試議我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的瓶頸問(wèn)題

●曾笑

試議我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的瓶頸問(wèn)題

●曾笑

隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化全球化的不斷發(fā)展，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系也在逐步建立，努力向西方發(fā)達(dá)國(guó)家有效精準(zhǔn)的政府績(jī)效評(píng)估制度學(xué)習(xí)并靠攏，力圖為我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估取得更大的進(jìn)步和發(fā)展作出努力。然而，在這一過(guò)程中，問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。本文試圖探究我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中出現(xiàn)的瓶頸問(wèn)題，并在剖析這些瓶頸問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，嘗試給出一些中肯、切實(shí)、有效的應(yīng)對(duì)措施建議，為破解我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的瓶頸問(wèn)題提供一些參考。

政府績(jī)效評(píng)估 瓶頸問(wèn)題 立法機(jī)關(guān)

一、引言

政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐和理論研究開(kāi)始于二戰(zhàn)前后，繁盛于二十世紀(jì)七八十年代。在20世紀(jì)80年代中期，為適應(yīng)科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展以及日益激烈的全球化趨勢(shì)，同時(shí)也為激發(fā)民眾對(duì)政府的信心，解決財(cái)政赤字問(wèn)題，大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家采用了政府績(jī)效評(píng)估的改革措施，以公共責(zé)任和顧客至上為理念，并取得了相應(yīng)的成果，重新獲取了社會(huì)公眾對(duì)政府的信任，使國(guó)家的凝聚力得到新的長(zhǎng)足發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的成功實(shí)踐為我國(guó)借鑒和引入政府績(jī)效評(píng)估管理的理念和技術(shù)方法提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)的推行提供了一種現(xiàn)實(shí)選擇。

但是，政府績(jī)效評(píng)估這一管理技術(shù)和方法來(lái)源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家高度市場(chǎng)化、信息化、法治化的行政生態(tài)環(huán)境，而目前我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在這些方面與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一些差距，因此在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估體系和管理的過(guò)程中，我國(guó)必須盡快著手研究西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估管理體系在中國(guó)的適應(yīng)性和適應(yīng)度，分析這種政府績(jī)效管理體系在中國(guó)這一特殊的行政環(huán)境中發(fā)展所面臨的各種障礙因素和潛在的問(wèn)題，這對(duì)于我國(guó)實(shí)施和發(fā)展政府績(jī)效評(píng)估管理體系具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的研究開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，實(shí)踐探索開(kāi)始于1993年山西運(yùn)城地區(qū)行署的“新效率工作法”，這是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展中的標(biāo)志性事件，具有里程碑式的意義。在這之前，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估基本僅限于理論上的研究和探討，是停留在微觀(guān)意義上的政府績(jī)效評(píng)估；在那之后我國(guó)出現(xiàn)的效能監(jiān)察、社會(huì)服務(wù)承諾制、目標(biāo)管理責(zé)任制等，都是在結(jié)合中國(guó)特色文化和執(zhí)政理念的基礎(chǔ)上，從各個(gè)方面探索政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐形式。

