村民自治機制創(chuàng)新比較研究
——以廣東揭陽和清遠的探索為例

任中平，張露露

(西華師范大學　政治與行政學院，四川　南充　637002)

村民自治機制創(chuàng)新比較研究

——以廣東揭陽和清遠的探索為例

任中平，張露露

(西華師范大學政治與行政學院，四川南充637002)

摘要：采用個案研究法和比較研究法,將廣東清遠的村民理事會、自然村建制和揭陽的“一室兩會”進行比較，發(fā)現(xiàn)它們的共性是動力機制趨同、治理資源相同、治理績效類似，差異是制度設計不同、運行機制不同。村級理事會的問題是與原有組織體制之間的協(xié)調整合、村民參與積極性和可持續(xù)發(fā)展問題；自然村建制則是缺乏法律依據、缺乏村民認同感和違背了基層民主的發(fā)展趨勢。政策建議是：基層創(chuàng)新要以維持鄉(xiāng)村治理結構穩(wěn)定為前提，要實現(xiàn)實踐創(chuàng)新和理論指導的良性互動，要順應基層民主的發(fā)展趨勢，要建立社會性參與機構，要實現(xiàn)創(chuàng)新機制的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)從“為民作主”到“由民作主”的轉變，推動農村治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞：廣東；村民自治；機制創(chuàng)新；基層民主；治理現(xiàn)代化

村民自治是指依照我國憲法和法律的規(guī)定，廣大村民在平等協(xié)商的基礎上直接行使民主權利，實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務的一項政治制度，其核心是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。自1980年第一個村委會誕生，到1982年村民自治被寫入憲法，至今它已走過30多年的歷程，取得了矚目成就。然而隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村民自治逐漸陷入治理能力虛化、村民參與權缺失等治理困境。在此背景下，廣東因其地處改革開放的前沿又呈現(xiàn)出自身的特殊性。經濟的超速發(fā)展既創(chuàng)造出巨大的社會財富，也加劇了利益矛盾的激化，造成了“廣東煩惱”?；鶎又卫淼奈蓙y導致群體性事件頻發(fā)，如“太石村事件”、“河源事件”、“蓮塘事件”等，2011年爆發(fā)的“烏坎事件”更是震驚全國。2014年1月19日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(以下簡稱《意見》)提出：“健全基層民主制度，完善和創(chuàng)新村民自治機制，深入推進村務公開、政務公開和黨務公開，實現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式。”廣東也因其超常的治理壓力而走在全國基層治理創(chuàng)新的前列，不斷摸索出云浮模式、清遠模式和揭陽模式。本文試將揭陽模式和清遠模式進行比較，分析二者的異同和利弊，找出存在的問題，并提出政策建議，以期總結治理經驗并推動我國鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展。

一、村民自治機制創(chuàng)新的主要做法

(一)揭陽的“一室兩會”

它是指代表工作室、公益理事會和民主監(jiān)事會。代表工作室是村干部、村民代表、各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及駐村干部等代表群體，履行職責、聯(lián)系群眾、收集社情民意的工作平臺。公益理事會由村干部、老黨員、老干部、外出鄉(xiāng)賢、企業(yè)家等村里較有威信的人士組成，發(fā)動社會力量籌資，用于公益建設并組織實施；設主理事1名、副主理事和理事若干名。其主要職責是補充協(xié)同村委會做好公益事業(yè)，承辦“村兩委會”委托的事項，發(fā)動社會力量辦好民生福祉建設。民主監(jiān)事會擔負監(jiān)督村務、財務和村干部的履行職責情況。民主監(jiān)事會每年要向黨員和村民代表聯(lián)合會述職1次以上，自覺接受黨員和群眾監(jiān)督。整個工作流程是：每月10日，代表工作室收集民意提交村兩委會；村兩委會研究討論后提出議案，并召開村民代表會議討論表決；通過表決的議案，由村委會在村黨組織的領導下組織實施，公益理事會協(xié)同組織實施，村務監(jiān)督委員會負責全程監(jiān)督；工作落實情況于次月10日在代表工作室進行通報。

