門中敬

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266071）

國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的職能定位
——以行政保留為理論分析的視角

門中敬

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266071）

國(guó)務(wù)院在國(guó)家權(quán)力秩序中的定位，關(guān)涉行政與立法的關(guān)系命題。傳統(tǒng)上學(xué)界一般僅針對(duì)國(guó)務(wù)院的性質(zhì)與地位展開研究，將其性質(zhì)界定為執(zhí)行機(jī)關(guān)，將其地位界定為最高行政機(jī)關(guān)。以性質(zhì)定位代替職能定位，很容易讓人產(chǎn)生誤解，且不利于準(zhǔn)確地了解和把握國(guó)務(wù)院在現(xiàn)行憲法架構(gòu)下的職能定位。只有將其放置在立法與行政的關(guān)系當(dāng)中，才能準(zhǔn)確把握它的職能定位。在現(xiàn)行憲法架構(gòu)下，立法與行政之間并非“完全依附”的關(guān)系，而是“分工與協(xié)作”的關(guān)系。雖然國(guó)務(wù)院在性質(zhì)上屬于“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，但在職能上它并非絕對(duì)意義上的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，而是“執(zhí)行機(jī)關(guān)”和享有一定自主法規(guī)范制定權(quán)限的“行政機(jī)關(guān)”。在此憲法架構(gòu)下，可引入行政保留的理論和制度設(shè)計(jì)，重構(gòu)我國(guó)行政與立法之間的權(quán)限配置秩序。

國(guó)務(wù)院；性質(zhì)定位；職能定位；法律保留；行政保留

一、引言

眾所周知，良法之治乃法治（rule of law）的核心要義。一般認(rèn)為，制定良好的法律通常仰賴代議制民主制度予以實(shí)現(xiàn)，也即通常所說的，法律的正當(dāng)性來自民主原則。然而，從根本上來說，民主僅是一種政治的運(yùn)作方式，并不能全然落實(shí)法的正義價(jià)值。常見的情形是代議機(jī)關(guān)所制定的法律因違反憲法而喪失正當(dāng)性，極端的情形可見于德國(guó)希特勒民主政權(quán)所產(chǎn)生的“惡法”。為防止民主立法之缺陷，肇始于美國(guó)的違憲審查制度受到諸多國(guó)家的推崇，并發(fā)展出普通法院審查、憲法委員會(huì)審查、憲法法院審查等模式，以期將法律納入憲政的軌道而防止其肆意妄為。

然而，違憲審查畢竟只是一種事后的糾偏行動(dòng)，不能從根本上解決“良法之治”的問題。如何落實(shí)良法之治，理論上涉及的問題不少，比如如何選擇高尚的立法者、立法程序的正當(dāng)性、立法體制等。在這些問題中，與政治問題關(guān)聯(lián)最小且最為重要的是立法體制問題，即如何配置國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法權(quán)限。因?yàn)椋粋€(gè)好的立法體制有助于在體制層面落實(shí)良法之治的現(xiàn)代法治要求。

立法體制包括橫向和縱向兩個(gè)方面，前者主要指行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限配置，后者則主要指中央和地方的立法權(quán)限配置。在2000年制定出臺(tái)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱“立法法”）以后，我國(guó)的立法工作基本上是按照“人大主導(dǎo)立法”、“行政立法先行先試”的模式進(jìn)行的。在經(jīng)歷了近15年的實(shí)踐后發(fā)現(xiàn)，這一立法體制存在一些迫切需要解決的問題，包括地方立法的積極性和主動(dòng)性問題、中央和地方立法權(quán)限的合理配置等，但在行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限配置層面，由于理論準(zhǔn)備和認(rèn)識(shí)上的不足，這些問題并沒有在最近一次（2015年）立法法的修改中得到很好的解決。

行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限配置涉及立法與行政的關(guān)系，而行政與立法的關(guān)系與一個(gè)國(guó)家的憲法架構(gòu)有著極為密切的關(guān)聯(lián)。比如，美國(guó)“三權(quán)分立”的憲法架構(gòu)賦予總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)以“立法否決權(quán)”，甚至發(fā)展出獨(dú)立于國(guó)會(huì)和總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)的第四部門。英國(guó)和德國(guó)“責(zé)任內(nèi)閣制”的憲法架構(gòu)建立的是“行政向立法負(fù)責(zé)”的邏輯關(guān)系，原則上不允許行政享有自主的立法權(quán)限。法國(guó)“雙元首長(zhǎng)制”的憲法架構(gòu)則賦予總統(tǒng)和內(nèi)閣以不同的立法權(quán)限，可以說是美、英、德立法體制的混合形態(tài)。至于我國(guó)，現(xiàn)行1982年憲法架構(gòu)確立了什么樣的“立法與行政之間的關(guān)系”？是否體現(xiàn)為“行政向立法負(fù)責(zé)”的邏輯關(guān)系？行政機(jī)關(guān)是否享有一定程度的自主立法權(quán)限？這些問題都需要依據(jù)現(xiàn)行1982年憲法做出回答。