目前，對(duì)于我國(guó)而言，不管政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科學(xué)等方面的發(fā)展如何飛速，如何先進(jìn)，政府績(jī)效評(píng)估始終是最為薄弱的環(huán)節(jié)之一，而這一薄弱環(huán)節(jié)并不能夠通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科學(xué)突飛猛進(jìn)的發(fā)展而有所改進(jìn)。因此，要解決我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的瓶頸還需要從自身上下功夫，同時(shí)還需要借鑒和學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的管理理念和體系。目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主要由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)推動(dòng)并進(jìn)行組織，而社會(huì)公眾、立法機(jī)關(guān)及其他民意代表機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)過(guò)程中遠(yuǎn)未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這在很大程度上降低了我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的意義和作用。首先，從根本上來(lái)說(shuō)，政府與社會(huì)公眾的關(guān)系屬于代理人與委托人的關(guān)系，社會(huì)公眾委托政府管理國(guó)家，政府績(jī)效在很大程度上相當(dāng)于政府在管理國(guó)家時(shí)所作出的貢獻(xiàn)和呈現(xiàn)出的效果，而政府績(jī)效評(píng)估則相當(dāng)于社會(huì)公眾對(duì)政府在這一期間作為的滿(mǎn)意程度。理論上，社會(huì)公眾才是政府績(jī)效評(píng)估的主體，應(yīng)該對(duì)政府績(jī)效評(píng)估具有壓倒性的權(quán)力，然而事實(shí)并非如此，這也是本文要提出的瓶頸問(wèn)題之一。其次，就目前而言，在西方各國(guó)，政府績(jī)效評(píng)估管理體系發(fā)展比較迅速和比較完善的都是法制建設(shè)比較健全的國(guó)家，其相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)具有獨(dú)立于政府之外的權(quán)力，因而并不畏懼政府的壓制而敢于對(duì)政府績(jī)效作出真實(shí)、精準(zhǔn)的評(píng)估。最后，在這些西方國(guó)家中，民間也存在著許多的政府績(jī)效評(píng)估組織和機(jī)構(gòu)，這些組織和機(jī)構(gòu)或由各大學(xué)承辦或由社會(huì)公益人士捐助建立，在某種意義上是完全獨(dú)立于國(guó)家政府的，可以對(duì)政府績(jī)效作出更加公平、公開(kāi)、公正的評(píng)價(jià)，例如美國(guó)的坎貝爾研究所，至今仍被各國(guó)所稱(chēng)道和學(xué)習(xí)。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，我國(guó)已有很多學(xué)者從不同角度對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體，尤其是公眾參與評(píng)價(jià)問(wèn)題進(jìn)行了探討，本文將繼續(xù)在社會(huì)公眾和政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)系中進(jìn)行探究，此外本文還將從立法機(jī)關(guān)和民間組織機(jī)構(gòu)入手，以期能夠開(kāi)闊思路，在借鑒前人研究成果的同時(shí)，為以后我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估研究提供一些借鑒。本文最后針對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的瓶頸難題提出了相應(yīng)的措施建議，雖然并不能夠完全解決政府績(jī)效評(píng)估的瓶頸問(wèn)題，但是也希望能夠給讀者一點(diǎn)啟發(fā)。

二、政府績(jī)效評(píng)估的基本內(nèi)容

（一）政府績(jī)效

政府績(jī)效是指政府在行使管理國(guó)家的職能時(shí)所體現(xiàn)出來(lái)的管理能力及其管理工作的結(jié)果和效益，主要分為政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、文化績(jī)效和社會(huì)績(jī)效四個(gè)部分，其中經(jīng)濟(jì)績(jī)效是政府績(jī)效的核心內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)績(jī)效在整個(gè)政府績(jī)效的系統(tǒng)中起著舉足輕重的作用，失去了經(jīng)濟(jì)績(jī)效，政治績(jī)效、文化績(jī)效和社會(huì)績(jī)效都將是紙上談兵，因此保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效的首要目標(biāo)。政治績(jī)效則是政府績(jī)效的中樞，在政府績(jī)效中同樣有著不可忽視的作用，因?yàn)橐雽?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效就必須要保證政治績(jī)效。文化績(jī)效和社會(huì)績(jī)效是政府績(jī)效的重要產(chǎn)物，只有經(jīng)濟(jì)績(jī)效和政治績(jī)效得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，文化績(jī)效和社會(huì)績(jī)效才有可能實(shí)現(xiàn)。自“績(jī)效”出現(xiàn)以來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者相繼為其作出種種定義，雖未得到一致的結(jié)論，但也達(dá)成了共識(shí)：績(jī)效是一個(gè)“3E”結(jié)構(gòu)（Economy，Efficiency，Effect），而公平、公開(kāi)、公正也是政府績(jī)效的基本要素。

