李一丁

(貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

?

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用公私合作法律問題初探

李一丁

(貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

隨著我國公私合作活動(dòng)開展持續(xù)升溫，公私合作亦將涉及包括自然資源獲取、開發(fā)、使用在內(nèi)的更多領(lǐng)域。礦產(chǎn)資源作為自然資源的重要類型也具備開展公私合作前景和可能。未來《礦產(chǎn)資源法》及其相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章修改，可考慮重新制定礦產(chǎn)資源分類標(biāo)準(zhǔn)，允許多方參與探礦、采礦活動(dòng)，以及細(xì)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用公私合作操作細(xì)則等，以適應(yīng)滿足該領(lǐng)域公私合作的法律需要。

《礦產(chǎn)資源法》；公私合作；采礦權(quán)；探礦權(quán)

作為一種全新的投融資模式，公私合作如雨后春筍般在我國各領(lǐng)域相繼鋪開實(shí)施。所謂公私合作，又稱為政府和社會(huì)資本合作、公私協(xié)力等(英文名為Public-Private-Participation，簡稱“PPP”)模式，它是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。開展政府和社會(huì)資本合作有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；還有助于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力。目前，我國已在包括基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域開展各種不同形式的公私合作，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。近幾年，各部委也通過規(guī)范性文件形式要求各級政府積極、穩(wěn)妥地深入推進(jìn)公私合作，*如2014、2015年，財(cái)政部相繼發(fā)布《關(guān)于推廣適用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》《關(guān)于印發(fā)政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)通知》《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理規(guī)范的通知》《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》；2014年，發(fā)改委也發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等。若干規(guī)范性文件也要求在某些新興領(lǐng)域如自然資源、能源開發(fā)領(lǐng)域積極開展公私合作試點(diǎn)。*2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資指導(dǎo)意見》第二部分“創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制”及第三部分“鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)用農(nóng)業(yè)水利工程”中分別提到：深化林業(yè)管理體制改革，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)主體多元化；通過水權(quán)制度改革吸引社會(huì)資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)。同年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也提到要逐步推動(dòng)油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機(jī)場等領(lǐng)域向社會(huì)資本開放；2015年，財(cái)政部、環(huán)保部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》所列重點(diǎn)包括湖泊水體保育、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)等。本文試圖以礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)、利用為例，對公私合作所涉及的法律問題進(jìn)行初步探討。

一、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用公私合作的法律基礎(chǔ)

礦產(chǎn)資源是指“由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源”*參見1994年《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施細(xì)則第2條。。依據(jù)存在形態(tài)不同，礦產(chǎn)資源又可以進(jìn)一步分為能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水汽礦產(chǎn)等。*參見1994年《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施細(xì)則附件。從該礦產(chǎn)資源概念內(nèi)容來看，自然資源系礦產(chǎn)資源上位概念。我國憲法已然對礦產(chǎn)資源權(quán)屬問題作出規(guī)定，如1982年《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”1986、1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！?007年《物權(quán)法》第46條也對礦產(chǎn)資源國家所有進(jìn)行了再次確認(rèn)。

