武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展金融優(yōu)惠政策配套機制研究

李四平

摘 要：武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點啟動以來，區(qū)域經(jīng)濟社會取得了一定的進步。武陵山片區(qū)金融發(fā)展不充分，金融配套政策上不到位，欠發(fā)達地區(qū)要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，金融是急先鋒、先行官。無論從當前還是長遠看，發(fā)揮開發(fā)性金融的先鋒先導(dǎo)作用，彌補制度缺陷和市場失靈，打通融資瓶頸，破解融資難題，加快完善武陵山片區(qū)金融優(yōu)惠政策配套機制建設(shè)是推動片區(qū)發(fā)展的有效手段和可靠保障。

關(guān)鍵詞：武陵山片區(qū)；扶貧攻堅；金融政策；研究

2011年11月15日，武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點啟動，國務(wù)院正式批復(fù)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。通過有關(guān)金融優(yōu)惠政策的落實情況開展調(diào)查發(fā)現(xiàn)，《規(guī)劃》所列金融優(yōu)惠扶持政策涉及面廣，內(nèi)容豐富，但大部分是片區(qū)通用的普適性政策，未能體現(xiàn)片區(qū)特色和需求；部分地方財政獎補政策未完全到位，貼息政策因產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和運作模式的制約，效應(yīng)日漸式微，與金融優(yōu)惠政策配套體制機制也亟待完善。

一、金融優(yōu)惠政策及落實情況

根據(jù)《規(guī)劃》及其他相關(guān)文件，武陵山片區(qū)現(xiàn)有金融優(yōu)惠政策主要有：一是貸款貼息。包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目貸款貼息；扶貧項目貸款貼息；民品、民貿(mào)貸款優(yōu)惠利率，即民族縣民貿(mào)企業(yè)流動資金貸款享受比基準利率低2.88個百分點的利率優(yōu)惠政策，由中央財政給予貼息；中小企業(yè)小額擔保貸款貼息政策等。二是新設(shè)農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策，即為新設(shè)農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點提供一次性定向費用補貼20萬元。三是涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費用補貼、增量獎勵政策。四是針對縣域法人金融機構(gòu)新增存款70%以上用于當?shù)刭J款的考核與激勵政策。

從調(diào)查情況看，執(zhí)行面廣、對金融機構(gòu)激勵扶持效應(yīng)較為突出的：一是稅收優(yōu)惠政策。如益陽安化農(nóng)合機構(gòu)近兩年得到5萬元以下小額涉農(nóng)貸款營業(yè)稅免稅、所得稅優(yōu)惠，全部貸款營業(yè)稅優(yōu)惠以及呆賬貸款核銷所得稅優(yōu)惠等各項稅收優(yōu)惠共計8451.18萬元，相當于同期撥備前利潤的21.3%，對其消化歷史包袱，增強發(fā)展能力起到了很大支持作用，兩年來農(nóng)合機構(gòu)以利潤彌補資產(chǎn)損失1.9億元。二是新設(shè)農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策。為鼓勵銀行業(yè)機構(gòu)到邊遠金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立新型農(nóng)村金融組織機構(gòu)，逐步解決金融基礎(chǔ)服務(wù)空白問題起到了良好導(dǎo)向和激勵作用，2011年全省共設(shè)立65個空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點，片區(qū)新組建村鎮(zhèn)銀行6家。三是涉農(nóng)貸款獎勵政策，2012-2013年片區(qū)共14家機構(gòu)獲得獎勵2480萬元。其余政策各地區(qū)執(zhí)行差異較大，落實情況與效果受當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等影響較大，具體原因與問題分析如下。

二、政策落實中存在的問題

（一）部分政策無實質(zhì)性落地舉措?！兑?guī)劃》雖要求對片區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款給予貼息，但各級政府沒有出臺實施細則。實際執(zhí)行中，基礎(chǔ)設(shè)施貸款適用的貼息政策僅有國家基本建設(shè)貸款中央財政貼息，范圍限定在國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、農(nóng)林水利、西部鐵路、軍工等領(lǐng)域。調(diào)查顯示，僅有在張家界發(fā)放的基礎(chǔ)設(shè)施項目貼息貸款19.86億元，獲得貼息3312萬元，其他貸款因不符合中央財政貼息申報要求而未能獲得貼息。又如縣域法人金融機構(gòu)新增存款70%以上用于當?shù)刭J款的考核與獎勵政策，除婁底市外，其它市州未出臺相關(guān)文件。