（二）政府績(jī)效評(píng)估

政府績(jī)效評(píng)估，顧名思義，就是運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)的方法對(duì)政府績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益型以及公平性進(jìn)行評(píng)估，盡可能作出客觀(guān)的評(píng)價(jià)，從而對(duì)政府有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面的決策和管理提供一定的建議及對(duì)策。根據(jù)政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，對(duì)政府治理的效率、效益、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任等方面作出判斷，并通過(guò)對(duì)比政府預(yù)算與決算的成果差異來(lái)劃分等級(jí)。從評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估可以分成兩大類(lèi)：一類(lèi)是評(píng)估政府的治理能力，另一類(lèi)是評(píng)估政府活動(dòng)及其結(jié)果，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估大多屬于后者，即主要是政府或政府委托其他組織對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行成本-效益評(píng)估、配置效率評(píng)估以及公平性評(píng)估，是一種內(nèi)部評(píng)估。而評(píng)估政府的治理能力卻很少被采納，主要是因?yàn)檫@類(lèi)評(píng)估的客體是政府制度建設(shè)，評(píng)估難度較大，屬于一種外部評(píng)估，實(shí)踐中最具代表性的應(yīng)該是美國(guó)雪城大學(xué)的馬克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院所做的政府績(jī)效評(píng)估。

我國(guó)所采用的績(jī)效評(píng)估主要分為三種：專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效評(píng)估、具體行業(yè)的組織績(jī)效評(píng)估和普適性的政府績(jī)效評(píng)估。這三種績(jī)效評(píng)估從三個(gè)方面闡述了政府績(jī)效評(píng)估，而且層層遞進(jìn)，從微觀(guān)到宏觀(guān)。首先是微觀(guān)層面，專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效評(píng)估是對(duì)個(gè)人工作業(yè)績(jī)、工作能力以及貢獻(xiàn)程度的評(píng)估和肯定；其次是中觀(guān)層面，具體行業(yè)的組織績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府各部門(mén)、各單位履行其職能的評(píng)估和認(rèn)定；最后是宏觀(guān)層面，普適性的政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府職能以及政府滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求程度的評(píng)估與確定。

（三）政府績(jī)效評(píng)估的意義

我國(guó)正在發(fā)生廣泛而又深刻的變革，面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，但總體上是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，在這樣的社會(huì)背景下，抓緊研究政府績(jī)效評(píng)估并探討其在我國(guó)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1、政府績(jī)效評(píng)估能夠規(guī)范行政行為。當(dāng)前我國(guó)政府在很多事務(wù)的處理上基本具有絕對(duì)的行政權(quán)力，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估可以在某種程度上規(guī)范政府的行政行為，使政府不會(huì)為了自身的利益而罔顧人民及國(guó)家的利益。在這個(gè)方面，政府績(jī)效評(píng)估對(duì)政府的行政行為既起到了一個(gè)監(jiān)督的作用又發(fā)揮了其促進(jìn)政府行政行為的規(guī)范性作用，同時(shí)也讓政府在績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中能夠看到其行政行為的優(yōu)劣，在以后的行政中盡量作出改變，不犯同樣的錯(cuò)誤。

2、政府績(jī)效評(píng)估能夠提高行政效能。在政府績(jī)效評(píng)估中，效率是非常重要的一點(diǎn)，而對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估可以有效提高政府的行政效能。將政府的工作方案及計(jì)劃與其當(dāng)年所取得的成效進(jìn)行對(duì)比、分析、評(píng)估是政府績(jī)效評(píng)估的必經(jīng)過(guò)程之一。通過(guò)這種方法，政府能夠在績(jī)效評(píng)估中看到其行政效能的高低，并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，爭(zhēng)取在下一年度的績(jī)效中提高效率。同時(shí)，在政府績(jī)效評(píng)估中，政府也能夠觀(guān)察到其他地區(qū)的政府績(jī)效，“見(jiàn)賢思齊焉”，相應(yīng)地，政府也會(huì)借鑒其他地區(qū)政府的行政方式和方法，提高自身的行政效能。