傳統(tǒng)上，國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的定位主要取決于性質(zhì)的認(rèn)定。根據(jù)1982年憲法第八十五條的規(guī)定，將國(guó)務(wù)院的性質(zhì)認(rèn)定為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。但是，從性質(zhì)定位出發(fā)根本無法準(zhǔn)確把握國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的職能定位。為此，本文擬首先探討國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的性質(zhì)定位，從憲法變遷的角度提出性質(zhì)定位在研究立法體制中的問題與不足，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法架構(gòu)下立法與行政的關(guān)系問題進(jìn)行探討。在此基礎(chǔ)上，從傳統(tǒng)法律保留和行政保留兩種視角研究國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的職能定位，以探討重塑我國(guó)立法體制的可行性和必要性，以及可能帶來的深遠(yuǎn)影響。值得注意的是，這一研究有違以往的傳統(tǒng)做法，在理論上極具挑戰(zhàn)性，但立法體制的科學(xué)化是我們通過科學(xué)立法實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)偉大理想的必要組成部分。希望這一理論探索，能夠引起法學(xué)界的共鳴，以期對(duì)我國(guó)的立法體制之變革提供助力。

二、國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的性質(zhì)定位

中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府。中華人民共和國(guó)成立以來的歷部憲法，都對(duì)其性質(zhì)和地位做了明文規(guī)定。①1954年憲法第四十七條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！?975年憲法第十九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院即中央人民政府。國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！?978年憲法第三十條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！?982年憲法第八十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！?982年憲法第八十五條規(guī)定，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。該規(guī)定與1975年憲法及1978年憲法不同，它完全恢復(fù)了1954年憲法第四十七條的規(guī)定，且未有任何的文字更改。

那么，國(guó)務(wù)院的性質(zhì)是什么？權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法第八十五條是“對(duì)國(guó)務(wù)院性質(zhì)和地位的規(guī)定。在國(guó)務(wù)院與最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系上，它是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”，“對(duì)國(guó)務(wù)院性質(zhì)和地位的規(guī)定，可以看看1954年起草憲法時(shí)的討論?！保?］（p372-373）在韓大元教授2014年出版的《1954年憲法制定過程》一書中有憲法起草委員會(huì)第三次全體會(huì)議關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)1954年憲法草案（初稿）第二章第一節(jié)至第四節(jié)的詳細(xì)討論記錄。為概觀全貌，茲將該書中記載的1954年憲法草案第45條②1954年憲法草案（初稿），由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)于1954年3月23日提出。該草案第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院是中華人民共和國(guó)的中央人民政府，是國(guó)家最高管理機(jī)關(guān)?！钡南嚓P(guān)討論記錄摘錄如下：

董必武：美國(guó)“政府”是包括立法、行政、司法的。蘇聯(lián)和人民民主國(guó)家的“政府”是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行和號(hào)令機(jī)關(guān)。蘇聯(lián)政府即蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議，不包括最高蘇維埃。我們把“中央人民政府”改成國(guó)務(wù)院好。

......

田家英：關(guān)于“執(zhí)行和號(hào)令機(jī)關(guān)”，這“號(hào)令”兩字的俄文可以有各種譯法，可以譯為“號(hào)令”，也可以譯作“指揮”、“調(diào)整”，而且這個(gè)字眼在中國(guó)也不大習(xí)慣，是否可以刪去？

劉少奇：中國(guó)的習(xí)慣“行政機(jī)關(guān)”就是指政府機(jī)關(guān)。

田家英：不僅主席是“執(zhí)行”，法院、檢察署也是全國(guó)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。正是由于這個(gè)考慮，下邊接著規(guī)定的是“是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)”就必不可少。

鄧小平：國(guó)務(wù)院的真正定義是最后一句。不可少。

黃炎培：改為“執(zhí)行機(jī)關(guān)之一”如何？

李維漢：主席是國(guó)家元首，要和其他機(jī)關(guān)有區(qū)別。國(guó)務(wù)院和其他機(jī)關(guān)的區(qū)別，不在“執(zhí)行”上區(qū)別，而在機(jī)關(guān)的性質(zhì)上區(qū)別。

劉少奇：是用“行政”兩字，還是“管理”兩字？“管理”用的很多，各部的管理局很多?！靶姓眱勺趾蛣e的不混同，就改為“行政”吧！［2］（p278-279）

根據(jù)該會(huì)議記錄，國(guó)務(wù)院的性質(zhì)是分兩個(gè)遞進(jìn)的邏輯層次予以討論的：一個(gè)是“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，這是與最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)性質(zhì)定位；另一個(gè)是“行政機(jī)關(guān)”，這是與其他機(jī)關(guān)（包括權(quán)力機(jī)關(guān)）相對(duì)應(yīng)的性質(zhì)定位（即地位）。從本文主旨出發(fā)，在此不討論前述第二個(gè)邏輯層次——與其他執(zhí)行機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的“行政機(jī)關(guān)”的性質(zhì)定位問題，而是集中分析和討論行政與立法關(guān)系視角下國(guó)務(wù)院的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”性質(zhì)，僅在與此相關(guān)聯(lián)的地方涉及國(guó)務(wù)院的“行政機(jī)關(guān)”性質(zhì)問題。