我國礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)性質(zhì)、具體內(nèi)容等問題對于礦產(chǎn)資源使用公私合作具有重要意義。近段時(shí)間以來，學(xué)界圍繞上述問題進(jìn)行了較為詳盡的討論，多數(shù)學(xué)者運(yùn)用體系解釋、歷史解釋等方法進(jìn)行分析后認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)擯棄過去那種將憲法條款中所有權(quán)簡單等同于民法所有權(quán)的看法，我國憲法自然資源國家所有權(quán)規(guī)定不能簡單套用傳統(tǒng)民法關(guān)于所有權(quán)的理論進(jìn)行解釋和說明。如有學(xué)者認(rèn)為，憲法自然資源國家所有權(quán)是一種“公權(quán)力”：“……從這個(gè)意義上說，自然資源國家所有權(quán)實(shí)際上是憲法對‘全民’之于一國主權(quán)范圍內(nèi)的‘自然資源整體’(無論多少種類、數(shù)量是否被實(shí)際控制、價(jià)值大小)按照‘全民意志’(體現(xiàn)為國家立法)進(jìn)行‘干預(yù)’(決定由誰利用、如何利用、收益如何分配等)之權(quán)的確認(rèn)，其實(shí)質(zhì)是國家積極干預(yù)資源利用的立法權(quán)及管理權(quán)。”[1]該學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為：“資源國家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是國家對資源利用的‘積極干預(yù)權(quán)’，即資源對誰利用、如何利用、收益如何分配等重大事項(xiàng)的最終決定權(quán)。”*參見鞏固：《自然資源國家公權(quán)說再論》(法學(xué)研究，2015年第2期：第122-123頁)。相同論者見王旭：《論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，中國法學(xué)，2013年第6期。還有學(xué)者認(rèn)為憲法自然資源國家所有權(quán)兼具公權(quán)與私權(quán)的性質(zhì)：“……憲法上規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)包括民法上所有權(quán)的內(nèi)涵，但卻是一個(gè)比民法上所有權(quán)更廣闊的概念，它所包括的權(quán)能比民法上所有權(quán)的權(quán)能更為豐富，它所包含的義務(wù)也比民法上的所有權(quán)義務(wù)更為重要。”*參見王涌：《自然資源國家所有權(quán)的三層結(jié)構(gòu)論》(法學(xué)研究，2013年第4期第55頁)。相同論者見稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造論》.(法學(xué)研究，2013年第4期)。

1986、1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則對我國礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用、保護(hù)等問題做了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定。我國礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用主要通過頒發(fā)采礦權(quán)、探礦權(quán)等行政許可方式進(jìn)行，如1998年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5條第1款規(guī)定：“國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實(shí)行許可證制度?？辈榈V產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)；開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)?！钡?款規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！蓖ㄟ^行政許可方式獲得采礦權(quán)、探礦權(quán)的權(quán)利人被稱為采礦權(quán)人和探礦權(quán)人，他們分別擁有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，其中一項(xiàng)義務(wù)便是繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。*參見1986、1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》第16、17、30、31條。1998年《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》就我國礦產(chǎn)資源開發(fā)兩級管理體制、招標(biāo)投標(biāo)以及支付采礦權(quán)使用費(fèi)等問題進(jìn)行了規(guī)定。*參見1998年《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第3、第9條和第13條。1998年《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》允許有條件地轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)與采礦權(quán)。2007年《物權(quán)法》并未對采礦權(quán)、探礦權(quán)性質(zhì)做出明確規(guī)定，第123條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。”自1998年《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施以來，理論界對采礦權(quán)、探礦權(quán)法律性質(zhì)進(jìn)行了熱烈討論。如有學(xué)者認(rèn)為探礦權(quán)屬于一種帶有公法色彩的私權(quán)，*參見石文墨：《探礦權(quán)是帶有公權(quán)色彩的私權(quán)》(地質(zhì)勘查導(dǎo)報(bào)，2007年5月10日第007版)。相同論者見馬斌：《論探礦權(quán)和采礦權(quán)的性質(zhì)》(汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2003年第6期)。有學(xué)者將探礦權(quán)界定為純粹意義上的用益物權(quán)等。*參見慕德容、鄭棟偉：《探礦權(quán)法律屬性及其意義》(中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006年第3期)。相同論者見張廣榮：《探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與權(quán)利流轉(zhuǎn)》(煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006年第2期)；田峰：《論探礦權(quán)在我國物權(quán)法律體系中的定位》(中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010年第3期)。