3、政府績(jī)效評(píng)估能夠節(jié)約行政成本。隨著世界經(jīng)濟(jì)的全球化、信息化和知識(shí)化，政府也越來(lái)越有必要與時(shí)俱進(jìn)，朝著績(jī)效化、集約化、精簡(jiǎn)化的方向，轉(zhuǎn)變其執(zhí)政理念和執(zhí)政方式來(lái)降低政府的行政成本和規(guī)模，從而提高管理能力和執(zhí)政質(zhì)量。發(fā)達(dá)國(guó)家多年來(lái)的實(shí)踐證明，政府績(jī)效評(píng)估能夠大大節(jié)約行政成本，是政府在改革進(jìn)程中極其重要的一個(gè)工具。目前我國(guó)政府面臨的問(wèn)題較多，比如有的部門(mén)種類(lèi)繁多、行政程序復(fù)雜、行政人員過(guò)剩等等，這些問(wèn)題導(dǎo)致的直接結(jié)果就是政府支出的增加。而政府績(jī)效評(píng)估可以協(xié)助政府在精簡(jiǎn)部門(mén)、精簡(jiǎn)程序、精簡(jiǎn)人員的同時(shí)不影響、不阻礙政府日常行政的操作，反而可以大大促進(jìn)行政行為的快速執(zhí)行，不僅可以節(jié)約政府的行政成本，還可以提高政府的行政效能。

4、政府績(jī)效評(píng)估能夠促進(jìn)透明政府的建設(shè)。在2013年9月18日主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，李克強(qiáng)總理特別強(qiáng)調(diào)“要讓政府政策透明，讓群眾看得到、聽(tīng)得懂、信得過(guò)，要主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，把人民群眾的期待融入政府的決策和工作之中，努力增強(qiáng)提升政府公信力、社會(huì)凝聚力的軟實(shí)力，努力打造出透明政府、回應(yīng)政府和公信政府”。而政府績(jī)效評(píng)估正是以社會(huì)公眾為評(píng)估主體，密切地關(guān)注社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效的滿(mǎn)意程度，切實(shí)與社會(huì)公眾的需求掛鉤，努力實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效信息的真實(shí)、公開(kāi)、透明，讓人民群眾了解政府的作為，從而響應(yīng)黨和人民的號(hào)召，促進(jìn)透明陽(yáng)光政府的建設(shè)。

三、政府績(jī)效評(píng)估的瓶頸問(wèn)題

政府績(jī)效評(píng)估旨在引導(dǎo)政府盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作，作為一項(xiàng)制度，它已經(jīng)成為世界各國(guó)公認(rèn)的難題之一。目前，我國(guó)正處于新舊體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府績(jī)效評(píng)估也處于起步階段，經(jīng)驗(yàn)不足，瓶頸問(wèn)題就在所難免。

（一）政府績(jī)效評(píng)估與社會(huì)公眾的關(guān)系

從委托——代理理論出發(fā)，社會(huì)公眾是委托人，政府在一定程度上是在扮演代理人的角色，主動(dòng)權(quán)在屬于委托人的社會(huì)公眾身上。然而，在政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，大多數(shù)時(shí)候是由政府及其工作人員發(fā)起并進(jìn)行評(píng)估的，社會(huì)公眾并沒(méi)有參與到其中。因此，在政府績(jī)效評(píng)估這一重要制度上，社會(huì)公眾的權(quán)力并沒(méi)有得到發(fā)揮和施展，政府在這一過(guò)程中始終處于主導(dǎo)地位。這是政府績(jī)效評(píng)估的瓶頸問(wèn)題之一，是最基礎(chǔ)的，也是最明顯的問(wèn)題。

