項(xiàng)繼權(quán)　賈　康　王金華等

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“縣域治理與農(nóng)村綜合改革”筆談

項(xiàng)繼權(quán)賈康王金華等

編者按2015年12月8日，由華中師范大學(xué)科研部、華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部主辦，中國縣域發(fā)展研究中心承辦的“首屆縣域治理高層論壇”在桂子山召開。來自民政部、財(cái)政部，香港、吉林、浙江、江西、四川、湖北等地區(qū)全國近百位專家學(xué)者以及政府官員參加了此次論壇。本文選取了幾位主題發(fā)言文章構(gòu)成本期筆談，以饗讀者。

當(dāng)前農(nóng)村綜合改革的方向和重點(diǎn)

項(xiàng)繼權(quán)(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院， 湖北 武漢 430079)

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確提出，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等5大領(lǐng)域”，要求“對(duì)這5大領(lǐng)域改革的核心問題，要明確大的方向、主要內(nèi)容和重大方針對(duì)策，進(jìn)一步理清改革思路。”那么，什么是當(dāng)前綜合改革的“核心問題”、“大的方向”及“重點(diǎn)難點(diǎn)”？這是順利推進(jìn)農(nóng)村綜合改革首先必須明確的問題。

一、制度創(chuàng)新、激發(fā)活力，當(dāng)前農(nóng)村綜合改革的核心和方向

1998年10月十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》曾提出解決我國“三農(nóng)”問題的“多予少取放活”六字方針。從實(shí)踐來看，2001-2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工以及屠宰稅，2006年又全面取消農(nóng)業(yè)稅，極大地減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。從2006年開始，中央全面推進(jìn)農(nóng)村“改革”，其重點(diǎn)是根據(jù)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”及城鄉(xiāng)一體化的要求，加大農(nóng)村公共投入，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化和均等化。可以說，過去十五年的農(nóng)村改革主要集中在“少取”和“多予”兩個(gè)方面。

毫無疑問，免除農(nóng)業(yè)稅，增加農(nóng)村投入，一系列重大惠民政策讓農(nóng)民得到實(shí)惠，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生歷史性的變化。然而，我們也看到，“少取多予”主要解決國家與農(nóng)民以及農(nóng)村集體內(nèi)部的收入和分配問題，但并沒有從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的一些重大體制和機(jī)制問題。經(jīng)過30多年的改革，農(nóng)村市場(chǎng)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民個(gè)人都發(fā)生了深刻的變化，但是，迄今為止，農(nóng)民個(gè)人和集體產(chǎn)權(quán)不明晰、不完整、不平等、不落實(shí)；農(nóng)村資產(chǎn)大量沉淀，不能合理配置、充分利用，缺乏活力；農(nóng)業(yè)小規(guī)模分散不僅難以富裕農(nóng)民，甚至難以維持生活，也難以保證產(chǎn)品品質(zhì)；城鄉(xiāng)勞力、資金、資源和技術(shù)不能自由流動(dòng)，平等交換；農(nóng)村社會(huì)日益分化，農(nóng)民日益分散化，傳統(tǒng)集體組織管理方式失效；村兩委與村集體“經(jīng)社不分”，組織封閉，難以實(shí)行有效的管理和服務(wù)，這些因素嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展失去內(nèi)在動(dòng)力和活力。上述問題并不是單純的利益分配問題，也不是“少取”和“多予”可以解決的，而是涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式、基層治理體制以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等深層次的體制和機(jī)制問題。為此，必須進(jìn)一步推進(jìn)和深化農(nóng)村綜合改革，破除阻礙農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的制度性障礙，激化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力和動(dòng)力。正因如此，2014年7月習(xí)近平總書記在湖北省武漢市主持召開部分省市負(fù)責(zé)人座談會(huì)上就強(qiáng)調(diào)，“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，攻克體制機(jī)制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進(jìn)一步解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，進(jìn)一步激發(fā)和凝聚社會(huì)創(chuàng)造力”，“進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供不竭動(dòng)力”，“進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。”如果說新世紀(jì)以來農(nóng)村改革重在利益分配、少取多予的話，那么，當(dāng)前農(nóng)村改革的重點(diǎn)則是“制度創(chuàng)新，激發(fā)活力”，“少取”是前提，“多予”是重點(diǎn)，“放活”則是根本和關(guān)鍵。這也是中央關(guān)于《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的“五大關(guān)鍵領(lǐng)域”都是聚集“制度”的根本原因。

二、產(chǎn)權(quán)改革、股份合作，構(gòu)建新型農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)