綜上所述，我國礦產(chǎn)資源法制發(fā)展經(jīng)歷了“確權(quán)—分權(quán)”歷史進(jìn)程，這是市場經(jīng)濟(jì)制度確立后我國自然資源、礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)、使用活動(dòng)的必然要求。*不僅僅是在礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)、利用領(lǐng)域，其他自然資源領(lǐng)域法制現(xiàn)狀也表現(xiàn)出“確權(quán)—分權(quán)”歷史發(fā)展進(jìn)程。“確權(quán)”表現(xiàn)為確立自然資源國家所有權(quán)，具體包括明確自然資源所有權(quán)分為國家所有和集體所有兩種表現(xiàn)形態(tài)；“分權(quán)”表現(xiàn)為在自然資源國家所有權(quán)基礎(chǔ)上通過行政許可形式允許符合特定資格、條件、要求或標(biāo)準(zhǔn)的主體合法行使相應(yīng)權(quán)利。這一歷史發(fā)展進(jìn)程背后隱藏了一個(gè)重要的邏輯前提，即長期以來大多數(shù)人將我國憲法所涉自然資源國家所有權(quán)等同視為民法上的所有權(quán)。這一邏輯前提也要求明確國家作為所有權(quán)權(quán)利主體，國家、國家代表或者授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)享有包括占有、使用、收益或處分等各項(xiàng)所有權(quán)權(quán)能。雖然國家作為所有權(quán)主體，但其行使或讓渡所有權(quán)的形式是由行政許可賦予單個(gè)民事主體來完成，這種通過公法手段實(shí)現(xiàn)自然資源國家所有權(quán)的方式使得前述邏輯前提陷入無法自圓其說的困境。這一困境經(jīng)由2007年《物權(quán)法》相關(guān)條款確認(rèn)進(jìn)一步得到升華：2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施后，我國學(xué)界通過各種說辭與論據(jù)將采礦權(quán)、探礦權(quán)法律性質(zhì)界定為“用益物權(quán)”可見一斑。這一邏輯前提導(dǎo)致自然資源國家所有權(quán)的具體適用產(chǎn)生下列問題：如如何界定《礦產(chǎn)資源法》及其《實(shí)施細(xì)則》采礦權(quán)利人繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)的法律性質(zhì)？如何理解通過招標(biāo)投標(biāo)方式獲得初始采礦權(quán)等具體規(guī)定？1998年《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》允許符合特定條件、時(shí)限的探礦權(quán)與采礦權(quán)進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)，假設(shè)二次流轉(zhuǎn)與初次取得并無異同，通過行政許可方式初次獲得采礦權(quán)意義何在？

本文支持自然資源國家所有權(quán)本質(zhì)屬于公權(quán)力的說法，并認(rèn)為將自然資源國家所有權(quán)界定為一種“公權(quán)力”而非“私權(quán)利”有助于自然資源獲取、開發(fā)、利用領(lǐng)域公私合作。這主要是因?yàn)椋菏紫龋胶献鞅举|(zhì)要求將自然資源國家所有權(quán)認(rèn)定為公權(quán)力。所謂“公私合作”，即是指在某些領(lǐng)域如公共事業(yè)引入民營化 “‘民營化’之實(shí)質(zhì)是通過政府和私營、‘第三部門’角色的重新安排以及他們之間的互補(bǔ)，在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中，打破政府壟斷，吸納民間資本，引入競爭機(jī)制，以構(gòu)建公共服務(wù)的新格局”[2]。自然資源國家所有權(quán)通過憲法條款確認(rèn)國家對自然資源獲取、開發(fā)、利用的監(jiān)督管理權(quán)限，不僅通過公權(quán)力手段(如許可、劃撥等)賦予普通民事主體自然資源使用權(quán)限，更可通過特許手段賦予特定民事主體自然資源使用權(quán)限；其次，礦產(chǎn)資源性質(zhì)也有助于開展公私合作。礦產(chǎn)資源系一國重要戰(zhàn)略資源，是該國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。從這個(gè)層面上來看，一國礦產(chǎn)資源規(guī)劃、勘探、開采、消耗、使用活動(dòng)具有一定的公益性而屬于公共事業(yè)，一國應(yīng)當(dāng)維護(hù)該國國家利益和公共利益。當(dāng)今各國憲法普遍設(shè)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，也意味著某些戰(zhàn)略性自然資源相關(guān)活動(dòng)程序、進(jìn)度應(yīng)當(dāng)由國家進(jìn)行有效管控。但由于公共事業(yè)本質(zhì)為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，“……而準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于公共物品與私人物品之間的物品與服務(wù)，兼有公共物品與私人物品的性質(zhì)，可根據(jù)混合產(chǎn)品中公共產(chǎn)品性質(zhì)或私人物品的強(qiáng)弱，采取政府和市場共同分擔(dān)的原則?！盵3]

