林聚任, 董 萍

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當前農村新型社區(qū)化發(fā)展的困境與未來
——基于山東省的案例分析

林聚任, 董 萍

結合山東省農村新型社區(qū)建設的實踐，立足于社會建設的層面，針對當前與農村新型社區(qū)發(fā)展相關的重要問題加以分析，有針對性地提出促進新型社區(qū)化發(fā)展的建議，探討農村發(fā)展的未來趨勢。中國已進入城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，同時也面臨許多發(fā)展中的社會矛盾和社會問題，需要通過深化體制改革和社會建設逐步解決。尤其需要加強與農村新型社區(qū)化發(fā)展密切相關的如下方面的社會建設：注重社區(qū)基層組織建設，逐步建立城鄉(xiāng)一元的社區(qū)組織體系；注重社區(qū)多元主體參與建設，逐步弱化行政干預；注重創(chuàng)新社區(qū)組織管理模式，逐步完善新型社區(qū)化管理機制；注重社區(qū)公共服務體系建設，促進城鄉(xiāng)公共服務均等化；注重制度和法制建設，促進新型社區(qū)有序發(fā)展。

農村新型社區(qū) 發(fā)展困境 社會建設 城鄉(xiāng)一元化

如何認識當前農村“空心化”和大規(guī)模的村莊合并與消失現象？中國農村發(fā)展的未來在哪里？這些已成為目前人們普遍關切和討論的重要議題。在全國范圍內，尤其是東部相對發(fā)達的地區(qū)，正通過大力推進村莊合并、舊村改造和撤村并居等形式進行新型社區(qū)建設。這成了當下中國城鄉(xiāng)急劇社會變遷的突出呈現形式，被看作是新農村建設的重要內容，是一個新的重大制度創(chuàng)新*民政辦基層政權和社區(qū)建設司：《中國農村社區(qū)發(fā)展報告(2009)》，第1頁，西北大學出版社2011年版。，也被看作是推進新型城鎮(zhèn)化或就地城鎮(zhèn)化的重要途徑。因此，研究當前農村新型社區(qū)化發(fā)展的道路與問題，探討如何更好地推進農村新型社區(qū)建設，對深入認識中國農村發(fā)展的現狀與未來、實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。

一、當前農村新型社區(qū)化的快速發(fā)展

村莊作為農村居民生活的共同體形式自進入文明社會就已存在，但中國當下大力開展的新型社區(qū)化建設卻是新生事物。在2006年10月通過的中共中央十六屆六中全會文件中，首次明確提出“全面開展城市社區(qū)建設，積極推進農村社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。隨后，在全國304個農村社區(qū)建設實驗縣(市、區(qū))經驗的基礎上，2009年開始進入農村社區(qū)建設全面推進時期。在此過程中，山東省一直走在全國前列，既出現了諸城市和青島黃島區(qū)這樣的全國示范典型，同時在進行大規(guī)模村莊合并、建設新型社區(qū)方面也引起了全國的高度關注。

