟領域法律、政治領域法律、社會領域法律和生態(tài)環(huán)境領域法律分別占全部現(xiàn)行法的比例為31.5%、52.1%、7.56%和7.56%。

從單純的數字上可能還看不出什么問題，中國文化立法是否落后，與其他國家比較一下可能感受會更直觀一些。以廣播電視業(yè)為例，美國廣播電視業(yè)出臺了《聯(lián)邦通信法》《公共電視法》《美國有線電視法》《兒童電視法》《廣播電視反低俗內容強制法 》等眾多相關法律。中國目前尚無一部相關法律出臺。以文化產業(yè)立法為例，韓國有《文化產業(yè)振興基本法》《統(tǒng)和放送法》《設立文化地區(qū)特別法》等，日本有《振興文化藝術基本法》《內容產業(yè)促進法》《文化產業(yè)振興法》，中國目前只有《著作權法》《專利法》《商標法》《廣告法》等略微沾點邊。再以文化創(chuàng)意產業(yè)的立法為例，美國有《版權法》《計算機軟件保護法》《唱片出租修正法》《伯爾尼公約實施法》等，中國沒有一部夠得上法律級別的文件。

可以說，當年《文化立法綱要》確立的立法宏偉目標幾乎完全落空了，“綱要”出臺至今十余年來，除了在保護文化遺產、保護作者的著作權、管理文化市場等一些方面有了一些法律依據外，中國文化立法工作幾乎沒有什么進展，立法呈現(xiàn)大片空白和嚴重滯后狀況。此外，已有的法律文件層級低，能夠稱得上法律的只有“三法兩決定”，即《文物保護法》《著作權法》《非物質文化遺產法》和全國人大常委會《關于維護互聯(lián)網安全的決定》《關于網絡信息保護的決定》。文化管理主要是以國務院發(fā)布的行政法規(guī)和部門規(guī)章為依據，而且大多數法規(guī)規(guī)章內容脫離實際，在實際工作中難以貫徹執(zhí)行。部門色彩濃厚，部分行政法規(guī)和部門規(guī)章之間甚至存在相互“抵觸打架”現(xiàn)象。一些部門規(guī)章更像政策性文件，只有原則性要求，沒有具體的行為規(guī)范。

文化立法工作的滯后嚴重阻礙中國文化產業(yè)的發(fā)展。沒有強大的文化產業(yè)，“一帶一路”文化“走出去”的戰(zhàn)略就是一句“空話”。

三、完善中國文化法律體系的構想

黨的十八屆四中全會把“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”作為全面依法治國的總目標。文化建設領域，明確提出“建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權益的文化法律制度”的目標任務。

2015年全國“兩會”期間，也有代表和委員提出加快立法進程、完善文化法律體系的議案。目前對于立法的重要性和緊迫感，文化界乃至國家立法機關的認識都是一致的。但是我們具體分析這些提案，發(fā)現(xiàn)有一個共同的問題，就是沒有提出我們需要建立一個什么樣的文化法律體系，以及如何通過立法來建設，即缺少一個系統(tǒng)的法律體系框架和立法規(guī)劃，所以筆者認為目前首先是要明確文化法律體系的框架。中央政府和文化部應該立即著手組織專家進行論證。這里談談筆者自己的一些粗淺看法。

首先，從內容上講，文化法律體系應該是以憲法為核心，以文化法為主要內容的法律體系。其次，從淵源上講，文化法律體系應該是一個“一元兩級多層次”的法律體系，即以憲法為核心，以立法機關立法和行政機關立法為兩級，包含法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)、地方行政規(guī)章以及國際法在內的多層次的法律體系。最后，從法律部門角度講，文化法律體系應該是橫跨行政法、民法、商法、經濟法、社會法、刑法和訴訟法等多部門的法律體系。

從結構上來看，文化法律體系分為10個層次：一是憲法。這里不是要制定憲法，而是要認真解讀憲法。憲法是國家的根本大法，是中國一切法律文件的“母法”，一切法律都必須以憲法為依據，并不得與憲法相違背。憲法關于國家基本制度和發(fā)展文化事業(yè)及保障公民享有從事文化活動的權利的規(guī)定，為文化法制建設提供了基本原則。憲法規(guī)定，“國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動”；“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產”；憲法保障公民享有進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的權利，保障公民享有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由和宗教信仰的自由。憲法的這些規(guī)定，既是建立文化法律體系的依據，也是文化法律體系的一部分。也就是說，文化法必須以憲法為“上位法”，只有在憲法中找到法律依據，文化法才能有權威。這一點在以往恰恰被我們忽略了。我們應該從“文化權是公民的基本權利，國家有予以保障”這個角度重新認真研究和解讀憲法。憲法不僅僅是一部政治憲法、經濟憲法，它更是一部文化憲法。正所謂“名不正則言不順”，要把憲法中的“文化法治國家”的含義解讀出來 ，以此作為文化法律體系的總綱領，讓憲法來為文化法律體系“正名”，文化法律體系才會真正受到重視。二是文化基本法。文化可以大致分為“公益性的公共文化”和“經營性的文化產業(yè)”，在憲法之下，至少應當制定兩個對應的文化基本法，分別是《公共文化服務保障法》和《文化產業(yè)促進法》。三是文化部門法。四是文化行政法規(guī)，即國務院制定的各種與文化有關的條例。五是文化地方法規(guī)，各地立法機關制定的文化法規(guī)。六是文化部門規(guī)章，文化部廣電部等制定的規(guī)章。七是地方文化行政規(guī)章。八是文化國際條約等。九是文化國際慣例。十是國家文化政策。