從國(guó)務(wù)院與最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的角度來看，國(guó)務(wù)院“執(zhí)行機(jī)關(guān)”的性質(zhì)定位無疑是正確的。因?yàn)?，?guó)務(wù)院的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”性質(zhì)，是與全國(guó)人民代表大會(huì)之“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”①?gòu)膰?guó)家權(quán)力的劃分角度來看，“人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”是存在明顯的語義邏輯問題的，因?yàn)椴还苁敲襁x的還是非民選的國(guó)家機(jī)關(guān)，其所行使的都應(yīng)當(dāng)是國(guó)家權(quán)力，而非其他。性質(zhì)相對(duì)應(yīng)的?！皺?quán)力”是1954年憲法才采用的提法，指的是“國(guó)家創(chuàng)制性的權(quán)力”，其在《共同綱領(lǐng)》中的表述是“政權(quán)”，而這是由社會(huì)主義國(guó)家憲法采納的有別于西方式“三權(quán)分立”的“議行合一”憲法體制所決定的。［1］（p169）“議行合一”憲法體制的理論根源是“人民主權(quán)”和“議會(huì)至上”，其政治基礎(chǔ)是“人民民主主義”，即“新民主主義”。②參見《共同綱領(lǐng)》“序言”、1954年憲法“序言”第1自然段。這一憲法體制之下立法與行政之間是“創(chuàng)制權(quán)”與“派生權(quán)”的關(guān)系，實(shí)際上是一種“意志”與“執(zhí)行”的關(guān)系。在此等關(guān)系下，國(guó)家基于人民民主主義奉行“人民代表大會(huì)至上原則”，實(shí)行“高度集中的立法體制”，［3］（p11）行政權(quán)并無抗衡立法權(quán)的余地，而是完全臣服于權(quán)力機(jī)關(guān)之下。

但是，1982年憲法并未恢復(fù)1954年憲法第二十二條之“全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”的規(guī)定，反而增加了第八十九條第（一）項(xiàng)③1982年憲法第八十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定“根據(jù)憲法，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，……?！币约捌渌恍l款。從憲法解釋學(xué)的路徑來看，將國(guó)務(wù)院的性質(zhì)界定為執(zhí)行機(jī)關(guān)雖然正確，但現(xiàn)行八二憲法與五四憲法相比較，國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的定位還是出現(xiàn)了一定程度的變化。這一變化，使我國(guó)的立法體制開始成為一個(gè)值得探討的憲法命題。

首先，這一變化與憲法理念的變遷有一定關(guān)聯(lián)。雖然“人民民主專政”的國(guó)家性質(zhì)并未發(fā)生根本性的變化，④1954年憲法“序言”第1自然段規(guī)定，“……建立了人民民主專政的中華人民共和國(guó)?！钡谝粭l規(guī)定，“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家?！?982年憲法第一條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家?！钡噍^五四憲法，現(xiàn)行憲法（歷經(jīng)四次憲法修正案）在政治基礎(chǔ)和基本理念層面已經(jīng)發(fā)生了一些新變化。憲法“序言”規(guī)定了“由新民主主義到社會(huì)主義的過渡”⑤1982年憲法“序言”第6自然段。以及“發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”，⑥1982年憲法“序言”第7自然段。這標(biāo)志著“人民民主主義”基本理念下的憲法開始關(guān)注“社會(huì)主義法制”。1999年憲法修正案將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”⑦1982年憲法第五條第一款。寫入現(xiàn)行憲法，標(biāo)志著“法治主義”開始逐步成為我國(guó)憲法的基本理念之一。

其次，這一變化與國(guó)家立法體制的變化緊密關(guān)聯(lián)。一方面，在實(shí)質(zhì)法治的理念指導(dǎo)下，八二憲法刪掉了五四憲法“全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”的規(guī)定，并透過第八十九條賦予了國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律”“制定行政法規(guī)”的職權(quán)，即賦予國(guó)務(wù)院以“職權(quán)立法權(quán)”。另一方面，通過兩次授權(quán)授予國(guó)務(wù)院就全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)事項(xiàng)，及制定行政法規(guī)的權(quán)限。

最后，這一變化使法律保留的制度功能與意義發(fā)生了重大變化。作為一種重要的法治形態(tài)，實(shí)質(zhì)法治是對(duì)形式法治的一個(gè)重要補(bǔ)充和修正。但是，這種法治樣態(tài)消解了傳統(tǒng)法律保留之限制行政權(quán)和立法權(quán)的制度功能與意義。如果一個(gè)國(guó)家的憲法承認(rèn)實(shí)質(zhì)法治觀念，且行政取得了相當(dāng)?shù)拿裰髡?dāng)性（事實(shí)上也是如此，當(dāng)今世界大多數(shù)法治國(guó)家的行政首長(zhǎng)大都獲得了（間接）民主正當(dāng)性），那么法律保留的作用就是有限的，僅限于保持法律體系的一致性和法的安定性。對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者黃舒芃指出，“姑且不論立法者在實(shí)務(wù)運(yùn)作上有無能力負(fù)荷復(fù)雜國(guó)家事務(wù)的管理，光是在規(guī)范層面，……國(guó)會(huì)在議會(huì)民主原則底下扮演核心角色，并不意味著其他國(guó)家權(quán)力欠缺民主正當(dāng)性基礎(chǔ)，更不表示權(quán)力分立可以由國(guó)會(huì)的權(quán)力一元論所取代，從而民主原則不足以、不應(yīng)該、也不可能在所有領(lǐng)域把行政權(quán)矮化成單純的、嚴(yán)格意義下的執(zhí)行機(jī)關(guān)?！保郏荩╬16-17）