調(diào)查研究顯示，我國(guó)的社會(huì)公眾并不熱衷于參與政府績(jī)效評(píng)估，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果關(guān)注度不高，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的信息來(lái)源及信息的真實(shí)性并不進(jìn)行深刻追究。從這一層面上講，社會(huì)公眾直接忽略了政府績(jī)效評(píng)估的信息真實(shí)性，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為對(duì)政府來(lái)說(shuō)這些評(píng)估信息是可以偽造、捏造的，所以對(duì)評(píng)估結(jié)果和信息不感興趣，這導(dǎo)致政府的行政能力、行政效能大大降低，使預(yù)算、成本、支出等大大上升而不為人所察，最終危害社會(huì)公眾本身的利益，乃至國(guó)家的利益。

總而言之，政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值與社會(huì)公眾的參與度有著密切聯(lián)系，社會(huì)公眾的參與度越高，政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值就越大。然而，社會(huì)公眾的參與度又是政府績(jī)效評(píng)估中的又一瓶頸問(wèn)題。

（二）政府績(jī)效評(píng)估與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系

隨著我國(guó)行政制度的不斷改革，作為行政管理制度上的一項(xiàng)創(chuàng)新，政府績(jī)效評(píng)估也逐漸受到重視。中國(guó)政法大學(xué)法治研究院曾花費(fèi)兩年的時(shí)間對(duì)政府績(jī)效考核進(jìn)行集中研究，與實(shí)務(wù)工作者達(dá)成共識(shí)，即只有走法制化的道路，政府績(jī)效評(píng)估才能夠真正突破行政權(quán)力的阻礙。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是指政府績(jī)效評(píng)估必須設(shè)置立法機(jī)關(guān)，使其與行政機(jī)關(guān)獨(dú)立開(kāi)來(lái)，能夠獨(dú)立地對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行公平、公開(kāi)、公正的評(píng)估。

然而，政府績(jī)效評(píng)估的法制化道路并沒(méi)有那么容易走，這也直接導(dǎo)致了政府績(jī)效評(píng)估的又一個(gè)瓶頸問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)有近三分之一的地方各級(jí)人民政府開(kāi)始政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐，但是尚處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏相關(guān)立法。從狹義上說(shuō)，是我國(guó)沒(méi)有落實(shí)政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)法律法規(guī)，導(dǎo)致我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的立法機(jī)關(guān)不作為；從廣義上說(shuō)，是我國(guó)行政機(jī)關(guān)掌權(quán)過(guò)多，相關(guān)的立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有完全從行政機(jī)關(guān)獨(dú)立出來(lái)，導(dǎo)致我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的立法機(jī)關(guān)無(wú)法作為。

（三）政府績(jī)效評(píng)估與民間組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系

目前，在我國(guó)絕大多數(shù)的政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中，政府始終占有主導(dǎo)地位。從上世紀(jì)90年代至今，我國(guó)各地各部門(mén)不斷涌現(xiàn)出政府績(jī)效審計(jì)、行政效能監(jiān)察等各具特色的內(nèi)部政府績(jī)效評(píng)估方式，但這些形式各異的政府績(jī)效評(píng)估方式以檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)部門(mén)等政府部門(mén)作為評(píng)估主體，仍屬于內(nèi)部評(píng)估的范圍。就政府主導(dǎo)的內(nèi)部政府績(jī)效評(píng)估而言，無(wú)論其具有何種優(yōu)勢(shì)，只要與政府部門(mén)掛鉤，都難免屏除其天然缺陷，畢竟“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的評(píng)估結(jié)果始終缺乏說(shuō)服力，甚至可能會(huì)淪為政府競(jìng)爭(zhēng)中制造政績(jī)的工具。在此背景下，政府績(jī)效評(píng)估的民間組織機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。