山東省從2006年結合新農村建設開始推動村莊合并和農村社區(qū)化發(fā)展，2009年正式刊發(fā)了《關于推進農村社區(qū)建設的意見》(魯發(fā)〔2009〕24號)，提出用五年左右的時間實現全省農村社區(qū)建設全覆蓋。關于農村社區(qū)建設模式，提出除了以原有村莊為基礎的“一村一社區(qū)”形式外，對村莊規(guī)模較小、村莊密度較大或生產生活方式相近的地區(qū)，可按“幾村一社區(qū)”形式建設。同時提出，大力提倡通過兼并鄰村、撤并弱小村、改造空心村進行合村并居，加快推進新型農村社區(qū)建設。隨后，在“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策和大力推進新型城鎮(zhèn)化背景下，山東各地全面開展了新型社區(qū)建設。2013年9月又下發(fā)了《關于加強農村新型社區(qū)建設推進城鎮(zhèn)化進程的意見》(魯辦發(fā)〔2013〕17號)，更明確地提出農村新型社區(qū)聚集人口一般不少于3 000人。應發(fā)揮中心村鎮(zhèn)集聚帶動作用，建設城鎮(zhèn)聚合型社區(qū)；而對規(guī)模小、分散的村莊，則以中心村或經濟強村為依托合并，建設聚集型的中心社區(qū)。2014年9月所頒布的《山東省農村新型社區(qū)和新農村發(fā)展規(guī)劃(2014—2030)》，對全省農村新型社區(qū)建設的目標、發(fā)展規(guī)劃與路徑、主要任務和措施，作了更加具體明確的界定。其中把農村新型社區(qū)界定為“在規(guī)劃引導下農村居民點集中建設，形成具有一定規(guī)模和產業(yè)支撐、基礎設施和公共設施完善、管理民主科學的農村新型聚落形態(tài)”。所建設的新型社區(qū)主要分為城鎮(zhèn)聚合型和村莊聚合型兩大類。目標是到2030年，山東省將建設7 000個農村新型社區(qū)，其中城鎮(zhèn)聚合型3 000個、村莊聚集型4 000個；建設中心村5 000個，保留基層村25 000個。*《山東省農村新型社區(qū)和新農村發(fā)展規(guī)劃(2014—2030)》(公示稿)，大眾網，2014-09-04，http://www.dzwww.com/2014wzsd/zc/ggtz/201409/t20140904_10966666.htm。這意味著，在這15年間，山東現有的行政村將有一半多“消失”。

在此背景下，山東省各地開展了大規(guī)模的農村新型社區(qū)建設。在濰坊、淄博、德州、萊蕪、泰安、濟寧、菏澤等地，新型社區(qū)紛紛設立，出現了越來越多的“萬人村”，“大村莊制”似乎成了當前齊魯大地廣大農村發(fā)展的主流模式。山東作為人口大省，生活在農村地區(qū)的人口仍有約5 000萬，實現農村人口向城鎮(zhèn)轉移的壓力巨大。而通過新型社區(qū)化建設進行就地城鎮(zhèn)化，促進農民就地就近轉移，被認為是解決“空心村”問題、促進新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，因而備受各級政府重視。同時，農村社區(qū)化作為我國在新時期實行的一項重大社會建設工程，不僅被看作是農村基層社會組織與管理方式的重大變革，也被看作我國社區(qū)和社會整合機制及治理方式的重大轉變。*項繼權：《農村社區(qū)建設：社會融合與治理轉型》，載《社會主義研究》2008年第2期。

但是，人們對農村新型社區(qū)化發(fā)展的爭議從一開始就沒有停止過。許多研究者在肯定了村莊合并新型社區(qū)建設重要意義的同時，也理性地提出了所存在的問題。如李昌平等指出，“撤村并居”既是農民和基層干部的理性經濟行為，也是符合社會發(fā)展規(guī)律的理性行為，是阻止不了的大趨勢。但也存在一些突出問題: 農民種養(yǎng)不方便，生活成本上升；開發(fā)商賺錢太多，政府對農民補償不足；不夠透明和不夠民主；對極少數不同意“集中居住”者實施強制拆遷；政府承諾的基礎設施建設和公共服務沒跟上，社會保障制度沒兌現；破壞了鄉(xiāng)村文化和農民生活方式。*李昌平、馬士娟、曹雅思：《對“撤村并居”、“農民上樓”的系統(tǒng)思考》，載《中國黨政干部論壇》2011年第3期。其中，農民“被上樓”和“圈地運動”是備受人們關注的突出問題。張玉林甚至把中國近二十多年來的征地—拆遷運動稱為“大清場”，它在持續(xù)時間、規(guī)模、方式和影響等方面遠遠超過了英國的圈地運動，這帶來了一系列后果或問題，表現在GDP 和土地財政、城市化、腐敗、“三無農民”、文化和生態(tài)環(huán)境等方面。*張玉林：《大清場: 中國的圈地運動及其與英國的比較》，載《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2015年第1期。