總之，雖然現(xiàn)行憲法關(guān)于國(guó)務(wù)院性質(zhì)的規(guī)定——性質(zhì)定位——沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化，但從形式法治到實(shí)質(zhì)法治，從高度集中的立法體制到一元多層次的立法體制，從法制主義到法治主義，立法與行政的關(guān)系發(fā)生了“重大”變化，并影響到國(guó)務(wù)院在立法與行政關(guān)系中的職能定位。

三、行政與立法間的邏輯關(guān)系：行政完全臣服于立法嗎？

在經(jīng)歷了君主立憲、民主法治國(guó)和行政國(guó)家三個(gè)時(shí)代的法治變遷之后，當(dāng)今西方的法治國(guó)家已然拋棄了早期形式意義的法治觀，轉(zhuǎn)而采納形式法治與實(shí)質(zhì)法治相結(jié)合的法治觀念。形式意義的法治觀強(qiáng)調(diào)消極行政，與有限政府觀念以及國(guó)家與社會(huì)二分理論有著不可分割的內(nèi)在邏輯關(guān)系，而實(shí)質(zhì)法治觀則與消極行政和積極行政同時(shí)有關(guān)聯(lián)。

在實(shí)質(zhì)法治觀的指引下，行政與立法之間的關(guān)系開始表現(xiàn)出某種復(fù)雜性。一些國(guó)家如英國(guó)和德國(guó)，行政權(quán)完全臣服于立法權(quán)之下，而另一些國(guó)家則并非如此。美國(guó)1787年憲法確立的是立法、行政與司法三權(quán)之間的分立與制衡關(guān)系，雖然普遍授權(quán)使得立法權(quán)不再集中于國(guó)會(huì)手中，但立法權(quán)與行政權(quán)在根本上仍然是平等且分立的。法國(guó)憲法在不同歷史時(shí)期經(jīng)歷了立法權(quán)與行政權(quán)之間的不同關(guān)系。第四共和憲法將行政權(quán)完全置于立法權(quán)之下，而第五共和憲法則在制度層面確立了法規(guī)范制定權(quán)之行政保留制度，由此開創(chuàng)了立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的“分工與協(xié)作關(guān)系”。

我國(guó)立法與行政之間的關(guān)系，也經(jīng)歷了類似于法國(guó)憲法那樣的變化，曾一度奉行“議行合一”的憲法體制并采納了“國(guó)家主義的基本理念”，［5］（p45）1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法都強(qiáng)調(diào)立法權(quán)的國(guó)家屬性，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”①關(guān)于最高權(quán)力機(jī)關(guān)的說法，在理論上是存在一定問題的。對(duì)于所有最高國(guó)家機(jī)關(guān)來說，其行使的都是各自領(lǐng)域內(nèi)最高的國(guó)家權(quán)力。將全國(guó)人民代表大會(huì)說成是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是想說明其他機(jī)關(guān)權(quán)力之來源。但從國(guó)家權(quán)力劃分的角度看，國(guó)務(wù)院同全國(guó)人民代表大會(huì)一樣，行使的也是最高國(guó)家權(quán)力。和“行使國(guó)家立法權(quán)”的機(jī)關(guān)，具有至上的憲法地位和負(fù)責(zé)解決規(guī)范沖突的權(quán)限。改革開放以來，受實(shí)用（現(xiàn)實(shí)）主義法學(xué)觀的影響，現(xiàn)行1982年憲法除了將法治主義納入其政治基礎(chǔ)和基本理念以外，在憲法架構(gòu)方面還發(fā)生了一些顯著變化——采納的并非嚴(yán)格意義上的“議行合一”的憲法架構(gòu)，行政權(quán)也并未如英國(guó)的議會(huì)內(nèi)閣制那樣完全臣服于立法權(quán)之下：一是由于國(guó)家主席由中共中央總書記兼任，國(guó)家主席實(shí)際上享有比憲法文本規(guī)定的更廣泛而直接的決策權(quán)力，人民代表大會(huì)對(duì)行政權(quán)的控制力也就由此減?。欢窃诹⒎?quán)限的分工問題上，由全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)制定基本法律，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定“其他法律”并解釋憲法和法律，國(guó)務(wù)院享有憲法賦予的一定程度的立法權(quán)，體現(xiàn)了“權(quán)力分工與協(xié)作”的制度特色；三是鑒于我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)，立法權(quán)與行政權(quán)處于一種類似于議會(huì)內(nèi)閣制的“水乳交融”狀態(tài)。