(二)清遠的村民理事會和自然村建制

清遠的村民理事會與揭陽的公益理事會職能基本相同，凡是涉及全村重大事項、長遠性大事的決策，都要通過村小組提議，村民代表大會決議，村民理事會全程監(jiān)督，以確保村民自治管理權力在陽光下行使。但清遠更注重“自治下移、服務上浮、治管分離”的改革。2012年底，它將現(xiàn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”的治理結構調整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(行政)—片區(qū)(服務)—村(自治)”的鄉(xiāng)村治理架構，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下根據面積、人口等劃分若干片區(qū)，把原行政村的村委會改造為片區(qū)社會綜合服務站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構，承擔社會管理和基本公共服務職能。在片區(qū)下以1個或若干個村民小組或自然村為單位設立村委會。現(xiàn)村委會干部在自愿的前提下，原則上轉為片區(qū)黨政公共服務站工作人員，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聘員，其補貼從各級投入的村級組織運轉經費中支出，由財政經費予以保障。新設立的村委會不再列入村級組織運轉經費保障范圍，所需經費由村民會議通過籌資籌勞解決，由村集體經濟給予每人每年約300元補助。同時，農村基層黨組織的設置也作相應調整，即在片區(qū)黨政公共服務站(原建制村)建立片區(qū)黨總支，片區(qū)下轄的村(原村民小組或自然村)設立基層黨支部。黨支部的黨務工作運轉經費列入財政預算，標準是每名黨員每年200元。黨支部黨務工作者以每個支部3人為標準，支部書記每年補貼2400元，其余兩人每人每年補貼500元。[1]30-31

二、兩種創(chuàng)新實踐的比較分析

兩種改革模式都旨在實現(xiàn)基層治理從“為民作主”到“由民作主”的轉變，它們存在共性，但是在具體操作過程中也存在著一些差異。

(一)兩種創(chuàng)新模式的共性

1.動力機制趨同。首先，它們都是“問題倒逼型”改革。廣東的發(fā)展極不均衡，前廣東省委書記汪洋認為全國最富的地方在廣東，最窮的地方也在廣東。經濟迅速發(fā)展激發(fā)了壓抑許久的社會活力，也加劇了人際關系的錯綜復雜和利益矛盾沖突，這種態(tài)勢一旦失控就可能引發(fā)社會動蕩。2010年，廣東化州村民用“煮鋤頭吃石頭”的“行為藝術”來抗議政府租地，2011年“烏坎事件”的導火索同樣是土地問題，并爆發(fā)了嚴重的官民沖突，村民以“三四千人圍攻”、“集會示威”、“與警察激烈打斗”、“游行前往政府大樓”等方式來維權。這種“無言的抗爭+激烈的對抗”表明他們已難以通過正常的渠道來表達合理利益訴求，也折射出基層治理的混亂和低效。因此，探索新型農村治理機制已成為政府維穩(wěn)與村民維權的共同訴求，基層政治改革迫在眉睫。其次，由于我國長期以來形成的“大政府，小社會”社會格局，導致政府部門掌握著大量優(yōu)勢資源，新政的實施和發(fā)展，不僅需要政府認可來獲得合法性，也需要政府的指導和支持，因此政府的強力推動也是兩種創(chuàng)新模式的動力來源。

2.治理資源相同。村落是我國鄉(xiāng)村最基本的結構形式，鄉(xiāng)村文化具有強大的凝聚力。廣東是僑鄉(xiāng)，海內外僑胞是其獨特的鄉(xiāng)村資源，以他們?yōu)榇淼泥l(xiāng)村精英是揭陽和清遠共同擁有的治理資本。揭陽的公益理事會和清遠的村民理事會，都由老黨員、老干部、外出鄉(xiāng)賢、企業(yè)家等有威信的人組成。他們發(fā)動社會力量籌資并用于鄉(xiāng)村公益建設，協(xié)同村委會做好鄉(xiāng)村事務，承辦“村兩委”委托的事項，為民生謀福祉，是鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展的“助推器”。如揭陽市揭西縣棉湖鎮(zhèn)湖西村的公益理事會積極籌資，協(xié)助村“兩委”先后投入資金400多萬元開展各項建設，其中投資100多萬元修建村民活動場地及老人活動室，80萬元對村委進行改建，60萬元對湖西大道進行路面大修，約50萬元對湖西村文化廣場進行整體規(guī)劃建設及配套安裝健身器材，結合“平安視頻監(jiān)控工程”投入60萬元安裝50個攝像頭，鋪設光纖線路26 000米。又如清遠市三江鎮(zhèn)城西村的村民理事會成員積極組織鄉(xiāng)里鄉(xiāng)賢參與城西新農村建設，興建6間文化室、23條農田排灌水渠，實現(xiàn)村集體經濟收入153萬元、全村道路100%硬底化、全村100%村民參加城鄉(xiāng)醫(yī)保。