盡管當前人們關于農村新型社區(qū)建設還存在不少爭議，但在客觀上，我們應該認識到，中國農村正通過社區(qū)化改造，在生產和生活方式以及組織治理上發(fā)生著前所未有的深刻變化。這場深刻變革不僅僅是外在空間結構上的變化，更是社會結構和治理上的變化，由此所帶來的亟須解決的問題也是前所未有的?；蛘哒f，農村新型社區(qū)與傳統(tǒng)的村落共同體有很大的不同，它通常是由多個不同的村莊組建而成，以樓房集中居住，其空間規(guī)模大，社區(qū)成員數量多，構成異質性更顯著，故要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)化管理面臨著更多需要解決的問題。

為此，我們近年來先后對山東桓臺縣、萊蕪萊城區(qū)、青島黃島區(qū)、煙臺龍口市、德州齊河縣、濰坊諸城市和昌樂縣等縣市的數十個典型的新型社區(qū)做了實地調查，探討了一些相關問題。本文將立足于社會建設的層面，針對當前與農村新型社區(qū)發(fā)展相關的重要問題加以分析，結合部分案例實踐有針對性地提出促進新型社區(qū)化發(fā)展與建設的建議，并探討農村發(fā)展的未來趨勢。

二、農村新型社區(qū)化發(fā)展的困境與問題

山東各地的農村新型社區(qū)化建設已經取得了顯著進展，這不但深刻改變了城鄉(xiāng)面貌，也改變了延續(xù)已久的鄉(xiāng)村組織與治理形式，并極大地影響了人們的思想觀念、生活方式以及社會交往方式。如萊蕪市作為“全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試點市”，在農村新型社區(qū)化發(fā)展方面也屬于典范地市。萊蕪根據《萊蕪市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃》，把城市規(guī)劃區(qū)外的864個行政村規(guī)劃為87個新型社區(qū)、224個基層村，形成“中心城—小城鎮(zhèn)—新型社區(qū)—基層村”四級城鄉(xiāng)空間新格局。目前，全市共開工建設新型社區(qū)76個，其中合村并點項目39個(涉及村莊105個)，單村改造項目37個，全部建成后可安置21萬農民集中居住。到2012年，萊蕪市城鎮(zhèn)化率達到54.2%，新增就業(yè)2萬人以上，農村勞動力轉移2.5萬人以上，農民人均收入9 626元，比上年增長15.8% 。其中，在萊蕪市北部新城“一城九居”規(guī)劃建設的雍和園社區(qū)，是將口鎮(zhèn)的西街、東街、北街、南街、趙家村、田莊、冶莊等7個村莊合并而形成的新型社區(qū)，在社區(qū)管理、居民生活和公共服務建設等方面都起到了示范社區(qū)的效果。

雍和園社區(qū)規(guī)劃建設居民樓254棟，總建筑面積120萬平方米，可安置居民1.2萬戶，4萬人。截至我們去調研時，已建成居民樓83棟，居民分批入住8 000多人。同時，配套建設了社區(qū)服務中心、幼兒園、敬老院、超市等服務設施，建有10 000平方米的中心文體廣場。當地政府對新型社區(qū)建設的基本做法：一是統(tǒng)籌編制規(guī)劃，引領社區(qū)建設。規(guī)劃建設的新社區(qū)，覆蓋半徑不超過2公里，人口一般為5 000—10 000人；并做好配套設施建設和建筑樣式的規(guī)劃。二是利用政策引導，完善政策措施。包括充分利用國家和地方出臺的有關優(yōu)惠扶持政策，做好居民的搬遷和安置工作；創(chuàng)新運作機制，堅持示范帶動；優(yōu)化服務環(huán)境，嚴格督導考核。三是健全組織機構，完善運行機制，注重社區(qū)化服務。四是深化配套改革，支持社區(qū)建設。涉及居民土地承包經營權的股權化、農村集體資產股份化、建立新型農村合作經濟組織、建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地使用制度。