就法律制定權(quán)的范圍來說，1982年憲法規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“行使國(guó)家立法權(quán)”。②1982年憲法第八十五條。全國(guó)人民代表大會(huì)“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，③1982年憲法第六十二條第（三）項(xiàng)。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律”。④1982年憲法第六十七條第（二）項(xiàng)。相較1954年憲法的“高度集中立法體制”之規(guī)定，1982年憲法并未將立法權(quán)全部賦予全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，而是對(duì)立法權(quán)做了相對(duì)明確的劃分，除對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)限做了列舉規(guī)定以外，還規(guī)定了國(guó)務(wù)院的立法權(quán)限。如果不考慮全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)限劃分不夠清晰而將兩者的立法權(quán)做綜合考慮的話，根據(jù)《立法法》第八條的列舉規(guī)定，①立法法第八條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。”還是能夠大致確立全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限范圍——采用的是“重要事項(xiàng)保留”或“核心保留”，而非“侵害保留”。②中國(guó)的法律保留，可稱之為“重要事項(xiàng)保留”?！吨腥A人民共和國(guó)立法法講話》一書認(rèn)為，全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的事項(xiàng)，是指只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，不是全國(guó)人大及其常委會(huì)只能對(duì)這些事項(xiàng)制定法律，由法律規(guī)定的事項(xiàng)是列舉不盡的，凡是全國(guó)人大及其常委會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定法律的，都可以制定法律。其中，全國(guó)人大制定的是基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)制定比較重要的非基本法律。參見喬曉陽：《中華人民共和國(guó)立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第84、85、88、89頁。但我國(guó)的行政保留與德國(guó)憲法法院發(fā)展出的“重要性理論”具有實(shí)質(zhì)上的差異。

就行政權(quán)的范圍而言，國(guó)家主席的行政職權(quán)范圍還比較明確（參見1982年憲法第八十條、第八十一條之規(guī)定③1982年憲法第八十條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，公布法律，任免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)，發(fā)布特赦令，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令。”第八十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主席代表中華人民共和國(guó)，進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)，接受外國(guó)使節(jié)；根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定。”），但國(guó)務(wù)院的職權(quán)較為含糊。1982年憲法通過第八十九條對(duì)國(guó)務(wù)院的職權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)列舉，包括兩大類：

一類是列舉的17項(xiàng)職權(quán)，筆者稱之為“規(guī)定性職權(quán)”。根據(jù)憲法和法律，這些規(guī)定性職權(quán)可以“規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)”（現(xiàn)行憲法第八十九條第（一）項(xiàng)）。其中，“行政措施”是國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法、法律和國(guó)際條約，按照法定程序制定的，指示下級(jí)行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的行政管理規(guī)范。從內(nèi)容上看，這些行政措施中的絕大多數(shù)屬于“內(nèi)部法”的范疇，僅有少數(shù)涉及公民權(quán)利義務(wù)的“外部法”，如《關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)［1995］ 27號(hào)）。從形式上看，這些文件皆為貫徹執(zhí)行憲法、法律和國(guó)際條約，以“國(guó)發(fā)”或“國(guó)辦發(fā)”的形式，針對(duì)“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)”發(fā)布的內(nèi)部行政管理規(guī)范。1990年制定出臺(tái)的行政訴訟法和2000年制定出臺(tái)的立法法采納了外部法與內(nèi)部法的區(qū)分而否定了行政措施的法源地位。但最近一次的行政訴訟法修改，將規(guī)范性文件納入附帶司法審查，似乎有限度地承認(rèn)了行政措施的法源地位。除了行政措施的法源地位不確定之外，行政法規(guī)的性質(zhì)問題也存在一定爭(zhēng)議。雖然憲法第八十九條第（一）項(xiàng)將行政措施與行政法規(guī)做了并列規(guī)定，但這并不意味著行政法規(guī)一定屬于“外部法”。進(jìn)而言之，雖然憲法第八十九條第（一）項(xiàng)實(shí)際上區(qū)分了法規(guī)范性質(zhì)的行政法規(guī)和內(nèi)部行政規(guī)范性質(zhì)的行政措施，但由于某些重要的內(nèi)部行政管理措施也以行政法規(guī)的形式對(duì)外發(fā)布，導(dǎo)致兩者間并未有明確的區(qū)分。如《政府參事工作條例》（國(guó)務(wù)院令第565號(hào)，2009年11月2日）雖屬于純粹的內(nèi)部行政管理措施，但也以“國(guó)務(wù)院令”的形式對(duì)外發(fā)布。