三、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用公私合作法律機(jī)制構(gòu)建具體設(shè)想

目前，我國礦產(chǎn)資源獲取、開發(fā)、利用主要形式為采礦活動(dòng)與探礦活動(dòng)，主要參與主體為國有采礦企業(yè)、集體采礦企業(yè)以及一定條件下的個(gè)人。因探礦活動(dòng)系采礦活動(dòng)前置性、基礎(chǔ)性活動(dòng)且探礦具有投資與收益不確定性，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定探礦權(quán)人可在一定情形下自動(dòng)變?yōu)椴傻V權(quán)人。*參見1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第18條。為了鼓勵(lì)各社會(huì)主體廣泛參與礦產(chǎn)資源各項(xiàng)活動(dòng)，1998年《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。此外，我國礦產(chǎn)資源勘探、開采實(shí)行區(qū)域探礦原生礦、共生礦規(guī)劃制度、*參見1986、1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》第23、30條和1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第15、25條。登記制度、*參見1986、1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》第12條和1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第9條。特定礦種計(jì)劃開采制度等，*參見1986、1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》第17條。這些制度通過行政手段、方式、方法，從不同角度對采礦、探礦活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督與管理。結(jié)合上述現(xiàn)狀，我國可從采礦、探礦活動(dòng)參與主體、參與形式等角度，考慮引入和構(gòu)建公私合作法律機(jī)制。

1.適用對象

我國對礦產(chǎn)資源實(shí)行分類管理，而每個(gè)具體礦產(chǎn)資源門類之下各類型礦產(chǎn)資源也會(huì)因資源保有量、交易市場價(jià)格、開采成本等因素影響而呈現(xiàn)價(jià)格浮動(dòng)。除此之外，《礦產(chǎn)資源法》及其相關(guān)法律規(guī)定也會(huì)對某些具有重要戰(zhàn)略意義、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及需要進(jìn)行保護(hù)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行保護(hù)性開采，這意味著探礦權(quán)、采礦權(quán)進(jìn)行公私合作時(shí)需要選擇合適適用對象。本文認(rèn)為，對那些可以由交易價(jià)格決定價(jià)值的礦產(chǎn)資源應(yīng)完全交給市場，如常見礦產(chǎn)資源類型的金屬礦產(chǎn)、煤等，即可通過市場活動(dòng)平衡該類礦產(chǎn)資源存儲(chǔ)與開發(fā)利用之間的關(guān)系；對那些需要國家有效控制、監(jiān)督以及管理的礦產(chǎn)資源類型，如稀有礦藏、戰(zhàn)略性礦藏等，則需要完全由國有采礦企業(yè)開展探礦與采礦工作；對目前探礦風(fēng)險(xiǎn)高但采礦前景好的未知礦產(chǎn)資源，則可以考慮引入民間資本。以河北省為例，“2013年《河北省國土資源廳關(guān)于礦業(yè)權(quán)設(shè)置有關(guān)問題的通知》針對找礦風(fēng)險(xiǎn)較高或地質(zhì)工作程度較低，具有一定找礦前景的區(qū)域，個(gè)人可以申請?jiān)谙鹊姆绞将@取探礦權(quán)。”[4]