（二）扶貧貼息貸款工作機制有待完善。一是財政貼息資金分配較為集中，扶貧貸款業(yè)務(wù)開辦面較窄。根據(jù)《湖南省扶貧貼息貸款改革實施方案》，扶貧貼息貸款投放區(qū)域為20個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、18個省扶貧開發(fā)工作重點縣。調(diào)查顯示，全省集中連片特困地區(qū)的43個縣中，只有17個縣獲得扶貧貼息資金，近三年累計發(fā)放扶貧貼息貸款12.2億元，安排貼息資金5857萬元，83%的貼息資金集中在湘西州和懷化市的10個縣，而一些“國貧縣”和“省貧縣”已經(jīng)多年未獲得過該項貼息資金。二是多數(shù)扶貧貸款“造血”功能不足，政策執(zhí)行效果差異較大。調(diào)查了解，有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、龍頭企業(yè)依托的地區(qū)扶貧貸款發(fā)放情況較好。如麻陽先試先行，改扶貧資金到戶為集中設(shè)立擔保基金，引進產(chǎn)業(yè)項目，以訂單農(nóng)業(yè)、金融機構(gòu)提供扶貧基金擔保貸款的方式走出了創(chuàng)業(yè)扶貧之路，實現(xiàn)變“輸血”為“造血”，取得了良好的扶貧效果。但更多地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)匱乏，生產(chǎn)經(jīng)營分散，到戶扶貧貸款多被用于消費，或盲目投資生產(chǎn)造成虧損，扶貧效果不佳，貸款風(fēng)險高，嚴重挫傷信貸投放積極性，參與扶貧貸款的銀行機構(gòu)也逐步減少。三是跨部門協(xié)調(diào)合作機制亟待進一步完善。根據(jù)相關(guān)文件，扶貧辦、財政、人民銀行、金融機構(gòu)各司其職、各負其責，共同推動扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)發(fā)展。但在實際操作中，扶貧辦負責項目審批和認可，財政部門負責項目確認和貼息資金的撥付，操作中基本上與金融部門脫節(jié)，人民銀行、金融機構(gòu)沒有直接參與項目審批和運作管理，貼息申報憑借據(jù)和利息清單由企業(yè)或農(nóng)戶自行提交。多數(shù)基層銀行對扶貧項目信息不明、貼息貸款操作程序模糊，貸款審批只能按照商業(yè)化標準進行，致使達不到商業(yè)信貸條件的扶貧項目無法獲得貸款。而其他財政貼息資金也存在各部門各司其職、各行其是、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題，如林業(yè)貼息項目由林業(yè)廳審批，小額擔保貸款貼息項目由人力資源社會保障部審批，民品民貿(mào)貼息資金由民委審批，各種來源的財政貼息資金缺乏統(tǒng)籌安排，難以形成政策合力。

（三）地方財政補貼未完全到位?；鶎臃从常黜椮斦勓a政策中，由中央財政補貼的部分基本到位，而由地方財政配套支持的部分經(jīng)常難以到位，使政策激勵打了折扣。如2013年末，邵陽小額擔保貸款余額1.3億元，應(yīng)到位貼息1952萬元，實際到位237.65萬元，到位率僅12.17%。常德農(nóng)合機構(gòu)作為市政府就業(yè)小額擔保貼息貸款定點機構(gòu)，2013年應(yīng)獲財政應(yīng)貼息1018.41萬元，實際到位796.63萬元，到位率78.22%。又如洪江農(nóng)商行2012年發(fā)放的財政貼息貸款8033萬元，至今仍欠財政貼息300萬元，由此帶來了銀行與客戶的矛盾突出，該行2013年只得停放了財政貼息貸款。