新型社區(qū)首先打破了原有的村級組織形式，成立社區(qū)黨委會和社區(qū)居委會，實行居民自治。因此，新型社區(qū)化不只是單純的集中居住，而是在行政組織與管理形式上進行重新整合，打破原來的村莊行政界線。由七村合并形成的雍和園社區(qū)，通過民主選舉推選出103名黨員代表、114名居民代表。在2010年4月，雍和園社區(qū)通過第一次社區(qū)黨員代表大會和第一次居民代表大會分別成立了社區(qū)的第一屆黨委班子、紀委班子以及首屆社區(qū)居委會。在人員設置上，黨委書記和居委會主任等職位由機關干部交叉兼職，但各村仍保留了黨組織，由社區(qū)黨委統(tǒng)一領導，并集中辦公。財政經費由所在工業(yè)區(qū)和社區(qū)資產管理委員會共同擔負，工作人員報酬實行“政府補貼、社區(qū)籌集”的辦法。在雍和園社區(qū)，社區(qū)資產管理委員會的成立是實現農村城市化管理的有效手段。資產管理委員會由七個村共同組建，有效地解決了居民對原有村集體財產去向的顧慮，將各村的財產分開建賬、核算和管理，同時開展了社區(qū)居民土地承包經營權確權登記。但是，因涉及原來各行政村經濟資產等復雜因素，新建社區(qū)還沒有實現資產的整合，各村仍獨立處理自己的經濟事務。

實際上，新型社區(qū)的整合是一個復雜的過程，既涉及組織體制的變革，也涉及原有各村居民的利益，因此面臨很多亟須解決的現實問題。概括而言，目前農村新型社區(qū)建設與管理尚處于起步探索階段，所遇到的主要困境和問題表現在如下方面。

(一)行政力量主導明顯，社區(qū)建設力量單一

當前的農村新型社區(qū)化建設大都是由政府主導進行的，社區(qū)建設力量較為單一，居民的主體地位以及社會團體的力量沒有得到很好的利用，新型社區(qū)建設的體制機制不完善。由政府主導的“自上而下”的農村社區(qū)化建設不僅會引起由于建設力量不足而導致的發(fā)展失衡問題，還會因為建設力量的片面性阻礙社區(qū)的良性發(fā)展。首先，農村社區(qū)化發(fā)展的社會共建力量不夠，市場化機制尚不完善，建設資金主要來源于政府財政和政策支持，一旦政策有變或遇到突發(fā)情況，農村社區(qū)化建設就會陷于停滯或被動處境。其次，農村居民的自主參與積極性不高，加之傳統(tǒng)習慣的影響，部分居民對新型社區(qū)化建設缺乏認識，甚至對合村并居和農村社區(qū)化建設存有一定抵觸情緒。

(二)社區(qū)基層組織體制不健全，運行不暢

在農村新型社區(qū)化建設中，原來的行政村和村落管理形式轉變?yōu)榇笊鐓^(qū)和社區(qū)管理形式，基層自治組織由原來的基層黨組織、村民委員會和村級經濟組織變?yōu)榱松鐓^(qū)黨委會和社區(qū)居委會，實行居民自治。但在當前社區(qū)化建設的實際操作中，由村級組織形式到新型社區(qū)組織形式的轉變并不到位。有些社區(qū)僅是名義上的轉變，實質上各村事務仍然是各自為政。同時，與農村社區(qū)建設相關的立法和管理政策有待完善，地方政府賦權不充分，與社區(qū)組織關系不夠清晰。很多地方的城鎮(zhèn)化建設盲目追求各項指標的提升，社區(qū)化建設跟風嚴重，各項工作并沒有落到實處，農村社區(qū)的社區(qū)化管理實質上成為空殼子。例如，一些社區(qū)的管理人員由當地鎮(zhèn)政府工作人員兼任，他們身兼數職，往往無暇顧及社區(qū)具體事項落實情況，所謂的社區(qū)居委會變成了空架子。還有一些社區(qū)負責人是由原村級干部擔任，他們有些年齡過大，有些對新社區(qū)建設知之甚少，對落實農村社區(qū)化建設的政策規(guī)定力不從心，因而農村社區(qū)組織的運行不夠暢通。