2.參與主體

我國礦產(chǎn)資源法律規(guī)定，探礦活動(dòng)與采礦活動(dòng)主要參與主體有國有和集體采礦企業(yè)，但《礦產(chǎn)資源法》及其相關(guān)法律規(guī)定并未明確成為探礦權(quán)人的具體條件。從我國法律所確立的探礦權(quán)與采礦權(quán)之間的關(guān)系，以及集體采礦企業(yè)、私營采礦企業(yè)可開采礦產(chǎn)資源范圍推知*參見1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第38條第1款規(guī)定：集體所有制礦山企業(yè)可以開采下列礦產(chǎn)資源：(一)不適于國家建設(shè)大、中型礦山的礦床及礦點(diǎn)；(二)經(jīng)國有礦山企業(yè)同意，并經(jīng)其上級主管部門批準(zhǔn)，在其礦區(qū)范圍內(nèi)劃出的邊緣零星礦產(chǎn)；(三)礦山閉坑后，經(jīng)原礦山企業(yè)主管部門確認(rèn)可以安全開采并不會(huì)引起嚴(yán)重環(huán)境后果的殘留礦體；(四)國家規(guī)劃可以由集體所有制礦山企業(yè)開采的其他礦產(chǎn)資源。第39條規(guī)定：私營礦山企業(yè)開采礦產(chǎn)資源的范圍參照本細(xì)則第38條的規(guī)定執(zhí)行。，我國探礦權(quán)權(quán)利主體應(yīng)主要集中于國有采礦企業(yè)。上述規(guī)定使得我國礦產(chǎn)資源探礦、采礦活動(dòng)參與主體極其單一，加之國有采礦企業(yè)技術(shù)落后，探、采礦效率低下，無法充分挖掘礦產(chǎn)資源的各種價(jià)值，長期以來我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)出率低、浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，擴(kuò)大探礦、采礦活動(dòng)參與主體，積極引入民間資本參與探礦和采礦活動(dòng)，有助于進(jìn)一步確認(rèn)我國礦產(chǎn)資源保有量與儲(chǔ)藏量，并借助民間資本專業(yè)技術(shù)、資金實(shí)力可提高我國礦產(chǎn)資源勘查、開采效率。

3.操作模式

1998年《探礦權(quán)采礦權(quán)管理辦法》僅規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但并未規(guī)定具體的轉(zhuǎn)讓形式。2000年《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》共規(guī)定了招標(biāo)、拍賣、出售、作價(jià)出資、合作、重組改制等轉(zhuǎn)讓方式，*參見《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第36條第1款。其中第2章第2節(jié)規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的招標(biāo)程序。由登記管理機(jī)關(guān)組織并通過招標(biāo)方式最終確定中標(biāo)人。2014年財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第17條規(guī)定：“項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”*參見財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第17條。http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.2015年4月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)持許經(jīng)營辦法》所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。*參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》第3條。http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbl/201504/t20150427_689396.html.姑且不論合同性質(zhì)，*關(guān)于公私合作合同性質(zhì)，理論界內(nèi)部、理論界與實(shí)務(wù)界看法不一，限于篇幅，本文并不打算討論這一問題。公權(quán)力機(jī)構(gòu)通過招投標(biāo)程序在礦產(chǎn)資源探、采礦領(lǐng)域選取唯一、確定、合適的合作對象，不僅有助于維護(hù)公權(quán)力對于特定礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)的監(jiān)督、管理角色，同時(shí)也能夠通過招投標(biāo)程序及時(shí)明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

通過招投標(biāo)關(guān)系確定探礦、采礦公私合作關(guān)系可以有很多合作形式，可經(jīng)由合作雙方共同確定，如項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)—運(yùn)營—移交、建設(shè)—擁有—運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交和改建—運(yùn)營—移交等。*參見財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)。因探礦風(fēng)險(xiǎn)高但采礦前景好的礦產(chǎn)資源所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為遠(yuǎn)期利益，需要事先投入資金、技術(shù)與人員開展勘探活動(dòng)，一旦探明礦藏區(qū)位、儲(chǔ)量，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)雙方簽署招投標(biāo)協(xié)議明確采礦權(quán)權(quán)利歸屬。雙方應(yīng)在招投標(biāo)協(xié)議中明確采礦權(quán)開采年限、開采費(fèi)用等事項(xiàng)，一旦開采年限已過，采礦權(quán)自動(dòng)返回登記管理機(jī)關(guān)。