另一類是全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)授予的職權(quán)，筆者稱之為“授權(quán)性職權(quán)”，其中的一些規(guī)定如第八十九條第（一）項(xiàng)和第（十八）項(xiàng)爭(zhēng)議很大，④1982年憲法第八十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令?！钡诎耸艞l第（十八）項(xiàng)規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)?！痹趯?shí)踐中也沒有明確清晰的權(quán)限范圍。為了規(guī)范立法活動(dòng)，2000年3月制定出臺(tái)的《立法法》明確劃分了行政立法權(quán)的范圍，除賦予國(guó)務(wù)院依據(jù)法律的授權(quán)（授權(quán)明確性原則①立法法第十條第一款規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。）而制定行政法規(guī)以外，還賦予其根據(jù)憲法第八十九條規(guī)定的行政管理職權(quán)的事項(xiàng)制定行政法規(guī)（被稱為“職權(quán)立法”），2015年修改立法法時(shí)保留了該規(guī)定。上述籠統(tǒng)概括的憲法及憲法相關(guān)法的規(guī)定，給立法權(quán)和行政權(quán)之間的權(quán)限劃分帶來了一定的困難，并一度導(dǎo)致各種行政規(guī)范性文件的“幾何數(shù)字增長(zhǎng)”［6］（p53）和“立法無序現(xiàn)象”。［7］（p180）

可見，現(xiàn)行1982年憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作體制的建構(gòu)，既未遵循“權(quán)力分立與制衡原則”，也未嚴(yán)格按照議行合一原則進(jìn)行。就其在維護(hù)國(guó)家權(quán)力之有效運(yùn)作方面，似乎與英國(guó)的議會(huì)內(nèi)閣制具有某種相似性：第一，強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)原則；第二，行政權(quán)依附于立法權(quán)。在我國(guó)的人民代表大會(huì)制下，國(guó)務(wù)院總理經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)決定任命（憲法第八十條）、國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大負(fù)責(zé)（憲法第三條第二款、第九十二條）、國(guó)家主席公布法律（憲法第八十條）與國(guó)務(wù)院總理發(fā)布決定和命令（憲法第八十九條第（一）項(xiàng)）的行為、國(guó)務(wù)院“是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)”（憲法第八十五條），且“對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”（憲法第九十二條），“行政權(quán)的正當(dāng)性依附于全國(guó)人民代表大會(huì)”、“立法權(quán)優(yōu)位”的內(nèi)閣制特征非常明顯。但在國(guó)家職能的分工方面，則既賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)主要的立法權(quán)，也賦予國(guó)務(wù)院一定的行政規(guī)范制定權(quán)的自主空間。

綜上，我國(guó)現(xiàn)行憲法有關(guān)行政與立法兩權(quán)的關(guān)系，并非“行政完全依附于立法”，而是具有各自的職能分工，表現(xiàn)為一種分工與協(xié)作的交融關(guān)系。在這一關(guān)系下，如果片面地根據(jù)國(guó)務(wù)院的性質(zhì)將國(guó)務(wù)院界定為絕對(duì)意義上的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，就會(huì)與《憲法》第八十九條以及《立法法》第六十五條所規(guī)定的國(guó)務(wù)院在行政管理職權(quán)范圍內(nèi)自主制定行政法規(guī)（職權(quán)立法）的權(quán)限相沖突。

四、國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的職能定位

（一）傳統(tǒng)法律保留視角下國(guó)務(wù)院的職能定位。

在公法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界看來，立法法（2000年制定，2015年修訂）確定的立法工作總的指導(dǎo)思想是，先把全國(guó)人大的立法權(quán)限（專屬立法權(quán)）劃分出來，然后允許國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大就未劃定的立法權(quán)限進(jìn)行嘗試立法。也就是說，對(duì)于未劃定為全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的事項(xiàng)，允許國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大及其常委會(huì)先行一步。這種立法權(quán)限的配置遵從了法律保留原則和法律優(yōu)先原則。需要特別說明的是，我國(guó)立法體制所確立的，并非全面法律保留，也就是說，并非行政的所有立法事項(xiàng)都需要有法律授權(quán)或具體的法律規(guī)定為根據(jù)。

憲法和立法法賦予國(guó)務(wù)院兩項(xiàng)權(quán)限，即實(shí)施法律的權(quán)限和憲法第八十九條賦予的行政管理權(quán)限。由于傳統(tǒng)上一直將國(guó)務(wù)院當(dāng)作“執(zhí)行機(jī)關(guān)”，那么不僅實(shí)施法律的規(guī)定屬于執(zhí)行權(quán)，而且憲法第八十九條賦予的行政管理權(quán)限也被認(rèn)為是執(zhí)行權(quán)。這種將憲法賦予國(guó)務(wù)院的權(quán)限籠統(tǒng)地界定為執(zhí)行權(quán)的做法，如前所述，是基于憲法第八十五條關(guān)于國(guó)務(wù)院的性質(zhì)定位所得出的結(jié)論。這一結(jié)論所表達(dá)的，僅是國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的性質(zhì)定位，而非職能定位。那么，在傳統(tǒng)法律保留視角下，國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的職能定位是什么？