3.治理績效類似。揭陽以“一室兩會”為切入點，通過構建和完善“民主提事、民主議事、民主理事、民主監(jiān)事”四個民主自治機制，強化了黨在基層的領導核心地位，實現(xiàn)了“為民做主”到“由民做主”的轉變；匯聚了民心民力，調動了群眾廣泛參與協(xié)同共治；夯實了社會基礎，推動了農村經濟社會發(fā)展。截至2014年6月初，各村(社區(qū))通過“一室兩會”為村民辦好事實事2245件，化解矛盾糾紛6544宗。清遠通過“三個重心下移”(即村民委員會、集體經濟組織和農村黨支部重心下移)，廢除了人民公社“政社合一”的體制弊端，為構建新型農業(yè)經營體系掃除了體制障礙。它完善了農村基層治理體系，夯實了農村基層組織，為清遠推進農村土地、涉農資金和涉農服務平臺“三個整合”，重組農村資源要素、提高農業(yè)生產效益、提升農村發(fā)展水平奠定了基礎?？傊?，揭陽和清遠的探索，從地方實際出發(fā)，順應基層干部和農民的愿望，注重從民生實事做起，把工作的出發(fā)點和落腳點放在“為群眾服務”上。它們解決了群眾合理訴求、化解了矛盾糾紛、增進了群眾福祉，進一步規(guī)范并完善了農村治理方式。

(二)兩種創(chuàng)新模式的主要差異

1.制度設計不同。揭陽市的“一室兩會”主要是為了解決鄉(xiāng)村治理“橫向到邊”的問題。代表工作室是解決“誰來搜集民意”的問題，它是一個與村民溝通的綜合平臺。公益理事會主要解決“誰來辦事”問題。其職能是充當調動海內外鄉(xiāng)親建設家鄉(xiāng)的載體，在融洽鄉(xiāng)情鄉(xiāng)誼中推進農村公共建設、發(fā)展公益事業(yè)、調節(jié)處理矛盾。民主監(jiān)事會是村級的“紀檢監(jiān)察”，是解決“誰來監(jiān)督”的問題。從制度設計可以看出，建設“一室兩會”是為群眾打造一個民主“提事、議事、理事、監(jiān)事”的平臺，讓村民都能參與到村務大事和村政建設上來，不斷推進群眾自我管理和自我服務。

清遠市的自然村建制是要解決“縱向到底”的問題。它的實質是將現(xiàn)有虛化的自治權力集中凝結在自然村一級，以強化村民自治權力。清遠的農村綜合改革是“三個下移”,即村民委員會從行政村下移到村民小組；集體經濟組織重心下移,與村民委員會的下移相配套；農村黨支部下移到村民小組。為構建完善的村級基層組織體系，清遠也加強和完善了對黨政公共服務站、村級黨組織、村民理事會、村委監(jiān)督委員會、村級集體經濟組織以及農村集體“三資”信息管理和交易平臺的建設。這種制度設計減小了基層管理和服務的半徑，容易就利益問題達成一致，減少分歧并解決矛盾，對維護農村社會的和諧穩(wěn)定有一定積極意義。

2.運行機制不同。揭陽主要以“一室兩會”為依托。一是強化組織保障、明確目標任務和工作分工，并強化工作督導。通過代表工作室的固定地點和代表集中日的固定時間，實現(xiàn)村民提事活動的固定化和常態(tài)化，以推動村民對村務的直接參與。代表們收集群眾意見，定期或不定期召開黨員和村民代表民主議事，把民主議事的過程變成統(tǒng)一群眾認識和匯聚民智的過程。二是在推廣村社兩級 “一室兩會”時，還構建了“民主提事、民主議事、民主理事、民主監(jiān)事”四個民主自治機制。三是注重把握四個環(huán)節(jié)，即村級代表工作室建設重在“整合”、公益理事會建設重在“引導”、村務監(jiān)督委員會建設重在“完善”、 村級“一室兩會”的有效運作重在“銜接”。