但是，被賦予從外部來(lái)評(píng)價(jià)政府績(jī)效的民間組織機(jī)構(gòu)有時(shí)候也不能夠進(jìn)行公平、公開(kāi)、公正的評(píng)估，其原因之一就是政府的介入。自1998年遼寧省沈陽(yáng)市的“百萬(wàn)市民評(píng)議政府”活動(dòng)開(kāi)始，各地就爭(zhēng)相模仿，由此全國(guó)各地不斷涌現(xiàn)出“萬(wàn)人評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)”、“網(wǎng)上評(píng)價(jià)政府”、“萬(wàn)人評(píng)議政府”、“市民評(píng)價(jià)政府”等民間組織活動(dòng)，但是這些民間活動(dòng)表現(xiàn)出明顯的“運(yùn)動(dòng)化”趨勢(shì)，個(gè)別地方的領(lǐng)導(dǎo)甚至把這種由民間組織發(fā)起的外部評(píng)估活動(dòng)作為其個(gè)人意志的體現(xiàn)，一旦有需要，便隨時(shí)發(fā)起，因而并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其被賦予的公開(kāi)、公平、公正地評(píng)價(jià)政府績(jī)效的功能。

四、政府績(jī)效評(píng)估中瓶頸問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施建議

早在2005年，溫家寶總理在政府報(bào)告中明確提出“要抓緊建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系”，基于上文對(duì)政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐過(guò)程中與社會(huì)公眾、立法機(jī)關(guān)和民間組織機(jī)構(gòu)存在的瓶頸分析，本部分提出一些切實(shí)可行的建議和方案，希望能夠有助于改善當(dāng)前的政府績(jī)效評(píng)估制度。

（一）提高社會(huì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的意識(shí)

一直以來(lái)，我國(guó)政府所講的政府績(jī)效評(píng)估是內(nèi)部控制的重要手段，由此而展開(kāi)的績(jī)效評(píng)估也是以自上而下的方式進(jìn)行，很少有社會(huì)公眾參與其中。為了改變這種局面，政府首先要做的就是提高社會(huì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的意識(shí)。

1、定期開(kāi)展座談會(huì)普及社會(huì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的知識(shí)。從歷史發(fā)展來(lái)看，我國(guó)經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì)，社會(huì)主義新中國(guó)的建立不過(guò)六十多年，所以廣大人民群眾頭腦中的封建意識(shí)還相當(dāng)強(qiáng)烈，覺(jué)得政府中的官不可輕易觸怒，并沒(méi)有覺(jué)察到自己當(dāng)家作主的“主人”身份。因此，在全國(guó)各地，尤其是一些思想比較落后、交通不發(fā)達(dá)的地區(qū)，要定期開(kāi)展座談會(huì)，告訴廣大的社會(huì)公眾，他們才是這個(gè)國(guó)家的主人，他們有權(quán)利有義務(wù)參與到政府績(jī)效評(píng)估的事務(wù)中，并且只有這樣政府才能夠切切實(shí)實(shí)地順應(yīng)民意、為人民做主、全心全意為人民服務(wù)。當(dāng)然一次座談會(huì)可能不會(huì)對(duì)社會(huì)公眾心中根深蒂固的封建傳統(tǒng)思想有明顯的改善，但是定期開(kāi)展這樣的座談會(huì)并將社會(huì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處卻能夠讓社會(huì)公眾對(duì)當(dāng)今政府改觀(guān)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)今政府與以往皇帝專(zhuān)政的不同。