（四）部分政策存在操作障礙。2013年，僅有張家界、邵陽兩地發(fā)放民品民貿(mào)優(yōu)惠貸款24.4億元，獲得貼息2127萬元。其他地區(qū)金融機構(gòu)發(fā)放的民品民貿(mào)貸款，但由于操作限制和障礙，無法獲得貼息。如目前財政部、人民銀行批準具備貼息行資格的機構(gòu)有工行、農(nóng)行、中行、建行、交行、農(nóng)發(fā)行、城商行、農(nóng)合機構(gòu)、招商銀行，而在其他機構(gòu)（郵儲、村鎮(zhèn)銀行等）申請貸款的企業(yè)則無法獲得貼息。同時，民貿(mào)民品企業(yè)的申報與認定由民貿(mào)縣所在地的民族工作部門牽頭，會同縣財政部門、縣人民銀行審查。也造成部分非民貿(mào)縣的相關(guān)企業(yè)無法獲得貸款貼息。據(jù)常德市反映，該市9個區(qū)縣市因不屬于民族貿(mào)易縣（市），2013年發(fā)放的0.59億元民品貸款未能享受中央財政貼息。

（五）定向費用補貼政策長效激勵不足。新設(shè)機構(gòu)受貧困地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境影響，業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，運營成本高，一次性財政補貼難以覆蓋開辦費用和營業(yè)虧損。2011年全省新設(shè)的65個空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點，2012年幾乎全部虧損，虧損總額達2705萬元，單家網(wǎng)點虧損最多的達160萬元。據(jù)保守測算，這些網(wǎng)點年運轉(zhuǎn)費用超過45萬元（包括人員薪酬、安保和辦公支出等），而年收入不足15萬元，每年虧損30萬元以上。另外，一次性財政補貼標準也不能有效覆蓋開辦費用。如岳陽市新設(shè)的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點，共投入227萬元，而財政僅補貼120萬元。

（六）部分政策與片區(qū)實際契合度不高。涉農(nóng)貸款增量獎勵政策僅適用“縣域”，而不含市屬區(qū)，部分城區(qū)支農(nóng)金融機構(gòu)無法獲得獎勵。如張家界永定區(qū)的農(nóng)業(yè)人口和涉農(nóng)貸款均占70%以上，仍只因地處城區(qū)而無法獲得獎勵。另外，常年涉農(nóng)貸款比例保持在90%以上的農(nóng)村信用社，繼續(xù)保持每年增長15%以上，已有相當難度，未免對于以往支農(nóng)貢獻較大的老機構(gòu)有所不公。

三、政策建議

《規(guī)劃》出臺以來，片區(qū)金融監(jiān)管部門積極致力于有關(guān)金融支持政策的推動落實，保持機構(gòu)準入政策向欠發(fā)達地區(qū)的傾斜，培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，逐步優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)機構(gòu)網(wǎng)點布局，穩(wěn)步提高基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋面，加強對涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款增量增速“兩個不低于”的考核，鼓勵督促加強基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等金融服務(wù)模式的創(chuàng)新，切實加大對武陵山片區(qū)的信貸傾斜和金融支持力度。我們期望通過金融監(jiān)管政策與片區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策以及財政、稅收等優(yōu)惠扶持政策的協(xié)調(diào)配合，共同推動武陵山片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。但調(diào)查顯示，金融優(yōu)惠扶持政策在具體實施中也出現(xiàn)了一些偏差和問題，要實現(xiàn)政策效應(yīng)的最大化，仍需有關(guān)方面合力，進一步完善相關(guān)工作機制。

（一）加強區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，完善政府銀行間協(xié)調(diào)溝通機制。各級政府應(yīng)通過定期分析形勢、傳導(dǎo)政策，加強對銀行機構(gòu)的信息傳遞，形成抓好發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)挖掘、項目運作的合力。對于重點基礎(chǔ)設(shè)施項目、扶貧開發(fā)項目，應(yīng)建立企業(yè)和項目信息庫，并制定指導(dǎo)性補貼政策名錄，明確各類項目適用的財政補貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等扶持政策、管理部門、申報條件、路徑等，及時向社會和銀行機構(gòu)披露，以便銀行有針對性地開展信貸支持。同時加強項目規(guī)劃的統(tǒng)籌整合，盡量爭取中央財政補貼，建議推動國家層面或省先試先行制定出臺基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款貼息管理辦法，推動政策落地，引導(dǎo)銀行加大投入。