清遠則主要依靠“自然村建制”，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(行政)—片區(qū)(服務)—村(自治)”的治理架構?！斑@是因為：一是集體土地屬于自然村，二是自然村的家族性強，對內具有內聚力，對外具有排斥性，自然村之間很難形成有機的自治體，也難以聯(lián)合起來自我服務和自我管理?！盵2]實行自然村建制，管理重心下放，可以有效彌補自治能力?！耙郧暹h市西牛鎮(zhèn)為例，西牛鎮(zhèn)原轄12個村委會和1個社區(qū)居委會。調整后，成立了13個片區(qū)黨政公共服務站、130個村委會，其中由1個村民小組單獨設立村委會的有66個，由若干村民小組聯(lián)合成立村委會的有64個?！盵1]30清遠市基層治理體制改革的核心是治理重心下移到自然村，通過自然村建制來縮小自治規(guī)模，實行行政與自治的分離，最大限度發(fā)揮基層自治的作用。

三、兩種創(chuàng)新實踐的利弊分析

判斷基層治理創(chuàng)新制度的好壞，需要有一套切實有效的衡量標準。華中師范大學課題組通過對農村基層組織建設的研究，總結出四個標準：一是要始終堅持黨的領導；二是始終堅持人民當家作主；三是始終堅持依法辦事；四是始終堅持村民自治各項運作機制。[1]31依據這四條標準，對上述兩種實踐創(chuàng)新做出以下分析：

(一)存量改革：維持既有鄉(xiāng)村治理結構

揭陽的“公益理事會”和清遠的“村民理事會”，都是結合自身現(xiàn)實需要進行的農村改革，目的是“聽民聲”“聚民意”“集民力”，為村民辦實事、解難事、做好事，解決服務群眾的最后一公里問題。它們沒有改變現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—組”的組織架構，沒有對鄉(xiāng)村現(xiàn)有體制進行調整。通過建立村級社會組織，將村民自治推進到鄉(xiāng)村的不同層次，村級治理仍然以村黨支部為領導核心，村民代表大會或村民大會實行決策權，村委會履行執(zhí)行權，村民理事會實現(xiàn)補位輔助，村務監(jiān)督委員會進行全程監(jiān)督。

但是在實踐中面臨這樣一些問題：一是村民理事會與原有組織體制之間的協(xié)調整合問題，突出表現(xiàn)在“村兩委”與村級理事會之間的關系。在我國基層治理結構中黨委和村民之間并沒有NGO(非政府組織)來承擔部分社會治理功能，因此在引入非政府組織時最大的顧慮是是否會對村“兩委”的政治權威產生挑戰(zhàn)。如果“村兩委”自身能力弱化，就有可能喪失決策權。二是這種社會性機構要能夠激發(fā)村民參與積極性。理事會的職能定位是協(xié)同治理，在鄉(xiāng)村更多發(fā)揮的是示范和帶動作用，如果不能得到村民的認同和支持將會孤掌難鳴。三是創(chuàng)新機制的可持續(xù)發(fā)展問題。通過對清遠村民理事會和揭陽公益理事會的觀察，發(fā)現(xiàn)它們在農村治理中確實發(fā)揮了積極作用，但是這種機制創(chuàng)新能否持續(xù)？基層治理機制探索要以何為創(chuàng)新導向？是否會因為干部的換屆而陷入“人走政息”？要怎樣才能創(chuàng)造并維持良好的運行環(huán)境？等等，都是值得深思的問題。

(二)增量改革：重構鄉(xiāng)村治理結構

清遠的自然村建制以實現(xiàn)村民自治為目標，將黨政公共服務站作為鄉(xiāng)村一級的派出機構，將組織架構下放到自然村，同時在職責范圍和資金管理等方面做出了具體安排，有助于村級治理“去行政化”，夯實村民自治的基礎。

