常建昕

（蘭州市審計局，甘肅蘭州730030）

試論資源環(huán)境審計與生態(tài)文明建設

常建昕

（蘭州市審計局，甘肅蘭州730030）

闡述了合理利用自然資源，加強生態(tài)保護，推進資源環(huán)境審計與生態(tài)文明建設的協(xié)同與互補，建立和完善資源環(huán)境審計工作制度，來促進生態(tài)文明建設，實現(xiàn)我國經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

自然資源；環(huán)境審計；生態(tài)文明建設

自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，隨著經濟的快速發(fā)展，自然資源被過度開發(fā)利用造成的資源枯竭和破壞，使生態(tài)環(huán)境與人類生存的矛盾越來越尖銳，生態(tài)環(huán)境保護也成為當今社會經濟發(fā)展的重要課題。本論述僅就資源環(huán)境審計工作推進生態(tài)文明建設談些粗淺的認識。

1　生態(tài)文明建設對資源環(huán)境審計的要求

黨的十八大將生態(tài)文明建設納入社會主義現(xiàn)代化建設“五位一體”的總體布局，明確提出要把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。在生態(tài)文明建設的背景下，審計作為國家治理的重要監(jiān)督部門，對促進經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展，推動生態(tài)文明建設起著重要的作用。

2000年11月，國務院頒發(fā)的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》中明確要求建立生態(tài)環(huán)境保護與建設的審計制度。2012年11月，黨的十八大召開，標志著黨的生態(tài)文明建設理念、方針和政策的成熟，為我國的資源環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展指明了方向。黨的十八屆三中全會提出緊緊圍繞建設美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革，從生態(tài)文明角度探討進行資源環(huán)境審計的研究。順應國家對生態(tài)環(huán)境保護工作的監(jiān)督需要，資源環(huán)境審計工作也日漸提上日程，審計署于2003年6月成立了環(huán)境審計協(xié)調領導機構，開展了相關的資源環(huán)境審計工作，2009年9月出臺了《關于加強資源環(huán)境審計工作的意見》，明確提出今后資源環(huán)境審計工作的指導思想、主要任務和發(fā)展目標。多年來，經過各級審計機構對資源環(huán)境審計實踐經驗和理論研究的不斷總結，我國資源環(huán)境審計有了明顯的進步，各級審計機關積極主動加強資源環(huán)境審計工作，不斷探索資源環(huán)境審計新路子，創(chuàng)新資源環(huán)境審計手段和方法。目前，各省市已陸續(xù)成立資源環(huán)保審計處，從環(huán)境審計機構的設立、資源環(huán)境審計工作發(fā)展規(guī)劃的制定、環(huán)境審計工作協(xié)調機制的建立等方面不斷探索資源環(huán)境審計模式，有效發(fā)揮著國家審計在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能。

2　資源環(huán)境審計對生態(tài)文明建設的推進作用

審計工作近三十年的發(fā)展歷程，雖然在資源環(huán)境審計方面進行了探索，但與我國資源環(huán)境的嚴峻形勢相比，與公民環(huán)境意識不斷增強相比，與生態(tài)文明建設目標和要求相比，還存在諸多不適應的問題，迫切需要在資源環(huán)境審計內容、方法、思路、制度等方面進行完善、拓展和創(chuàng)新。開展資源環(huán)境審計工作，把生態(tài)文明建設融入國家政治、經濟、文化發(fā)展的全過程，監(jiān)督資源開發(fā)利用及環(huán)境保護，防范和追究在生態(tài)文明建設過程中出現(xiàn)的違法違紀和履責不到位的問題，從而更好促進生態(tài)文明建設，完成國家賦予審計機關的重大使命。

2.1宣傳環(huán)境保護，助力生態(tài)文明建設

生態(tài)文明建設是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，需要幾代人的不懈努力，需要政府各部門監(jiān)督力量的推動。當下，應全力倡導環(huán)境保護意識，增強公民的道德法律觀念，樹立生態(tài)文明觀，大力宣傳保護環(huán)境，從小事做起，從身邊做起，讓環(huán)境保護意識深入人心，實現(xiàn)全民參與環(huán)境保護和法律監(jiān)督的管理，履行自身對環(huán)境保護的責任。審計作為國家治理監(jiān)督體系中的主要手段，在資源利用、環(huán)境保護工作中責無旁貸，著力加強資源環(huán)境審計宣傳，增強審計機關在資源環(huán)境審計工作中的受托監(jiān)督責任意識，強化自身作為政府部門對環(huán)境資源管理的監(jiān)督責任，把對資源環(huán)境的監(jiān)督作為一項長期持續(xù)的工作來抓。只有全民樹立了環(huán)境保護意識，才能理解生態(tài)保護，大力支持生態(tài)保護工作，也才能支持資源環(huán)境審計工作，為環(huán)境審計營造良好的氛圍，推動資源環(huán)境審計工作有序開展。

