李國(guó)助

（廣西廣播電視大學(xué)　財(cái)務(wù)處，廣西　南寧　530023）

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新常態(tài)下我國(guó)政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制問(wèn)題探討

李國(guó)助

（廣西廣播電視大學(xué)財(cái)務(wù)處，廣西南寧530023）

［摘要］政府及非營(yíng)利組織分布在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，涉及到諸多方面，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制問(wèn)題仍然是目前困擾其發(fā)展的突出問(wèn)題，文章在分析政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制存在主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合新常態(tài)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，提出了加強(qiáng)政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)措施。

［關(guān)鍵詞］政府及非營(yíng)利組織；內(nèi)部控制；管理措施

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了形態(tài)高級(jí)、速度調(diào)整、動(dòng)力轉(zhuǎn)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展新常態(tài)，隨著全面深化改革不斷深入，政府及非營(yíng)利組織分布領(lǐng)域廣泛，涉及內(nèi)容豐富，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著不可替代的重要作用，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國(guó)政府及非營(yíng)利組織還是處于發(fā)展階段，仍然存在若干問(wèn)題，需要引起社會(huì)各界的高度重視。

一、政府及非營(yíng)利組織的界定及其特征

政府組織是立法、司法和行政等機(jī)關(guān)的總稱，是行使國(guó)家權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)，包括各級(jí)政府機(jī)構(gòu)；非營(yíng)利組織指的是向公眾提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)，不以營(yíng)利為目標(biāo)的組織單位。根據(jù)各國(guó)國(guó)情的不同，政府及非營(yíng)利組織的類型也不盡相同，在我國(guó)，政府組織是行使國(guó)家權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)，非營(yíng)利組織不具有產(chǎn)品生產(chǎn)和機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能，主要是向社會(huì)公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，不以營(yíng)利為目的，包含在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。

美國(guó)的肖爾得斯和弗里曼等學(xué)者認(rèn)為：“政府及非營(yíng)利組織與其他組織有著本質(zhì)不同：一是組織是由委托人集體所有，不是由個(gè)人擁有可出售或交換的權(quán)益份額認(rèn)定；二是財(cái)務(wù)資源提供者不一定能對(duì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)獲得回報(bào)；三是組織運(yùn)行動(dòng)機(jī)不是業(yè)務(wù)活動(dòng)營(yíng)利；四是組織決策是通過(guò)管理委員會(huì)一致投票決定?！本湍壳皩?shí)際情況來(lái)看，我國(guó)的非營(yíng)利組織還是以政府主辦的非營(yíng)利組織為主，因此大多數(shù)國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者都是贊同我國(guó)非營(yíng)利組織通常是指各類事業(yè)單位，例如學(xué)校、醫(yī)院及政府部門派生出來(lái)的機(jī)構(gòu)等。

二、政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

內(nèi)部控制是單位加強(qiáng)監(jiān)管管理、完善管理體系和加快自身發(fā)展的必然結(jié)果，不管是營(yíng)利性組織還是非營(yíng)利性組織，都是單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自我調(diào)節(jié)和制約的內(nèi)在機(jī)制，是為了整合利用有效資源、提高活動(dòng)經(jīng)營(yíng)效率、達(dá)到既定管理目標(biāo)、體現(xiàn)組織經(jīng)濟(jì)性和效果性，在單位內(nèi)部實(shí)施系列管理措施。政府及非營(yíng)利性組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，內(nèi)部控制建設(shè)尤其重要。

（一）政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的基本前提

政府及非營(yíng)利性組織與其他企業(yè)組織最大區(qū)別就是在于是否營(yíng)利，組織目標(biāo)完全不同。政府及非營(yíng)利組織主要目標(biāo)不是增加組織自身的資源財(cái)富，而是能夠盡最大可能籌集可用性資源，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品服務(wù)；它們的財(cái)務(wù)管理重點(diǎn)內(nèi)容不是凈利潤(rùn)或每股收益的事后目標(biāo)，而是資源的獲取和使用過(guò)程。因此，組織目標(biāo)決定了政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的必要性，只有不斷完善和加強(qiáng)組織內(nèi)部控制建設(shè)，開(kāi)展對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有效控制，才能最大程度地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

（二）政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制是保障資源來(lái)源的關(guān)注重點(diǎn)