但這種做法值得推敲。一是缺乏法律依據?！兑庖姟诽岢觯骸稗r村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點。”因此有學者認為村民自治的有效實現(xiàn)形式是在自然村或村民小組建立村委會，并且比建制村海選更有優(yōu)勢，更能適應村莊治理的需要。但是，將片區(qū)黨政公共服務站作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的派出機構，與現(xiàn)有《村民委員會組織法》第三條關于村委會的設立原則和程序規(guī)定不符。追溯歷史，1993年《關于黨政機構改革的方案》明確規(guī)定：“為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設派出機構——村公所”。1998年修訂《村委會組織法》時刪除了試行法中的“村民委員會一般設在自然村”規(guī)定。自2000年云南全省撤銷村公所起，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設置派出機構”已步入歷史的終結。二是缺乏村民認同感?，F(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”的治理結構是順應歷史發(fā)展作出的理性選擇，并且已推行多年，它的價值得到了實踐證明并積淀了一定的民意基礎，村民對其運行機制和相關規(guī)則等比較熟悉。在這樣的背景下進行鄉(xiāng)村結構重組，推行阻力大，村民的認同度不太高。三是違背基層民主的發(fā)展趨勢。將權力下沉到自然村，一方面強化了自然村自治，有其積極意義；另一方面也容易造成自然村網格化，導致村與村之間的利益壁壘，甚至加劇鄉(xiāng)村矛盾的爆發(fā)。這種村村割裂的做法有悖于民主融合的歷史發(fā)展潮流。

四、村民自治機制創(chuàng)新的政策建議

自上世紀80年代以來，我國的村民自治大體上經歷了三個階段：一是以自然村為基礎培育和發(fā)展的村民自治，實現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務”；二是以建制村為基礎進行常規(guī)化運行的村民自治，實現(xiàn)“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”；三是村民自治探索和實踐有效的實現(xiàn)形式，以構建多元化多主體的村級治理體系?？v觀我國的農村實踐探索，可以歸納為三種類型：政府主導型、自治強化型和社會共治型。揭陽的“一室兩會”屬于社會共治型，清遠的“三個下沉”屬于自治強化型。針對這兩個改革實踐透射出的問題，試提出以下政策建議：

(一)要以維持鄉(xiāng)村治理結構穩(wěn)定為前提

首先，利用現(xiàn)有組織架構來進行存量改革既可減少改革的風險和成本，又能得到政府的支持和村民的擁護。鄉(xiāng)村治理改革因其影響的廣泛性和深刻性更需改革家的理性思考、謹慎實踐和深謀遠慮?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)政村治模式，經過幾十年的發(fā)展取得了一定成就，不能因為它存在問題就全盤否定。盲目地進行鄉(xiāng)村治理結構重組，不僅可能會增加行政成本造成資源浪費，還可能引發(fā)社會沖突。其次，村民自治要堅持正確的發(fā)展方向，黨委領導是重要保證。要注重新機制與現(xiàn)有治理結構的整合和協(xié)調，在維護“村兩委”政治權威的前提下，要對新機制進行嚴格把關，并有意扶持和培育。引入新機制不是要分割“兩委”權力，而是要發(fā)揮補位輔助功能，要注意把潛在的威脅者轉化為支持者，以實現(xiàn)協(xié)同治理。

(二)要實現(xiàn)實踐創(chuàng)新和理論指導的良性互動

首先，要依法進行實踐創(chuàng)新。我國的鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出理論研究滯后于實踐創(chuàng)新的態(tài)勢。村民自治是基層群眾自治制度的重要組成部分，它的機制創(chuàng)新既要便于組織村民開展民主自治，又要遵循國家的法律規(guī)定?；鶎又卫硖剿骺梢栽诂F(xiàn)有憲法和法律的框架內，也可以在法律盲區(qū)進行實踐以推動法制創(chuàng)新，但不能與現(xiàn)行法律相沖突。其次，要以實踐創(chuàng)新推動理論的發(fā)展。在基層改革中要注重對自身實踐和群眾的經驗、教訓進行梳理、總結和提煉，并最終提升到制度層面來實現(xiàn)法制化和規(guī)范化，以指導農村的改革和發(fā)展。如清遠市出臺的《關于加強社會建設的實施意見》、《關于完善村級基層組織建設推進農村綜合改革的意見(試行)》、《清遠市縣(市、區(qū))黨委社情民意反映制度》、《清遠市社會工作委員會督查工作制度》等促進了實踐創(chuàng)新的常態(tài)化發(fā)展。