國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的職能定位，指的是國(guó)務(wù)院在具體權(quán)限上與立法權(quán)之間是一種什么樣的關(guān)系，因而必須明確國(guó)務(wù)院具有哪些憲法賦予的具體權(quán)限，以及這些權(quán)限在行政與立法關(guān)系中處于何種地位。這與法律保留的制度設(shè)計(jì)有著緊密的關(guān)系。如果一個(gè)國(guó)家的憲法確立了一般法律保留原則或采納全面法律保留，那么行政必然完全臣服于立法權(quán)之下，也即行政的任何作為必須有（具體）法律上的根據(jù)。這一制度設(shè)計(jì)，可以表述為：立法保留（絕對(duì)意義的法律保留）+法律保留（相對(duì)意義的法律保留）。由此，可以推導(dǎo)出消極行政和有限政府的觀念。

然而，伴隨著行政職能的多元化，行政在實(shí)現(xiàn)國(guó)家作用方面愈來愈重要，已經(jīng)不再可能采納全面法律保留的制度設(shè)計(jì)。于是，在法律保留理論的路徑里，必然出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：在諸如食品藥品安全、環(huán)境安全、給付行政和服務(wù)行政等諸多領(lǐng)域，允許行政在沒有法律預(yù)先規(guī)定的情況下積極作為來實(shí)現(xiàn)國(guó)家作用。這一制度設(shè)計(jì)，可以表述為：立法保留（絕對(duì)意義的法律保留）+法律保留（相對(duì)意義的法律保留）+法律默示的行政自由空間。按照這一立法體制，行政在與立法關(guān)系中的職能，開始由單一且純粹的執(zhí)行權(quán)，變?yōu)榫哂邢喈?dāng)積極主動(dòng)性的權(quán)力。因?yàn)椋赡镜男姓杂煽臻g，實(shí)際上允許行政在沒有法律預(yù)先規(guī)定的情況下主動(dòng)作為，包括規(guī)范和個(gè)案兩個(gè)層面。這種立法體制蘊(yùn)含的一個(gè)主要邏輯是：議會(huì)（國(guó)會(huì)）有限制地主導(dǎo)立法權(quán)限的分配。所謂“有限制”，是指對(duì)不得授權(quán)出去的立法權(quán)限之限制。所謂“主導(dǎo)”，是指在立法權(quán)限的配置上，完全由議會(huì)（國(guó)會(huì)）說了算，哪些立法權(quán)限可以授權(quán)行政機(jī)構(gòu)行使，哪些立法權(quán)限可以任由行政作為而“置若罔聞”。

但是，在立法的空間和范圍不斷擴(kuò)大的情況下，立法權(quán)限如何配置才算“科學(xué)”，恐怕不能完全交由代議機(jī)關(guān)說了算。從法理層面來看，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為人的組織，一定具有人格化的傾向，因而無法得出全國(guó)人大及其常委會(huì)在哪些事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)授權(quán)立法以及哪些事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)選擇性立法的做法是完全正確的結(jié)論。既然如此，任由全國(guó)人大主導(dǎo)進(jìn)行授權(quán)立法或選擇性立法的立法模式，是存在一定缺陷的。行政保留理論的提出是針對(duì)這一制度缺陷的理論糾偏行動(dòng)。如果借由行政保留理論及其制度設(shè)計(jì)能夠確定哪些立法權(quán)限保留給行政機(jī)關(guān)制定的話，也就意味著對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限進(jìn)行了限制，防止其任意授權(quán)或立法不作為。

（二）行政保留視角下國(guó)務(wù)院的職能定位。

當(dāng)今世界，傳統(tǒng)上盛行的民主法治國(guó)家的觀念業(yè)已發(fā)生轉(zhuǎn)向，開始走向行政法治國(guó)家。簡(jiǎn)言之，就是國(guó)家治理從立法權(quán)占主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)向行政權(quán)占主導(dǎo)地位。究其原因，主要是行政權(quán)的不斷擴(kuò)張以及行政職能多元化的事實(shí)和社會(huì)需求所致。隨著行政任務(wù)的增多，需要行政做出緊急反應(yīng)的事項(xiàng)逐漸增加，且人民參與行政的熱情漸漸高漲，行政與人民的互動(dòng)越來越頻繁。尤其是在行政管制領(lǐng)域，頻繁出現(xiàn)的公共安全、食品藥品安全、環(huán)境侵權(quán)等事件，都迫切需要及時(shí)有效的行政管理規(guī)范作為行政積極干預(yù)的依據(jù)。

因此，在堅(jiān)持傳統(tǒng)法律保留原則的前提下，現(xiàn)代行政法治國(guó)家開始承認(rèn)在一定情形下尤其是法律不備的情形下，行政有一定程度的法規(guī)范制定權(quán)之自主空間，以便于提升行政效率，自如應(yīng)對(duì)關(guān)涉公共安全、食品藥品安全、環(huán)境侵權(quán)等緊急事件。進(jìn)言之，承認(rèn)行政部門享有一定程度的行政之自主法規(guī)范制定權(quán)，乃是行政效率和國(guó)家作用實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求，符合現(xiàn)代行政管理的現(xiàn)實(shí)需要和訴求。