《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》將“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度”作為改革的五大關(guān)鍵領(lǐng)域。其中，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是首要的任務(wù)。在現(xiàn)代社會(huì)，產(chǎn)權(quán)制度是最基本的經(jīng)濟(jì)制度，也是一個(gè)國家政治和社會(huì)制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集體經(jīng)營、收入分配等各個(gè)環(huán)節(jié)起著支配甚至決定性的作用，對(duì)農(nóng)村政治關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)及治理方式都有著直接和深刻的影響。正因如此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是綜合改革的核心和重點(diǎn)之一。

從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革實(shí)踐來看，人民公社時(shí)期，我國農(nóng)村實(shí)行集體所有制，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。20世紀(jì)80年農(nóng)村改革，廢除人民公社體制，實(shí)行以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)民逐步獲得了承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)和繼承權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。然而，迄今為止，以土地集體所有為核心的集體所有制并沒有根本改變，農(nóng)村土地集體所有依然是我國憲法明確的基本經(jīng)濟(jì)制度。不過，我們不能不看到，從根本上說，當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制及集體經(jīng)濟(jì)是一種社區(qū)共有制和地域集體所有制，凡是本社區(qū)(村或村民小組)成員都是集體經(jīng)濟(jì)的成員，平等享有集體所有權(quán)，分享集體經(jīng)濟(jì)的利益，但農(nóng)民沒有“退出權(quán)”，無法處置自己分享的集體權(quán)益；雖然法律上規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地和財(cái)產(chǎn)為農(nóng)民集體所有。但是，這里的集體是“村集體”、“村民小組”還是其他集體仍不清楚，也不穩(wěn)定。在“三級(jí)所有”的人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地是“隊(duì)為基礎(chǔ)”，土地應(yīng)歸后來的村民小組所有。但事實(shí)上，改革以來，自家庭承包制實(shí)施開始，不少地方農(nóng)村土地演變?yōu)榇寮w“所有”。特別近些年來大規(guī)模的“合村并組”，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體更加模糊、混亂；由于集體產(chǎn)權(quán)的共享性，集體成員為無償獲得集體土地和資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)紛爭(zhēng)不斷。雖然中央一直強(qiáng)調(diào)保持承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，實(shí)行“增人不增地、減人不減地”，但是，鑒于隨著時(shí)間推移，農(nóng)地占有不均，一些地方迫于農(nóng)民土地調(diào)整的壓力，不得不實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，以至于出現(xiàn)“一年一小調(diào)、三年一大調(diào)”的現(xiàn)象，農(nóng)地不斷細(xì)分，經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，造成無窮的內(nèi)部矛盾；現(xiàn)存的集體所有制也是一種社區(qū)封閉、無法流動(dòng)的體制。遷入村集體意味有權(quán)分享土地及集體利益，通常會(huì)遭到原集體村民的抵制，導(dǎo)致外來人口難以順利進(jìn)入社區(qū)，阻礙了人口自由流動(dòng)和社會(huì)融合。而原集體村民如果離開也意味土地權(quán)益的喪失，因此即使在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，寧可撂荒也不愿放棄土地，阻礙土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，寶貴的土地難以充分利用；由于迄今“全民”與“集體”及城鄉(xiāng)集體之間在土地的所有、使用、受益和處分等權(quán)益方面依然存在明顯的差別，農(nóng)村集體土地不能抵押，不能自由平等轉(zhuǎn)讓和交易，巨量而寶貴的土地資源及潛在的資金資本固化沉淀，難以充分利用和發(fā)揮應(yīng)有的效益；雖然農(nóng)地集體所有，但是，集體產(chǎn)權(quán)并不完整。家庭承包經(jīng)營賦予農(nóng)民農(nóng)地占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)。稅費(fèi)改革以后，免除了“三提五統(tǒng)”，村集體事實(shí)上喪失了土地所有權(quán)應(yīng)有的收益權(quán)?！锻恋爻邪ā芬?guī)定“承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”，禁止承包期內(nèi)發(fā)包方收回和調(diào)整農(nóng)民的承包地，集體在相當(dāng)程度上也失去了土地處分權(quán)。至此，集體產(chǎn)權(quán)事實(shí)上喪失了應(yīng)有的權(quán)能?？傊?，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不清、地權(quán)不穩(wěn)、權(quán)能不全、權(quán)益不均、保護(hù)不力、流轉(zhuǎn)不順、集約不高以及組織封閉和政經(jīng)不分的體制，不僅損害了農(nóng)民的權(quán)益，制造農(nóng)村矛盾，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，也是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)整體上無法做大做強(qiáng)的制度根源。