營(yíng)利性組織為了實(shí)現(xiàn)自身資源保值和增值的目標(biāo)，需要自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的盈利，必然要通過(guò)內(nèi)部控制制度來(lái)提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，防止舞弊和欺詐行為。由于政府及非營(yíng)利組織的資源來(lái)源于不同人群，例如收費(fèi)收入來(lái)源于繳費(fèi)人、稅收收入來(lái)源于納稅人、捐贈(zèng)收入來(lái)源于捐贈(zèng)者等，一旦組織內(nèi)部控制制度不健全，那么這些人群必將會(huì)對(duì)政府及非營(yíng)利組織是否有效利用這些資源，是否為公民提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)持有懷疑態(tài)度，缺乏資源獲取和使用的控制監(jiān)督機(jī)制。

（三）政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制是理順運(yùn)行方式的有效手段

政府及非營(yíng)利組織提供的產(chǎn)品和服務(wù)大多數(shù)都具有壟斷性，消費(fèi)者在獲取這些產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，不需要支付費(fèi)用或者只需要支付少量費(fèi)用，難于表達(dá)對(duì)政府及非營(yíng)利組織提供產(chǎn)品或服務(wù)的滿意程度，導(dǎo)致組織單位基本不會(huì)重視內(nèi)部控制制度建設(shè)。實(shí)際上，為了防止對(duì)資源的浪費(fèi)和濫用，政府及非營(yíng)利性組織比營(yíng)利性組織更加迫切需要內(nèi)部控制制度，從而監(jiān)督和控制提供產(chǎn)品與服務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)，避免無(wú)經(jīng)濟(jì)和無(wú)效率的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，確保資源使用的規(guī)范行為。

（四）政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制是履行誠(chéng)信責(zé)任的關(guān)鍵內(nèi)容

政府及非營(yíng)利組織履行誠(chéng)信責(zé)任是塑造社會(huì)誠(chéng)信精神的重要組成部分，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)起著積極作用。一旦缺失誠(chéng)信責(zé)任，不但會(huì)影響政府及非營(yíng)利組織功能的正常發(fā)揮，還會(huì)加劇人們道德的淪喪。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)生了個(gè)別誠(chéng)信危機(jī)事件，誠(chéng)實(shí)信譽(yù)受到了一定挑戰(zhàn)，政府及非營(yíng)利組織建立完善內(nèi)部控制制度，將對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)和社會(huì)服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督，可以恢復(fù)和重塑誠(chéng)實(shí)守信的良好形象。

三、政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

隨著“營(yíng)改增”財(cái)稅體制改革全面推開(kāi)以及財(cái)政管理體制改革的日益深入，建立健全規(guī)范有序的內(nèi)部控制，需要覆蓋內(nèi)部環(huán)境、控制活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等基本要素，包括控制環(huán)境、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、控制程序三個(gè)方面基本結(jié)構(gòu)。近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)署對(duì)13個(gè)駐部委派出局進(jìn)行了詳細(xì)的摸底問(wèn)卷，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)政府及非營(yíng)利組織存在內(nèi)部控制設(shè)置不夠合理、內(nèi)部控制執(zhí)行沒(méi)有效率、內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏協(xié)調(diào)以及監(jiān)督體系不太全面等不良現(xiàn)象。

（一）忽視內(nèi)部控制制度的建立

我國(guó)很多政府及非營(yíng)利組織的管理者對(duì)單位內(nèi)部控制制度不是非常了解，很難認(rèn)識(shí)到缺乏內(nèi)部控制制度的危害。在一些領(lǐng)導(dǎo)看來(lái)，單位唯一目的和評(píng)判指標(biāo)就是事業(yè)的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展，而對(duì)于單位內(nèi)部控制管理則很少參與和重視；甚至有些領(lǐng)導(dǎo)從個(gè)人利益的角度出發(fā)，認(rèn)為如果強(qiáng)調(diào)了組織的內(nèi)部管理會(huì)對(duì)自己造成約束，因此一味的忽視了單位內(nèi)部控制制度建設(shè)。從目前情況來(lái)看，一些政府及非營(yíng)利組織尚未建立內(nèi)部控制制度；有些單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但是內(nèi)容不合理、不全面、不規(guī)范，執(zhí)行不到位形同虛設(shè)；還有一些單位是用其他財(cái)經(jīng)制度代替內(nèi)部控制制度，甚至直接以工作經(jīng)驗(yàn)代替內(nèi)部控制制度。