如前所述，在法律保留的視角下，基于現(xiàn)行憲法之行政向立法負(fù)責(zé)的制度邏輯，國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)在性質(zhì)上屬于執(zhí)行機(jī)關(guān)，而且在職能上也不具有自主地位。在此認(rèn)識(shí)下，即便是法律保留未曾涉及的給付行政和服務(wù)行政領(lǐng)域，也被視為是立法機(jī)關(guān)無暇顧及而排除行政機(jī)關(guān)的自主性。但如前述分析，現(xiàn)行憲法既然賦予國(guó)務(wù)院以“職權(quán)立法權(quán)”（一種憲法位階的立法權(quán)）和行政措施的規(guī)范制定權(quán)（一種憲法位階的行政專屬職權(quán)），也就意味著現(xiàn)行憲法賦予了國(guó)務(wù)院一定的相對(duì)自主的法規(guī)范制定權(quán)限。這一法規(guī)范制定權(quán)限是無法由法律保留原則予以導(dǎo)出的，更不能基于憲法第八十五條“國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)性質(zhì)”的規(guī)定得出國(guó)務(wù)院僅具有執(zhí)行權(quán)的職能。

從行政保留的視角來看，傳統(tǒng)理論所討論的國(guó)務(wù)院的“職權(quán)立法”以及憲法基于第八十九條第（一）項(xiàng)賦予國(guó)務(wù)院專屬的行政措施制定權(quán)，實(shí)際上是一種規(guī)范行政保留，也即國(guó)務(wù)院享有憲法賦予的相當(dāng)自主的法規(guī)范制定權(quán)限，而非僅享有純粹執(zhí)行性質(zhì)的權(quán)限。

五、結(jié)語

綜上，國(guó)務(wù)院基于1982年憲法第八十九條第（一）項(xiàng)和立法法第六十五條的規(guī)定所享有的行政之自主法規(guī)范制定權(quán)，尤其是國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法類自主法規(guī)范制定權(quán)，具有獨(dú)立的憲法地位和規(guī)范依據(jù)。由此可以確認(rèn)，我國(guó)現(xiàn)行憲法所確立的立法體制，是以法律保留為主導(dǎo)、行政保留為輔助的立法體制。這一體制體現(xiàn)了行政與立法兩權(quán)之間分工與協(xié)作的交融關(guān)系。而這一關(guān)系的背后，既有社會(huì)主義國(guó)家“集權(quán)”的需要，也有行政職能多元化和積極行政的現(xiàn)實(shí)需求。然而，現(xiàn)行立法體制雖然有助于行政效率和國(guó)家作用的實(shí)現(xiàn)，卻影響了公民權(quán)益的保障，導(dǎo)致依法行政難于落到實(shí)處，而這恰是學(xué)界普遍對(duì)行政保留持有“保留態(tài)度”的主要原因。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消立法法第五十六條關(guān)于職權(quán)立法的規(guī)定（該規(guī)定在最新修訂的立法法中已改為第六十五條）并加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督，才是厘清兩者立法權(quán)限的根本之徑。①參見丁寧：《法律保留視野下的行政立法權(quán)限研究》，載《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期，第87頁。從法治國(guó)家的建構(gòu)來說，這種觀點(diǎn)無疑是正確的。但那些據(jù)此論證立法法第六十五條與1982年憲法第八十九條第（一）項(xiàng)的規(guī)定相沖突的觀點(diǎn)，在理論上是站不住腳的。

因此，在從實(shí)證主義立場(chǎng)出發(fā)的行政保留理論視角下，根本無法否認(rèn)國(guó)務(wù)院享有憲法位階的自主法規(guī)范制定權(quán)。由此應(yīng)當(dāng)區(qū)分國(guó)務(wù)院的性質(zhì)定位與職能定位，也即在將國(guó)務(wù)院的性質(zhì)界定為“執(zhí)行機(jī)關(guān)”（即具體化法律或具體執(zhí)行法律）的同時(shí)，應(yīng)將國(guó)務(wù)院的職能定位為“執(zhí)行機(jī)關(guān)”和享有一定自主立法權(quán)限的“行政管理機(jī)關(guān)”。

［1］蔡定劍.憲法精解［M］.北京：法律出版社，2006.

［2］韓大元.1954年憲法制定過程［M］.北京：法律出版社，2014.

［3］喬曉陽.中華人民共和國(guó)立法法講話［M］.北京：中國(guó)民主法制出版社，2008.

［4］黃舒芃.法律保留原則在德國(guó)法秩序下的意涵與特征［J］.中原財(cái)經(jīng)法學(xué)，2004，（13）.

［5］門中敬.中國(guó)富強(qiáng)憲法的理念傳承與文本表征［J］.法學(xué)評(píng)論，2014，（5）.

［6］蔡定劍.法律沖突及其解決的途徑［J］.中國(guó)法學(xué)，1999，（3）.

［7］郭道輝.當(dāng)代中國(guó)立法（上）［M］.北京：中國(guó)民主法制出版社，1998.

責(zé)任編輯 王京

D262.13；D920.0

A

1003-8477（2016）10-0154-08

門中敬（1970—），男，青島大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政保留比較研究”（14BFX031）。