四、“一帶一路”背景下文化“走出去”的風險防范

“一帶一路”不是平安大道，將會面臨政治、經濟、投資、經貿等各種風險。一種風險是地緣政治風險。中國并不是最早提出“絲綢之路”戰(zhàn)略的國家，甚至說是比較晚的一個國家?！敖z綢之路”作為戰(zhàn)略要地，早就吸引了全世界的目光，國際上存在多種版本絲路計劃。比如，美國早在1999年就提出了“絲路戰(zhàn)略”，在2011年又推出“新絲路計劃”。俄羅斯曾多次將第一、二亞歐大陸橋稱為“新絲路”，并宣稱將在絲路建設上發(fā)揮決定性作用。同時，俄羅斯、印度和伊朗還于2000年在這一地區(qū)發(fā)起“南北走廊”計劃。聯(lián)合國是最早提出復興“絲路”的國際組織，1988年啟動了“綜合研究絲路—對話之路”項目。毫無疑問，中國的“一帶一路”戰(zhàn)略將與上述這些國家和組織的絲路戰(zhàn)略發(fā)生沖突碰撞。有人總結說，我們會遇到“美國的圍堵、俄羅斯的猜疑、印度的不合作、日本的攪局”。因此，一是地緣政治風險。二是文化差異風險。“一帶一路”涉及64個國家和地區(qū)，向東涉及亞太經濟圈，向西緊連歐洲經濟圈，人口占世界人口的60%，不同國家或者地區(qū)的政局狀況、法律規(guī)章、風俗人情、經濟發(fā)展水平、宗教文化都不同。文化走出去必將面臨文化本身的沖突。三是特殊的風險。近年來，恐怖主義、分裂主義、極端主義等“三股勢力”在歐亞地區(qū)活動日益猖獗，存在邊界沖突、宗教沖突、民族沖突以及其他武裝沖突等?！昂Ｉ辖z綢之路”沿線國家仍存在領海、島嶼和海洋權益爭議，海盜等各類海上犯罪活動也不同程度存在。這些因素都將給“一帶一路”戰(zhàn)略增添不穩(wěn)定因素。

在“一帶一路”文化戰(zhàn)略的實施中，法律的作用體現(xiàn)在三個方面。

第一，國際規(guī)則制定權和發(fā)言權。目前，中國已與“一帶一路”沿線絕大部分國家都簽訂了政府間文化合作協(xié)定。中國應積極參與國際經貿規(guī)則制定、爭取全球經濟治理制度性權力的重要平臺，不能當旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領者，要在國際規(guī)則制定中發(fā)出更多中國聲音，注入更多中國元素，維護和拓展中國發(fā)展利益。這樣才能最大限度地減少風險。

第二，具體法律研究、咨詢與服務。文化產業(yè)“走出去”還將面臨地區(qū)保護主義、匯率風險、金融風險和社會風險，以及東道國在環(huán)境、法律、勞工福利等方面的要求。對此，應組建法律服務團隊，在認真了解各國宗教信仰、法律制度、風俗習慣的基礎上，有針對性地制定法律服務方案和服務措施，做好法律預案，要做好投資目的地政治、經濟、法律環(huán)境風險評估。

第三，遺產開發(fā)與保護的作用?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略讓有關地方看到了發(fā)展旅游的契機，紛紛制定相關規(guī)劃設想，掀起文化遺產旅游開發(fā)熱。實踐證明，旅游開發(fā)過程中，如果不能妥善處理文化遺產保護和旅游開發(fā)的關系，片面追求局部經濟效益，必然會給文化遺產帶來不利影響。因此，必須提前做好法律防范工作。

收稿日期：2016-02-13

作者簡介：劉雙舟(1967—)，男，副院長，教授，從事法律經濟學、經濟行政法學、拍賣法律與經濟學等研究。