(三)社區(qū)職能轉化不充分，管理不到位

在當前由傳統(tǒng)村級組織形式向新型社區(qū)組織形式的轉變過程中，由于原有村級行政管理體制作用慣性大，對村鎮(zhèn)干部、社區(qū)管理人員以及居民的影響深遠，因此新型社區(qū)的職能轉化不徹底，新的管理機制不到位。特別是在村級資產處理上，為打消村民對原有集體資產“歸大堆”的思想顧慮，原自然村成立了資產管理委員會，他們分開建賬、分開核算、分開管理，但在資金分配方面常常難以達成一致意見。社區(qū)集體資產不能實現統(tǒng)一管理，整個社區(qū)的集體合力受到限制，給農村新型社區(qū)的統(tǒng)籌管理帶來很大阻力。另外，在土地管理及農耕用地問題上，因集約出來的土地被政府或開發(fā)商征用，用于建設更多的居民樓、商品房以及工廠，居民的農耕用地不斷減少，但收益得不到保障，居民之間的收入差距擴大。一方面，失地農民難以適應沒有土地的生活，社會不穩(wěn)定因素增加；另一方面，相應的社會保障和社會服務跟不上，對居民的生活造成了不良影響。農村基層的資源本來就較少，又因體制和管理問題而得不到有效開發(fā)和利用，因此社區(qū)居民很難形成優(yōu)勢互補、資源共享的利益共同體。

(四)社區(qū)居民社會認同感低，社區(qū)整合不夠

新型社區(qū)打破了原來的村莊界線，集中了來自不同村莊的居民，同時還吸引了越來越多的外來人口入住，社區(qū)內部的流動性和居民的異質性大大增加，社區(qū)成員的利益訴求也呈現出多樣化的趨勢。因此，相對于之前生活的村莊共同體來說，居民的認同感明顯降低了，這直接影響到了社區(qū)的整合度。在很多社區(qū)活動和事務中，仍然具有明顯的原來村集體的痕跡。特別是涉及經濟利益和居民福利方面，仍以原村為單位分配。各村居民之間、新老居民之間界線明確。此外，由于戶籍制度的長期存在，城鄉(xiāng)之間、流動人口與本地人口之間難以在公共服務、資源、機會等諸多方面享有平等的權利，區(qū)域內資源的合理配置和居民的自由流動受到限制。在這樣的體制慣性下，居民之間形成的對各自群體的標簽性認識根深蒂固，難以消除，極不利于社區(qū)整合。

(五)社區(qū)居民非農就業(yè)不充分，身份轉化困難

農村社區(qū)化將居民集中居住，集約出來的土地被征用，居民的土地被收走，農耕用地不斷減少，越來越多的人成為失地者。在沒有土地保障的情況下，農村居民因受戶籍制度帶來的在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等方面的附加影響，在與城市居民的就業(yè)競爭中處于劣勢地位。他們往往在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊地區(qū)從事技術含量較低、收入較低的體力勞動，并不是所有的失地農民都可以找到穩(wěn)定的非農工作。農村社區(qū)居民無法實現就近就地就業(yè)，不僅導致了勞動力外流，還加劇了農村基層社區(qū)的“空心化”現象。針對這種情況，盡管很多地方政府通過就地設立產業(yè)園區(qū)，重視新社區(qū)和產業(yè)園區(qū)同步建設，并大力發(fā)展第三產業(yè)以解決當地居民就業(yè)問題。但總體而言，在一些產業(yè)基礎薄弱的農村地區(qū)，當地居民的非農就業(yè)程度有限，他們游離于城鄉(xiāng)之間，難以實現由農民到城鎮(zhèn)居民的身份轉換。