為此，黨和政府關(guān)于《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》將深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為首要的任務(wù)，要求“以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營方式。”由于農(nóng)村集體資產(chǎn)主要有經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類，中央要求在確認(rèn)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；對(duì)非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營管理有效機(jī)制；對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)更多權(quán)能，發(fā)展多種形式的股份合作”。在實(shí)踐中，各地普遍探索通過建立“土地股份合作社”，解決農(nóng)村土地等非經(jīng)營資產(chǎn)的經(jīng)營問題；建立“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社”，解決集體經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營問題。由此實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)向“明晰產(chǎn)權(quán)、入股自由、入社自愿、退社自由、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的股份合作經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)單一、封閉、靜止的體制中解放出來，讓集體經(jīng)濟(jì)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，自主經(jīng)營；集體資源走向市場(chǎng)，合理配置，釋放集體經(jīng)濟(jì)的活力。這無疑是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)權(quán)制度改革的正確方向。

三、村社分開、組織重建，構(gòu)建新型農(nóng)村基層治理體制

“農(nóng)村社會(huì)治理制度”的改革和創(chuàng)新是黨和政府關(guān)于《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的另一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)。目前，“我國農(nóng)村治理的基本框架由在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度與農(nóng)村自治組織制度共同構(gòu)成”。由此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村自治組織的關(guān)系也就是農(nóng)村基層治理最基本的制度關(guān)系。然而，長(zhǎng)期以來，如何處理農(nóng)村基層的“政經(jīng)關(guān)系”一直是困擾農(nóng)村基層治理以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和村民自治運(yùn)行和發(fā)展的難點(diǎn)。早在20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革之初，中央就要求在廢除人民公社體制過程中，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，在村一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì)同時(shí)，設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)行政社分開，政經(jīng)分開。1984年的中央1號(hào)文件曾規(guī)定：“為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，這種組織可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱，要以村(大隊(duì)或聯(lián)隊(duì))為范圍設(shè)置，也可以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置，可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子?！睋?jù)此，各地在村級(jí)相繼建立經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)聯(lián)社之類的組織，作為農(nóng)村集體組織的主體。由于一些地方擔(dān)心同時(shí)設(shè)立村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織“兩套人馬，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，大多數(shù)村采取了村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)兩塊牌子，一班人馬，交叉任職。然而，此舉造成村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者關(guān)系長(zhǎng)期的混亂。

從實(shí)踐來看，當(dāng)前作為基層社區(qū)組織的村民委員會(huì)及基層黨支部都是以集體土地所有為基礎(chǔ)建立起來的，這是一種“村社一體”、“政經(jīng)不分”、“城鄉(xiāng)分割”及“組織封閉”的體制。村集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定著村委會(huì)及黨支部的人員邊界、管理邊界、服務(wù)邊界以及民主自治邊界。村民自治僅僅是擁有村集體產(chǎn)權(quán)的“村民”的自治，也只有本村的村民才可能享受村社區(qū)的福利，村黨支部也僅僅限于村黨員參加。外來居民和黨員被排除在村委會(huì)和黨組織之外。農(nóng)村基層社會(huì)管理、公共和社區(qū)服務(wù)、自治民主及黨組織建設(shè)都具有排他性和封閉性；在村社合一條件，人們習(xí)慣用集體經(jīng)濟(jì)的積累來辦理村級(jí)公益事業(yè)，以及本應(yīng)由國家承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)，使集體經(jīng)濟(jì)組織承包了大量的社會(huì)負(fù)擔(dān)，過多的社會(huì)管理和服務(wù)職能，損害了集體的利益，也削弱了集體的競(jìng)爭(zhēng)力；村民委員會(huì)每三年換屆，村集體經(jīng)濟(jì)時(shí)常受到政治選舉的干擾，經(jīng)營管理層不穩(wěn)定，政治原則常常取代了經(jīng)濟(jì)原則，影響集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展和規(guī)劃；另一方面，由于村級(jí)經(jīng)社不分，導(dǎo)致村委會(huì)組織直接行使集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力，可以直接處置村集體的產(chǎn)權(quán)(如承包、發(fā)包)，集體經(jīng)濟(jì)組織喪失了獨(dú)立自主經(jīng)營的市場(chǎng)主體的地位；由于擁有村委會(huì)的管理權(quán)也意味對(duì)村集體的控制權(quán)，一些地方選舉競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，各種違規(guī)和非法行為不斷；由于村集體的封閉和排他性，在經(jīng)社合一的體制下，外來人口也不能順利進(jìn)入村社區(qū)，村級(jí)公共服務(wù)和管理對(duì)象也限于本村村民，難以對(duì)外來人員提供平等的基本公共服務(wù)，也無法實(shí)施有效的管理，造成巨大的管理真空，農(nóng)村社區(qū)和社會(huì)難以實(shí)現(xiàn)有效的整合和融合，造成流動(dòng)人口的邊緣化，導(dǎo)致社會(huì)問題和社區(qū)沖突。