（二）落實扶貧開發(fā)配套政策，推動財政金融資源向片區(qū)的實質(zhì)性傾斜。建議推動國家層面建立支持武陵山片區(qū)開發(fā)的專項基金，加大中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付力度，努力解決扶貧貸款貼息、風(fēng)險補償、擔?；?、獎勵等資金不足、落實不夠的問題，健全風(fēng)險保障機制，增強金融支持區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅服務(wù)的正向激勵。擴大扶貧貼息貸款政策覆蓋范圍，與國家武陵山集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅試點戰(zhàn)略相適應(yīng)，修訂相關(guān)管理辦法，將扶貧貼息貸款政策的重點支持范圍從以往的扶貧開發(fā)重點縣推廣至集中連片特困地區(qū)縣域。酌情調(diào)整財政貼息標準和條件，適當提高片區(qū)農(nóng)戶貸款、中小企業(yè)貼息標準、比例，甚至全額貼息。

（三）完善工作機制與流程，消除政策操作障礙。一是進一步完善扶貧貼息貸款工作流程，提高金融部門參與程度，確保扶貧貸款發(fā)放到位。扶貧部門負責貧困戶核準、項目庫建設(shè)和項目認定后，應(yīng)向銀行機構(gòu)推薦，銀行綜合考慮信貸管理要求和政策扶持因素確定支持項目和貸款額度，貸款發(fā)放到位后，由借款人和放款銀行提出貼息申請，提交扶貧辦蓋章確認后，報送財政部門，由財政部門將貼息資金直接撥付至放款銀行。建議將人民銀行納入管理流程，由其負責扶貧貸款和貼息數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與共享，并建立對地方扶貧貼息貸款政策執(zhí)行效果、貼息資金管理等有關(guān)情況的動態(tài)評估、考核機制。二是完善民品民貿(mào)貸款管理辦法。建議財政部、人民銀行穩(wěn)步擴大貼息行范圍，逐步將村鎮(zhèn)銀行、郵儲銀行、股份制銀行等支農(nóng)、支小作用日漸突出的機構(gòu)納入進來。完善民貿(mào)民品企業(yè)的申報與認定工作機制，建議放寬民貿(mào)企業(yè)的地域限制，將非民貿(mào)縣的相關(guān)企業(yè)也納入貼息政策范圍。

（四）健全涉農(nóng)獎補政策，增強正向激勵和長效機制。一是合理設(shè)定涉農(nóng)貸款增量獎勵標準。合理區(qū)分純城市區(qū)和非城市區(qū)，建議把農(nóng)業(yè)人口占比在60%以上的農(nóng)業(yè)大區(qū)的金融機構(gòu)納入涉農(nóng)貸款增量獎勵政策范圍。調(diào)整獎勵標準，對于涉農(nóng)貸款余額占比在90%以上的機構(gòu)應(yīng)適當降低增速考核標準，或者以余額占比和增速兩項綜合考慮的考核標準，以最大限度發(fā)揮獎勵政策的正向激勵作用。二是健全邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)鼓勵和補償機制。建議地方政府建立相應(yīng)的風(fēng)險補償、財政補貼、稅費減免及特殊政策扶持機制，增強對銀行業(yè)機構(gòu)到邊遠金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立新型農(nóng)村金融組織機構(gòu)的長效激勵，穩(wěn)步提高農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點覆蓋水平。建議稅務(wù)部門對邊遠空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點實行長期減免稅政策，進一步減輕新設(shè)網(wǎng)點的成本壓力。

（五）加強金融扶貧模式創(chuàng)新，提高信貸扶貧效果。事實證明，“輸血式”的財政扶貧難以形成地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力，扶貧資金使用效率低，而引進合適的產(chǎn)業(yè)項目，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶頭作用和信用擔保作用，能取得較好的扶貧效果，亦能有效降低銀行信貸風(fēng)險，激發(fā)銀行對金融扶貧工作的積極性。各地政府和金融機構(gòu)應(yīng)因地制宜探索開發(fā)“公司+農(nóng)戶+基地+扶貧貼息”等產(chǎn)業(yè)扶貧信貸模式，改扶貧貼息資金的分散到戶為集中設(shè)立作專項基金，為銀行貸款提供風(fēng)險保障，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展水平。（作者單位：吉首大學(xué)商學(xué)院）

參考文獻：

[1] 黃艷珍.帶動武陵山片區(qū)區(qū)域整合發(fā)展的龍鳳協(xié)作區(qū)建設(shè)平臺的研究.西南交通大學(xué).2012