（二）建立內(nèi)部控制制度偏重形式

政府及非營(yíng)利組織建立健全內(nèi)部控制的最大目的在于對(duì)組織內(nèi)部進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，強(qiáng)化內(nèi)部管理行為，提高組織管理效率，一旦出現(xiàn)不良問(wèn)題能夠及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和處理，這才是作為內(nèi)部控制的關(guān)鍵所在。目前我國(guó)很多組織的內(nèi)部制度從制定到執(zhí)行都在“走形式”主義，存在著“有章不循、有律不依”現(xiàn)象，未能發(fā)揮內(nèi)部控制在單位經(jīng)營(yíng)管理的有效作用，內(nèi)部控制制度根本不能起到其應(yīng)有的作用。而對(duì)于一些執(zhí)行了內(nèi)部控制制度的組織來(lái)說(shuō)，他們對(duì)于內(nèi)部控制的執(zhí)行也往往會(huì)生搬硬套，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，經(jīng)濟(jì)處理控制執(zhí)行失效的問(wèn)題偶有發(fā)生。

（三）內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善

政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成，各項(xiàng)有關(guān)內(nèi)部控制的法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)。在法律層次上，會(huì)計(jì)法、預(yù)算法、政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法、行政監(jiān)察法及審計(jì)法等法律制度體現(xiàn)對(duì)政府部門會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制；在法規(guī)層次上還有預(yù)算法實(shí)施條例、審計(jì)法實(shí)施條例、行政監(jiān)察法實(shí)施條例、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定等。盡管相關(guān)法律法規(guī)體系逐漸形成，但是各項(xiàng)改革政策出臺(tái)的相對(duì)獨(dú)立性，具有不協(xié)調(diào)。因此，不同層次上的有關(guān)內(nèi)部控制的法律法規(guī)和政策內(nèi)容仍需協(xié)調(diào)和整合，內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系有待繼續(xù)完善。

（四）缺乏有效內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)政府及非營(yíng)利組織建立起步較晚，發(fā)展步伐不快，加之缺乏足夠的重視，這樣就導(dǎo)致了內(nèi)部控制在執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督體系，現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政部門更多重視的是組織對(duì)于資源預(yù)算分配，而在各部門進(jìn)行預(yù)算資源使用過(guò)程，財(cái)政部門卻很少對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，這樣導(dǎo)致資源使用不當(dāng)情況的發(fā)生；在審核中一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，財(cái)政部門更多的針對(duì)事件本身，而對(duì)于需要負(fù)責(zé)的部門或個(gè)人則很少進(jìn)行追究，這樣也進(jìn)一步的促進(jìn)了相關(guān)問(wèn)題的產(chǎn)生。此外，內(nèi)部控制監(jiān)督設(shè)置和程序不完善，很多組織內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)往往形同虛設(shè)，他們只是組織領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)工具，更多的為領(lǐng)導(dǎo)的利益服務(wù)，經(jīng)濟(jì)利益均受到單位領(lǐng)導(dǎo)人的制約，內(nèi)審人員的監(jiān)督行為必然受到約束；同時(shí)，普遍還缺乏單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和決策支持系統(tǒng)。在這樣的情況下，就很難做到有效、公正的監(jiān)督。

四、加強(qiáng)政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的措施

我國(guó)政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制仍然處于發(fā)展階段，很多方面還不是很成熟，解決問(wèn)題的方法不是很到位，還有許多需要完善地方。因此應(yīng)該積極借鑒國(guó)內(nèi)營(yíng)利企業(yè)和國(guó)外相關(guān)部門的經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富和改善自己，使得政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制更加成熟，不斷提高政府及非營(yíng)利組織的內(nèi)部控制效率。

（一）完善政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的法律體系

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)現(xiàn)行的政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制法律體系還存在著一些問(wèn)題，需要采取一系列的措施加以完善，確保法律法規(guī)的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。一是需要加快相關(guān)管理行為立法步伐。應(yīng)盡快對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行清理，對(duì)不適應(yīng)的有關(guān)法律法規(guī)，該廢除的要及時(shí)廢除，需要修訂的要及時(shí)修訂，并使這項(xiàng)工作經(jīng)?；⒅贫然?；二要需要注重制定相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則或具體辦法。以法律法規(guī)體系為指導(dǎo)，遵循政府及非營(yíng)利組織的發(fā)展規(guī)律，建立完善的內(nèi)部控制規(guī)范體系，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面管控，形成科學(xué)合理、權(quán)責(zé)明晰、制衡有力、運(yùn)行高效的管理機(jī)制，提高公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)效率，確保內(nèi)部控制法律體系的可操作性、統(tǒng)一規(guī)范性和權(quán)威性。