四、若干立法建議

近些年來，我國各領(lǐng)域公私合作活動(dòng)開展如火如荼，雖然起步較晚，但這種社會(huì)管理創(chuàng)新模式在我國呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。公私合作活動(dòng)的開展，不僅需要多方積極參與，更需要政策、法律、資金、技術(shù)等領(lǐng)域切實(shí)保障。前述2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》系我國公私合作領(lǐng)域首部法律依據(jù)，但鑒于公私合作參與主體眾多、涉及領(lǐng)域較廣，未來仍需要對各領(lǐng)域基本法、單行法進(jìn)行修改完善以夯實(shí)公私合作領(lǐng)域法制保障。從礦產(chǎn)資源開發(fā)利用公私合作視角出發(fā)，《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則需要在以下方面進(jìn)行修改：

1.重新確定礦產(chǎn)資源分類標(biāo)準(zhǔn)

礦產(chǎn)資源種類較多，不同礦產(chǎn)資源種類分布、樣態(tài)特征、開采技術(shù)等要求不一，依據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)對不同種類礦產(chǎn)資源進(jìn)行分類有助于更好地勘探、開采、揀選礦產(chǎn)資源。1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》附件即是關(guān)于礦產(chǎn)資源的分類內(nèi)容。該標(biāo)準(zhǔn)分類依據(jù)為礦產(chǎn)資源本質(zhì)特征，如能源礦產(chǎn)中煤、油頁巖、石油等能夠提供能量而被劃歸為能源礦產(chǎn)。但從礦產(chǎn)資源獲取、開發(fā)、使用現(xiàn)狀來看，這一客觀分類標(biāo)準(zhǔn)已不太能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。這主要表現(xiàn)是因?yàn)樘降V、找礦技術(shù)不斷發(fā)展和變化，該分類標(biāo)準(zhǔn)無法即時(shí)囊括新發(fā)現(xiàn)的、待發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源。此外，因不同礦產(chǎn)資源所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值并不相同，有的礦產(chǎn)資源可能具有重大戰(zhàn)略意義或是本國稀缺、保護(hù)性礦藏，對于該項(xiàng)礦產(chǎn)資源的勘探、開采應(yīng)當(dāng)比較謹(jǐn)慎。所以，本文建議《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則增加礦產(chǎn)資源價(jià)值分類標(biāo)準(zhǔn)，立法機(jī)關(guān)可以考慮依據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值(包括即期經(jīng)濟(jì)價(jià)值和遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值)、生態(tài)價(jià)值(包括環(huán)境價(jià)值)、國家安全價(jià)值等標(biāo)準(zhǔn)對礦產(chǎn)資源進(jìn)行分類。當(dāng)然，該主觀標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作過程中可能并不明確，立法機(jī)關(guān)可以考慮允許地方變通使用。

2.鼓勵(lì)多方參與探礦、采礦活動(dòng)

依據(jù)上述分類價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，我國礦產(chǎn)資源可能會(huì)分成經(jīng)濟(jì)類、環(huán)境類、國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備類礦產(chǎn)資源。該價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的好處在于能夠更好地調(diào)動(dòng)礦產(chǎn)資源參與主體的積極性，避免了礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)無序經(jīng)營。以即期經(jīng)濟(jì)價(jià)值類礦產(chǎn)資源為例，因其蘊(yùn)含價(jià)值明確，市場率較高，可完全通過市場活動(dòng)決定該類礦產(chǎn)資源的獲取、開發(fā)、使用不嚴(yán)格限制參與主體，應(yīng)當(dāng)全面、充分向民間資本放開，鼓勵(lì)非國有企業(yè)、外資企業(yè)參與；遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值類、環(huán)境類礦產(chǎn)資源本質(zhì)屬于礦產(chǎn)資源，但獲取、開發(fā)、使用還會(huì)對環(huán)境產(chǎn)生一定影響，應(yīng)鼓勵(lì)公私合作共同獲取、開發(fā)、使用；國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備類、稀缺類礦產(chǎn)資源與國家利益、公共利益休戚相關(guān)，獲取、開發(fā)、使用應(yīng)嚴(yán)格限制參與主體，并應(yīng)當(dāng)禁止外資企業(yè)參與。具體而言，立法機(jī)關(guān)應(yīng)著手對《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第38條、第39條關(guān)于集體采礦企業(yè)、私營采礦企業(yè)采礦范圍條款進(jìn)行修改，即擯棄以國有采礦企業(yè)優(yōu)先探礦、采礦的思路，應(yīng)依據(jù)礦產(chǎn)資源價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)允許不同主體參與探礦、采礦，即確定國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備類、稀缺類礦產(chǎn)資源完全由國有采礦企業(yè)探礦與采礦，禁止集體采礦企業(yè)、私營采礦企業(yè)參與；即期經(jīng)濟(jì)價(jià)值類礦產(chǎn)資源允許所有主體參與并公平競爭；遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值類(即前述可能探礦風(fēng)險(xiǎn)高而采礦收益好)、環(huán)境類礦產(chǎn)資源應(yīng)在各級礦產(chǎn)資源主管部門規(guī)范、監(jiān)督、管理前提下，引入公私合作模式，允許集體采礦企業(yè)、私營采礦企業(yè)參與。