三、農村新型社區(qū)化發(fā)展對社會建設的新要求

當前中國城鄉(xiāng)發(fā)展已進入深化改革的新階段，城鄉(xiāng)社會正發(fā)生著前所未有的快速變遷，新型社區(qū)的重組和構建成為我們面臨的重要任務，相應地這對社會建設提出了新的挑戰(zhàn)和要求。實際上，目前大力開展的合村并居和新型社區(qū)建設已成為加強社會建設的重要一環(huán)。因此，我們應從國家整體社會建設的高度，全面審視農村新型社區(qū)化發(fā)展的趨勢和問題，從而更好地推進城鄉(xiāng)社會的有序發(fā)展或轉型。其中，應重視與農村新型社區(qū)化發(fā)展密切相關的如下方面的社會建設。

(一)注重社區(qū)基層組織建設，逐步建立城鄉(xiāng)一元的社區(qū)組織體系

傳統(tǒng)的農村基層組織包括基層黨組織、村民委員會和村級經濟組織等，村民通過村民會議、村民代表大會和村民委員會行使自治權。新型社區(qū)打破原有的村級組織形式，成立社區(qū)黨委會和社區(qū)居委會，實行居民自治。但在當前農村社區(qū)化建設中，新型社區(qū)組織建設存在薄弱環(huán)節(jié)，體制轉變不徹底，職能關系沒理順。按照中央2015年新出臺的《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》，在堅持和完善黨組織領導的自治基礎上，應充分發(fā)揮基層組織的作用。應強化各類服務型社區(qū)組織的作用，這些組織包括文體組織、法律組織、宣傳組織、環(huán)保組織等。要完善農村社區(qū)化的相關法律及組織建設條例，明確各級政府與社區(qū)組織的關系。更為重要的是，隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，大量新型社區(qū)應逐步通過“村改居”等途徑，納入城鎮(zhèn)化管理，從而建立起城鄉(xiāng)一元的社區(qū)組織體系。實際上，從城鄉(xiāng)社會發(fā)展的長遠來看，這些所謂的新型社區(qū)應是城市化發(fā)展進程的階段性和過渡性形態(tài)，不應僅看作是區(qū)別于城市社區(qū)而限定于農村的社區(qū)形式。未來更多的社區(qū)都應是建立在消除了城鄉(xiāng)二元結構基礎上的統(tǒng)一的基層組織形式。

(二)注重社區(qū)多元主體參與建設，逐步弱化行政干預

目前我們的新型社區(qū)化建設主要依靠政府力量，地方黨政部門在農村社區(qū)建設中不但是組織領導者，更成了直接投資者或“總包者”。這里有地方政府急于發(fā)展經濟和改善民生的需要，也有想依靠土地財政獲取地方利益的需要。這種發(fā)展體制帶來的問題，一方面是沒有充分考慮當地居民的自主意愿和選擇；另一方面是忽視了社區(qū)各類主體的共同參與。因此，政府應從“自上而下”的行政干預方式向以社區(qū)居民為主體的“自下而上”的方式轉變，構建起以居民為主體、社會參與、政府引導的新型社區(qū)化建設機制，并充分發(fā)揮各類社會組織和市場經濟的調節(jié)作用。尤其是，農村新型社區(qū)越來越多地吸引大量的外來人口，社區(qū)規(guī)模大，人口流動性增加，社區(qū)居民的異質性所帶來的多元化的利益訴求,也對建立多元利益主體共同參與的社區(qū)建設機制提出了新要求。在中央《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》中特別提出，要依法保障符合條件的非本村戶籍居民參加村民委員會選舉和享有農村社區(qū)基本公共服務的權利。通過政策性的意見確保吸納非戶籍居民參與農村社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的協(xié)商，建立戶籍居民和非戶籍居民共同參與的社區(qū)協(xié)調議事機制。