2、完善社會(huì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)規(guī)定。要想提高社會(huì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的參與度不能僅僅靠座談會(huì)，還要靠實(shí)實(shí)在在的規(guī)定。首先是社會(huì)公眾代表的確定。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，要讓所有的社會(huì)公眾參與到政府績(jī)效的評(píng)估中基本上是不可能的，但是社會(huì)公眾中包含著不同的階層、集團(tuán)和群體，因此可以考慮從不同階層、不同團(tuán)體和不同職業(yè)等各方面評(píng)選出一定名額的代表來(lái)參與進(jìn)去。其次是參評(píng)代表的比例及權(quán)重?？茖W(xué)有效的政府績(jī)效評(píng)估不但應(yīng)該包括廣泛的評(píng)價(jià)者，同時(shí)也要考慮到不同階層人群的差異并據(jù)此合理配置各個(gè)評(píng)估主體的權(quán)重比例，而如何合理配置各個(gè)評(píng)價(jià)主體的權(quán)重則是一個(gè)非常重要的過(guò)程，因?yàn)檫@可能對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果能否為社會(huì)所認(rèn)可具有關(guān)鍵意義。最后是對(duì)參評(píng)代表的監(jiān)督問(wèn)題。雖然各參評(píng)代表是由各個(gè)群體組織評(píng)選出來(lái)的，但不排除在政府績(jī)效評(píng)估中可能會(huì)出現(xiàn)的結(jié)黨營(yíng)私、收受賄賂等問(wèn)題，所以必須對(duì)參評(píng)代表的評(píng)價(jià)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（二）改善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估立法機(jī)關(guān)

在對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，反思我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估制度上存在的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)法治化是政府績(jī)效評(píng)估必然的路徑選擇和發(fā)展趨勢(shì)，因此為了響應(yīng)黨和國(guó)家政策，改變政府績(jī)效評(píng)估法治不足的現(xiàn)狀，必須加快改善我國(guó)立法機(jī)關(guān)的步伐。

1、對(duì)政府績(jī)效評(píng)估中所提供的信息進(jìn)行責(zé)任所有制。雖然目前我國(guó)正致力于建設(shè)“責(zé)任型、法治型、服務(wù)型”的現(xiàn)代政府，但取得的成效甚微，原因之一就是“為民服務(wù)”并沒(méi)有落到實(shí)處。上級(jí)政府有關(guān)民眾的需求及呼聲來(lái)源于下級(jí)政府，而下級(jí)政府又受上級(jí)政府管制，從而為上級(jí)政府服務(wù)，于是下級(jí)政府在匯報(bào)民眾需求時(shí)便會(huì)存在揚(yáng)長(zhǎng)避短、報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)的情況，甚至存在虛報(bào)、假報(bào)數(shù)據(jù)業(yè)績(jī)等問(wèn)題，為民服務(wù)無(wú)形中轉(zhuǎn)變成了為官服務(wù)。此外，政府績(jī)效評(píng)估信息失真既有人為因素，也有行為上的差錯(cuò)和其本身的缺陷，因此對(duì)政府績(jī)效評(píng)估中所提供的信息進(jìn)行責(zé)任所有制就顯得尤為重要，誰(shuí)提供了信息誰(shuí)就對(duì)這個(gè)信息負(fù)責(zé)到底。這樣一方面可以讓那些意圖以上報(bào)虛假信息博得上級(jí)歡心的工作人員止步，另一方面一旦發(fā)現(xiàn)評(píng)估信息出現(xiàn)問(wèn)題還可以對(duì)信息的提供者進(jìn)行責(zé)任追究，以此防止政府績(jī)效評(píng)估信息失真。

2、建立嚴(yán)格、獨(dú)立的政府績(jī)效評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，任何一項(xiàng)措施、制度出臺(tái)后，要保證其貫徹執(zhí)行的效果，就必須建立行之有效的配套監(jiān)管機(jī)制，政府績(jī)效評(píng)估也不例外。自政府績(jī)效評(píng)估制度實(shí)施以來(lái)就有審計(jì)機(jī)關(guān)作為其監(jiān)督機(jī)制而存在，但是縱觀(guān)政府績(jī)效評(píng)估二十多年的發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)管功能并未發(fā)揮出來(lái)。所以，在立法機(jī)關(guān)上，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督不能停，要加強(qiáng)并確定、制定更為嚴(yán)格的、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制。讓監(jiān)督機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)獨(dú)立，使監(jiān)督機(jī)關(guān)的能力范圍、職能效力不受行政機(jī)關(guān)管轄，如此才能使監(jiān)督機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)能夠及時(shí)、有效地作出反應(yīng)，并實(shí)施相應(yīng)的懲罰措施。