3.細(xì)化公私合作操作實(shí)施細(xì)則

對于具有遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值的礦產(chǎn)資源公私合作如何操作問題，應(yīng)考慮在未來公用事業(yè)特許經(jīng)營專門性法律、法規(guī)以及各具體部門規(guī)章創(chuàng)設(shè)過程中予以細(xì)化。前述《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》第7條第1款規(guī)定：“國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作?！痹谏鲜龇删唧w制定過程中，應(yīng)重點(diǎn)突出礦產(chǎn)資源公私合作各參與主體、適用對象、合作模式、雙方權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任、權(quán)力/權(quán)利救濟(jì)等問題。

五、結(jié)語

我國各領(lǐng)域開展公私合作具有多重意義，如加快政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，以及拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力等。目前，我國已在養(yǎng)老、供水、醫(yī)療改革、城市污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及公共事業(yè)領(lǐng)域等進(jìn)行公私合作并取得良好成效。未來我國公私合作將逐步拓展至自然資源、能源開發(fā)利用等領(lǐng)域。礦產(chǎn)資源作為自然資源重要種類也具備公私合作的前景，但我國1982年憲法關(guān)于自然資源國家所有權(quán)規(guī)定、1986年、1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則若干規(guī)定與公私合作活動(dòng)存在較為突出的矛盾，如采礦權(quán)、探礦權(quán)性質(zhì)不清，探礦權(quán)、采礦權(quán)權(quán)利主體單一，適用對象狹窄等問題。通過引入公私合作模式，不僅有助于推動(dòng)公私合作領(lǐng)域向縱深發(fā)展，還有助于改革我國礦產(chǎn)資源獲取、開發(fā)、使用的現(xiàn)有模式。

[1] 鞏固.自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說[J]. 法學(xué)研究，2013(4)：26.

[2] 曾鵬. 法治視閥下的公共事業(yè)民營化及政府責(zé)任[J]. 貴州社會(huì)科學(xué)，2012(5)：65.

[3] 鄧敏貞. 公用事業(yè)特征與公私合作的法理分析-以公共產(chǎn)品理論為視角[J]. 理論月刊，2013(4)：106.

[4] 明年社會(huì)資本可申請?zhí)降V權(quán)[EB/OL].[2012-12-30]http://epaper.yzdsb.com.cn/201212/28/191751.html.

(責(zé)任編輯 鐘昭會(huì))

2016-06-12

2015年甘肅政法學(xué)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心重大課題“環(huán)境善治公私合作法律機(jī)制構(gòu)建問題研究”(GSCELCZT15002)；2015年貴州省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“環(huán)境污染第三方治理法律機(jī)制構(gòu)建問題研究”(GZQN15004)；2015年貴州省法學(xué)會(huì)“生態(tài)文明背景下自然資源開發(fā)利用公私合作法律機(jī)制研究”；2016年貴州省法學(xué)會(huì)“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)合作(PPP)的法治保障研究”。

李一丁(1984—)，男，湖南湘潭人，貴州大學(xué)法學(xué)院博士、講師，貴州大學(xué)人口·社會(huì)·法制研究中心兼職研究員。研究方向：環(huán)境法、科技法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)s法。

D912.6

文章編號(hào)：1000-5099(2016)05-0109-05

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.05.017