(三)注重創(chuàng)新社區(qū)組織管理模式，逐步完善新型社區(qū)化管理機制

在當前的社會轉型背景下，傳統(tǒng)村落的封閉性被打破，城鄉(xiāng)間的社會流動和交換程度都達到了更高的水平，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的界限日益弱化。村莊合并和農村社區(qū)化發(fā)展將更多異質性的人口聚集在一起，形成了規(guī)模大、成員構成復雜的新型生活共同體。原有的村級管理體制已經無法滿足當前新型社區(qū)發(fā)展的要求，因此在社區(qū)的統(tǒng)一管理和融合過程中，需要創(chuàng)新社區(qū)的組織管理模式，建立新型社區(qū)化管理機制。首先，在管理事務上，要充分發(fā)揮基層黨組織在領導新居民自治中的重要作用，尊重社區(qū)居民的主體地位，保障居民的民主政治權利。要堅持以人為本，尊重民意，保障居民的知情權、參與權和監(jiān)督權，方便居民的生產和生活，真正把居民當作新型社區(qū)化建設的主人。其次，在管理方式上，要注重群眾自治與協(xié)商機制的建設，培育和激發(fā)社區(qū)自我管理的內在動力，通過基層治理機制創(chuàng)新探索有效的自我管理方式。此外，在資產管理上，要健全土地流轉機制，優(yōu)化集體資產改制，建立現代生產經營制度，切實提高社區(qū)居民的生活水平。要注重新型社區(qū)化建設在資金籌集方式上的多元化，實現社區(qū)資產的統(tǒng)一管理與融合，更好地進行新型社區(qū)的一體化規(guī)劃和發(fā)展。

(四)注重社區(qū)公共服務體系建設，促進城鄉(xiāng)公共服務均等化

原先的行政村組織側重村級管理職能和生產職能，具有很大的封閉性和自足性。但城鄉(xiāng)一體化背景下的新型社區(qū)要求行政管理組織與經濟組織適當分離，充分挖掘新型社區(qū)的服務功能，加強社區(qū)化公共服務建設。特別是要促進城鎮(zhèn)基本公共服務項目向農村延伸，加強與社區(qū)居民生活相關的基礎設施的建設，創(chuàng)新農村社區(qū)基層服務體制，實現城鄉(xiāng)社會公共服務均等化。因此，新型社區(qū)公共服務體系建設是標識由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理向現代新型社區(qū)管理轉變的重要方面，也是實現城鄉(xiāng)社會轉型的重要標志。要提升社區(qū)公共服務的供給水平，不僅要重視公共服務設施的硬件建設，更要重視社區(qū)建設內涵的提升，把社區(qū)真正建設成為居民和諧相處、幸福滿意的生活共同體。但目前來說，城鄉(xiāng)居民在公共服務方面差距較大，優(yōu)質的教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與服務等資源主要集中在大中城市，廣大農村優(yōu)質資源缺乏，社會服務水平較低，這是影響社區(qū)居民生活滿意度的重要因素。所以，新型社區(qū)建設不能僅重視居住的集中化，更要重視社區(qū)公共服務配套建設，提升新型社區(qū)建設內涵，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