（三）大力發(fā)展政府績(jī)效評(píng)估的民間組織機(jī)構(gòu)

我國(guó)的相關(guān)條例明確指出“績(jī)效管理機(jī)構(gòu)、政府及部門(mén)可以委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，而其他高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織和普通市民等也可以在未受委托的情況下獨(dú)立開(kāi)展對(duì)政府及部門(mén)的績(jī)效評(píng)估”。這一規(guī)定為政府績(jī)效評(píng)估的民間組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了可能，黑龍江省哈爾濱市更是在其地方立法中引入了“第三方評(píng)估”。2004年，我國(guó)第一家政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究機(jī)構(gòu)——“中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心”由蘭州大學(xué)成立，自此，清華大學(xué)、北京大學(xué)等內(nèi)地多所高校也相繼建立了類(lèi)似的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，試圖為政府行政決策提供調(diào)查和咨詢(xún)服務(wù)。

1、加強(qiáng)民間組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。作為政府績(jī)效評(píng)估的民間組織機(jī)構(gòu)，首先就要加強(qiáng)其在政府之外的獨(dú)立性，使其不受政府的意志控制，不受政府的意愿左右，而根據(jù)政府業(yè)績(jī)、成就、產(chǎn)能、成果、效能等實(shí)際情況實(shí)事求是，作出恰如其分、公平公正的評(píng)價(jià)。民間組織機(jī)構(gòu)只有完全獨(dú)立于政府之外，才敢于指出當(dāng)前政府績(jī)效的不足、失誤等，能夠?qū)φ岣咦陨硇姓袨楹托姓毮芴峁┮欢ǖ膸椭?。因此，一定要保護(hù)、加強(qiáng)民間組織機(jī)構(gòu)的政府獨(dú)立性。

2、對(duì)民間組織機(jī)構(gòu)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)制度。目前，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的民間組織和機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，在其蓬勃發(fā)展的同時(shí)，民間組織機(jī)構(gòu)的政府績(jī)效評(píng)估可信度也逐漸成為一個(gè)大問(wèn)題。對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)民間組織機(jī)構(gòu)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)制度，讓這些數(shù)目逐年增大的民間組織機(jī)構(gòu)相互競(jìng)爭(zhēng)，以對(duì)政府績(jī)效作出更加精準(zhǔn)、正確、公平、公開(kāi)、公正的評(píng)估，同時(shí)給予優(yōu)秀的民間組織機(jī)構(gòu)相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)可從精神上也可從物質(zhì)上，以此來(lái)激勵(lì)各民間組織機(jī)構(gòu)出謀劃策、盡心盡力為政府績(jī)效評(píng)估作出更大的貢獻(xiàn)。

五、結(jié)論

提升政府績(jī)效是現(xiàn)代政府運(yùn)作的核心。要提高政府績(jī)效首先要知道政府績(jī)效是什么，政府績(jī)效如何評(píng)估，并從中找出如何改善政府績(jī)效的方法，使政府能夠?qū)γ癖姷男枨?、利益作出回?yīng)，擔(dān)負(fù)起對(duì)民眾的責(zé)任并有所作為，努力打造出屬于人民群眾的“責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府”，這也是政府績(jī)效評(píng)估的目的所在。本文主要從社會(huì)公眾、立法機(jī)關(guān)和民間組織機(jī)構(gòu)這三個(gè)方面闡述了政府績(jī)效評(píng)估中的瓶頸問(wèn)題，并相應(yīng)提出了一些比較切實(shí)可行的建議，以期能夠?yàn)檎?jī)效評(píng)估提供一些借鑒。當(dāng)然，政府績(jī)效評(píng)估作為世界性的難題之一，其存在的問(wèn)題可能不僅僅在于社會(huì)公眾、立法機(jī)關(guān)和民間組織機(jī)構(gòu)，可能還有其他許多方面有待探討，這也是下一步的研究方向。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）