(三)要順應基層民主的發(fā)展趨勢

首先，我國基層民主的發(fā)展趨勢呈現(xiàn)出“縱向向上，橫向向外”的特點，基層治理的“去行政化”、“去碎片化”需要整合現(xiàn)有資源，因此“黨委領導，社會協(xié)同”的治理實踐要比自治權力下沉的探索更有意義。要實現(xiàn)村級權力合理分配，杜絕越位或缺位。既要防止村委會過度行政化，也要警惕村委會被邊緣化。其次，以“黨組織領導、村民代表會或村民大會決策、村委會執(zhí)行、村級理事會協(xié)同、社會公眾參與、村務監(jiān)督委員會監(jiān)督”的運作機制，理順了村黨組織和村民自治組織、農村傳統(tǒng)民間組織的關系，強化了村黨組織在基層治理中的領導核心作用，維護了農村社會的和諧穩(wěn)定。這不僅提高了農村治理結構的開放性和包容性，拓展了基層民主的深度和廣度，也擴大了基層民主的發(fā)展半徑，夯實了人民民主的基礎，有助于推動我國民主政治的發(fā)展。

(四)要建立社會性參與組織

首先，以社會性參與來促進公共管理的社會化。公共管理社會化是指在社會管理和公共服務領域，改變傳統(tǒng)的由政府大包大攬的做法，將一些政府職能通過向社會轉移或委托代理等方式，轉移出政府，以達到提高行政效率、節(jié)約財政開支的目的。[3]其次，我國的鄉(xiāng)村社會性組織已經開始發(fā)揮作用，揭陽和清遠的村級理事會是有益啟示。鄉(xiāng)村還可以建立和發(fā)展紅白事協(xié)會、志愿者協(xié)會、經濟合作會、技術交流會、民主協(xié)商會、老年人協(xié)會、廣場舞協(xié)會等公益性和服務型的社會組織，來激發(fā)農村社會活力。再次，要加強對“村兩委”干部能力的培養(yǎng)。由于決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權是鄉(xiāng)村治理權力的內核，所以村干部要不斷學習先進的治理理念和管理經驗，以強化在“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局中的領導力。

(五)要實現(xiàn)創(chuàng)新機制的可持續(xù)發(fā)展

鄉(xiāng)村治理是一個系統(tǒng)工程，要以整體性視角、漸進式策略來推進，促使基層治理從局部走向整體、從斷裂走向整合。但同時也不能盲目地追求模式的復制，各地要因地制宜，結合本地特色，只要是本著為群眾服務的宗旨，每一種探索都是值得肯定的。我們不僅要積極探索村民自治的不同實現(xiàn)形式，還要注重其有效性、系統(tǒng)性和持續(xù)性。一是要改革我國的干部選任制度，比如規(guī)定任期屆滿才能調動，由于任何改革創(chuàng)新都需要有充足的時間保證，不能因為人員調動、繼任者治理理念的改變，而致使新機制曇花一現(xiàn)。二是杜絕政績驅動型的農村治理改革。美國著名學者傅高義認為，應當“重新定義和管理自由的邊界，也許鄧小平當初面對的最棘手的問題就是設定自由的邊界，既可以滿足知識分子和公眾的要求，同時又保證領導者能夠維持公共秩序”[4]。因此，如果單純追求政績，不僅可能致使新政虎頭蛇尾，也會因隨意性和反復性使基層干部陷入迷茫，鄉(xiāng)村秩序出現(xiàn)混亂。三是要為基層創(chuàng)新提供必要的制度供給。要在充分調研和科學論證的基礎上出臺一系列制度規(guī)范，構建完善科學有效的社會建設工作制度來提升新機制的服務水平。同時及時確立新機制的政治合法性，以健全的法制環(huán)境來保障新機制的常態(tài)化運行，最終實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展并推進我國農村治理能力的現(xiàn)代化。

參考文獻：

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[3]汪玉凱.西方公共管理社會化給我們的啟示[J].陜西省行政學院 陜西省經濟管理干部學院學報,1999(13):10-12.

[4]傅高義，高汐.鄧小平的遺產[J].南風窗,2012(1):46-47.

[責任編輯李夕菲]

收稿日期：①2015-09-09

基金項目：本文為國家社科基金項目“黨內民主帶動人民民主的路徑和機制研究”(批準號：11BZZ015)的階段性成果。

作者簡介：任中平(1955-)，男，山西柳林人，教授，主要從事當代中國政治發(fā)展研究。 張露露(1986-)，女，河南南陽人，碩士研究生，主要從事政治學理論和中國基層民主政治研究。

中圖分類號：D422.6

文章標識碼：A

文章編號：1009-1513(2016)01-0078-05