(五)注重制度和法制建設，促進新型社區(qū)有序發(fā)展

農村新型社區(qū)建設作為新生事物，涉及一系列制度體系的變革，特別是跟中國長期存在的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、就業(yè)與社會保障制度、住房制度、土地制度等密切相關。對于新型社區(qū)的居民來說，很多人失去了土地的保障，但是他們又沒有相應地實現非農化轉移或市民化，因而除了部分人依靠不少的土地補償外，相當大比例的人的生活難以得到制度保障，遇到了更多的發(fā)展困境。即便他們外出務工，但跟城市居民相比，他們也沒有任何優(yōu)勢，難以獲得平等的就業(yè)環(huán)境和就業(yè)機會。因此，在當前城鄉(xiāng)一元統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，應制定和完善各種制度法規(guī)，保障失地居民的各種權益，促進農業(yè)轉移人口的就業(yè)，保證社區(qū)居民有穩(wěn)定的收入和保障。各地區(qū)可以充分利用當地的資源和優(yōu)勢，因地制宜，通過發(fā)展現代農業(yè)和其他產業(yè)，強化農村社區(qū)化發(fā)展的產業(yè)支撐，實現新型社區(qū)與產業(yè)園區(qū)的同步發(fā)展。

四、結 語

農村新型社區(qū)能否解決當前農村的“空心化”問題？它將為新農村建設帶來希望或者只是一種時興的“運動”？這是當下人們特別困惑的問題。從目前的發(fā)展情況來看，各地普遍推行的農村新型社區(qū)建設多是著眼于農村區(qū)域的社區(qū)化，這在本質上并不符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體趨勢。這種以村莊合并為基礎建立所謂新型農村社區(qū)的發(fā)展思路，仍然把農村的發(fā)展禁錮在農村之中，并沒有擺脫城鄉(xiāng)二元發(fā)展的思維。①林聚任：《村莊合并與農村社區(qū)化發(fā)展》，載《人文雜志》2012年第1期。我國農村社區(qū)化發(fā)展的未來方向應該打破城鄉(xiāng)界限，實現城鄉(xiāng)一元化發(fā)展。我們應把農村新型社區(qū)看作是城市化進程的一個階段，只是在中國特定的時空結構中，這類社區(qū)被賦予了特定的內涵，因而也具有了自身的局限性。

為此，我們應遵循城鄉(xiāng)社會發(fā)展的基本規(guī)律，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展貫穿于新型社區(qū)建設的進程之中。農村新型社區(qū)化發(fā)展不是單純的讓農民集中居住，也不是盲目追求城市化指標，以犧牲農村和農民的利益為代價；而是要在克服傳統(tǒng)城鄉(xiāng)發(fā)展思維的基礎上實現社會建設的新突破，尋找到一條有利于城鄉(xiāng)社會轉型的新途徑。新型社區(qū)化建設的目標也不僅僅是讓更多的農民住上樓房，而是要借助于有效的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，實現農村人口的非農化轉移，實際上，農村新型社區(qū)化不能從城市化的進程中剝離出來，農村發(fā)展和城市發(fā)展是社會整體發(fā)展的兩個不可分割的部分。不應把新型社區(qū)化建設停留在圈地層面的“造城運動”，而是要順應形勢和人民群眾的需要，通過一系列的發(fā)展和制度創(chuàng)新，處理好城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關系，力爭實現城鄉(xiāng)社會發(fā)展的新突破?？傊覈呀涍M入了城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，同時也面臨許許多多的社會矛盾和社會問題，這需要通過深化體制改革和社會建設逐步解決。村莊合并和農村新型社區(qū)化是農村未來發(fā)展的一個方向，但并不是最終目標，我們應在城鄉(xiāng)一元觀的統(tǒng)領下，實現城鄉(xiāng)社會發(fā)展的有序整合。

【責任編輯：肖時花】

山東大學人文社會科學重大研究項目“當前村莊合并與農村社會轉型研究”(12RWZD03)

2016-09-03

F321;D422.6

A

1000-5455(2016)05-0116-06

林聚任，山東昌邑人，山東大學哲學與社會發(fā)展學院教授、博士生導師；董萍，山東萊蕪人，山東大學哲學與社會發(fā)展學院碩士研究生。)