（二）營(yíng)造政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的發(fā)展環(huán)境

目前，我國(guó)內(nèi)部控制的法律體系還沒(méi)有完全成型，并且在內(nèi)部控制的環(huán)境方面也沒(méi)有形成氣候。很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于內(nèi)部控制的重視程度不足，忽視內(nèi)部控制的重要作用，而很多員工也沒(méi)有對(duì)內(nèi)部控制有足夠的重視，這兩方面的忽視，導(dǎo)致了我國(guó)政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制管理很不理想。對(duì)此，我們需要積極改善政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的發(fā)展環(huán)境，內(nèi)部控制環(huán)境是其他因素構(gòu)建的基礎(chǔ)，其他因素即使是構(gòu)建得再完美，也只能起到事倍功半的效果；建立健全的內(nèi)部控制制度，應(yīng)在個(gè)人誠(chéng)信、組織能力、經(jīng)營(yíng)理念、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)劃分和政策程序等方面為組織營(yíng)造更加良好的發(fā)展環(huán)境，有利于職員履行職能，把不利影響降到最低，對(duì)于加強(qiáng)組織內(nèi)部管理至關(guān)重要。

（三）制定政府與非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的行政規(guī)范

政府及非營(yíng)利組織的正常運(yùn)營(yíng)，需要科學(xué)體系進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，科學(xué)的規(guī)范體系能夠?yàn)榻M織部門提供充分的運(yùn)行保證。已有的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》在內(nèi)控規(guī)范的制定方面存在很大的不足，并且針對(duì)方向更多的偏向于營(yíng)利性企業(yè)，對(duì)于政府及非營(yíng)利企業(yè)有所忽視，正是由于這方面的原因?qū)е铝瞬块T預(yù)算改革、政府集中采購(gòu)、收支兩條線管理和國(guó)庫(kù)集中支付體系等財(cái)政體制的出現(xiàn)；對(duì)于單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不利情況，我國(guó)財(cái)政部門還頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，為企業(yè)內(nèi)部控制的規(guī)范行為提供了依據(jù)，但是財(cái)政部門還需要結(jié)合政府及非營(yíng)利組織的自身特點(diǎn)，制定出適合其發(fā)展和自身特色的行政規(guī)范，進(jìn)一步促進(jìn)政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制管理。

（四）強(qiáng)化政府及非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的監(jiān)督行為

由于我國(guó)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)起源于行政命令，許多組織部門對(duì)內(nèi)部審計(jì)及其獨(dú)立性特征認(rèn)識(shí)不足；內(nèi)部審計(jì)僅僅是對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的審查，對(duì)于其他領(lǐng)域則很少涉足，此背景下導(dǎo)致了很多情況的內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)際上變成了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的自審過(guò)程。因此，為了使內(nèi)部控制能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，確保組織內(nèi)部控制執(zhí)行效果，必須加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督行為，通過(guò)建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能，開(kāi)展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)，了解和分析組織內(nèi)部管理的主要問(wèn)題和原因，及時(shí)采取措施改進(jìn)。

五、結(jié)語(yǔ)

政府及非營(yíng)利組織作為一種特殊的社會(huì)單元，執(zhí)行著特殊社會(huì)職能。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，政府及非營(yíng)利組織應(yīng)該積極適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，增強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、健全制度體系、營(yíng)造內(nèi)控環(huán)境、強(qiáng)化組織管理監(jiān)督，提高內(nèi)部控制執(zhí)行效果，對(duì)于我們進(jìn)一步增強(qiáng)政府及非營(yíng)利組織的運(yùn)行效率，保障單位的持續(xù)經(jīng)營(yíng)與健康發(fā)展，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

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［責(zé)任編輯吾言］

［作者簡(jiǎn)介］李國(guó)助，廣西廣播電視大學(xué)財(cái)務(wù)處副處長(zhǎng)，碩士，研究方向：財(cái)務(wù)管理、資本運(yùn)營(yíng)。

［收稿日期］2015-12-19

［中圖分類號(hào)］F719

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1008-7656（2016）01-0088-04