顯然，“經(jīng)社不分”的體制不僅損害了村民集體的產(chǎn)權(quán)和利益，制約了集體經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展，也造成村委會(huì)組織的封閉性、排它性，不利于村民自治、公共服務(wù)及社會(huì)管理。隨著改革開放及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)開通、農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民流動(dòng)已經(jīng)打破了村集體和村社區(qū)的封閉性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、人地關(guān)系及居民關(guān)系日益多元化和復(fù)雜化，現(xiàn)行的組織封閉、經(jīng)社不分的體制矛盾進(jìn)一步凸顯出來，迫切需要進(jìn)一步理順基層政經(jīng)關(guān)系，完善基層治理結(jié)構(gòu)。正因如此，中央在《深化農(nóng)村綜合改革實(shí)施方案》中要求，要“研究明確村黨組織、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能定位及相互關(guān)系”，并提出，“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實(shí)行‘政經(jīng)分開’試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制?！?/p>

事實(shí)上，從法律上講，村民委員會(huì)是村民群眾自治組織，具有政治性、社會(huì)性、群眾性和自治性的特點(diǎn)，而村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)組織，擁有集體產(chǎn)權(quán)，以追求利潤為目標(biāo)，兩者的目標(biāo)及內(nèi)在的組織和運(yùn)行原則有重大差別。經(jīng)社不分不僅造成村集體組織與村民自治組織的組織、功能和目標(biāo)混同及運(yùn)行方式的混亂。尤其必須明確的是，村民委員會(huì)并不擁有村集體產(chǎn)權(quán)，僅僅是“代行”集體產(chǎn)權(quán)而已?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》(2007年)就明確“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)”，“分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)?！?第60條)。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)將進(jìn)一步明晰回歸村民集體，并使之成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體，在市場(chǎng)上獨(dú)立自主經(jīng)營。尤其是隨著農(nóng)村集體股份合作社的重建，農(nóng)村集體組織與村兩委的“政經(jīng)分開”也就成為必然的趨勢(shì)和選擇。

為此，在新一輪農(nóng)村綜合改革中，因此進(jìn)一步明晰集體產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新集體經(jīng)營形式，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)股份化改造，與此同時(shí)，理順村集體與村兩委的“政經(jīng)關(guān)系”，實(shí)行“政經(jīng)分開”。此項(xiàng)改革也是對(duì)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)和治理方式的重大調(diào)整、改革和創(chuàng)新。農(nóng)村“政經(jīng)分開”也將推動(dòng)現(xiàn)行的村委會(huì)組織體制的轉(zhuǎn)型，村民委員會(huì)也將從政經(jīng)不分、組織封閉的體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)管理、組織開放的社區(qū)體制。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確將村民委員會(huì)轉(zhuǎn)制為農(nóng)村社區(qū)委員會(huì)，村支部則轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)黨支部。政經(jīng)分開后的“村委會(huì)”或“村社區(qū)”作為農(nóng)村基層群眾自治組織，承擔(dān)基層社會(huì)的組織、管理和服務(wù)功能，其管理對(duì)象也從傳統(tǒng)集體村民向全體社區(qū)居民轉(zhuǎn)變；基層民主也將從有限的村民自治向開放的社區(qū)自治轉(zhuǎn)變；農(nóng)村基層黨組織也從集體單位制向社區(qū)地域制轉(zhuǎn)型。由此，破除傳統(tǒng)集體邊界的封閉性，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民的自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)基層組織管理也從城鄉(xiāng)居村二元體制向城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)體制轉(zhuǎn)變。

總之，全面深化農(nóng)村改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和基層黨建等不同領(lǐng)域，但是，其核心和方向是進(jìn)一步深化農(nóng)村制度改革，破除阻礙農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的制度性障礙，構(gòu)建與市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化相適應(yīng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和基層治理體制，激發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力和動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和社會(huì)治理現(xiàn)代化。

2015-12-08

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“新時(shí)期我國農(nóng)村綜合改革研究”(12JZD023)；國家社科基金項(xiàng)目“縣級(jí)行政成本與建設(shè)節(jié)約型政府研究”(10BZZ036)