2.2創(chuàng)新審計方式，提高環(huán)境審計效率

資源環(huán)境審計不同于一般的審計，審計對象的廣泛和具體審計項目的不同，實施審計的方式方法也要進行不斷地跟進。資源環(huán)境審計側重于事項的過程和趨勢，各級審計機關在使用傳統(tǒng)審計方法的同時，亟需開創(chuàng)適用于資源環(huán)境審計的新手段。一是審計署和地方審計機關之間、上下級審計機關之間、同級審計機關之間、審計機關與提供審計事項幫助的部門之間，應充分利用各自優(yōu)勢，形成聯(lián)動機制，有效整合資源優(yōu)勢，實現(xiàn)資源共享、成果共享的合作審計；二是實現(xiàn)常規(guī)審計和環(huán)境績效審計的結合，在對環(huán)境保護專項資金進行財務收支審計的同時，增加對資源環(huán)保機構設置的健全合理、資源環(huán)保建設項目技術可行等方面的的審計內容；三是對某些重要的環(huán)保審計項目實施全過程的跟蹤審計，確保重點建設項目資源環(huán)保工作措施和規(guī)劃得到落實，控制或糾正項目實施過程中的突出問題，促進有關部門和單位建立健全項目落實制度和有關法規(guī)制度；四是將資源環(huán)境審計的內容融入到財政、金融和經濟責任等審計工作中，讓不同的審計在融合中相互促進，創(chuàng)建資源環(huán)境審計與其他類型審計緊密聯(lián)系的局面，構建多元化資源環(huán)境審計工作格局，節(jié)約審計成本，避免重復審計，從而提高審計工作效率和質量；五是建立與環(huán)境保護相關部門聯(lián)網的實時監(jiān)測系統(tǒng)，創(chuàng)新計算機審計方法，探索資源環(huán)境聯(lián)網審計。

2.3拓展審計內容，突出地域審計特色

長期以來，資源環(huán)境審計主要側重于資金方面，內容單一、審計范圍較窄，對生態(tài)文明建設未起到很好的推動作用。當前，在做好土地、林業(yè)、漁業(yè)、森林、礦產和可持續(xù)能源在內的資源的合理開發(fā)、利用和管理審計的同時，積極探索并開展水環(huán)境污染、大氣污染治理、土壤污染、廢物污染管理等在內的環(huán)境治理審計是當務之急。一是圍繞環(huán)境保護基本國策和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，關注區(qū)域資源環(huán)境重大政策和重大經濟活動落實情況；二是檢查政府部門環(huán)境保護項目計劃和目標執(zhí)行情況；三是檢查資源環(huán)境重點項目建設和運營效果；四是關注環(huán)境治理審計中的資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)修復等問題；五是關注區(qū)域自然資源資產數(shù)量和質量變化，檢查環(huán)境保護政策績效、社會績效和生態(tài)績效。

無論是開展資源管理的審計，還是環(huán)境治理的審計，都應當結合當?shù)刂卫砩鷳B(tài)環(huán)境的地域特色來開展審計工作。當前，我國各地大氣污染物排放量大、大氣環(huán)境污染物濃度高、區(qū)域性大氣復合型污染嚴重，大氣污染治理工作日益緊迫。蘭州市從2013年以來，把治理大氣污染作為一號工程來抓，全面推行城市網格化管理，層層簽訂目標責任書，從環(huán)境立法、工業(yè)減排、燃煤減量、機動車尾氣達標、揚塵監(jiān)控、林業(yè)生態(tài)和環(huán)境監(jiān)管能力等方面下大力氣，取得了明顯效果，空氣質量明顯改善，成為全國環(huán)境空氣質量指數(shù)下降最快的城市之一。因此，環(huán)境治理的審計工作，應結合當?shù)刭Y源環(huán)境治理特點來開展，蘭州市大氣污染防治履責審計就突出了蘭州市近幾年在環(huán)境治理工作中的成績，并以此可以總結經驗加以推廣，以完善資源環(huán)境審計的內容，發(fā)揮地域特色，促進當?shù)厣鷳B(tài)文明建設。

2.4健全考核制度，完善責任追究制度

黨的十八屆三中全會提出“要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”，首次提出不再以GDP論干部任職的政績，而是將其所管理的自然資源是否得到保護，生態(tài)環(huán)境機制是否落實到位等納入了政府考核體系。2015年11月中辦、國辦《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，要求通過審計對領導干部履職情況進行全面客觀的審計評價。

目前，由于我國環(huán)境問責體系缺失，盡管已將綠色GDP、生態(tài)文明建設等作為地方政府領導干部考核的重要內容，但具體實施仍存在著諸多障礙。各級組織部門落實不到位、自然資源資產相關指標權重過低、政績考核體系設置不合理等現(xiàn)象依然突出。加之組織、紀檢部門缺乏相應的跟進措施，審計結果也僅僅對領導干部的行為起到威懾作用，并不能從源頭上杜絕這些行為的發(fā)生。因此要建立相應的生態(tài)環(huán)境損害責任追究機制，評價領導干部的環(huán)保責任，揭示其作出重大決策是否有違反生態(tài)文明建設和損害資源環(huán)境的問題，對肆意追求經濟利益、損害生態(tài)環(huán)境的行為，進行終身負責、終身追責，使審計結果得以落實。將經濟責任審計與資源環(huán)境審計結合，將環(huán)境生態(tài)考核指標納入到領導干部自然資源資產離任審計考核指標中，加大對其履行土地開發(fā)、環(huán)境保護、節(jié)能減排等方面職責的評價比重，加大對資源環(huán)境保護責任的追究力度，真正起到對各種資源環(huán)境秩序進行監(jiān)督和對環(huán)境績效進行評價，也才能真正起到對環(huán)境的保護和對生態(tài)文明建設的推進。

2.5加快培訓培養(yǎng)，建立環(huán)境審計隊伍

目前，審計系統(tǒng)的工作人員所學的專業(yè)主要是審計和財會，由于資源環(huán)境本身的復雜性和多樣性，對審計人員的要求也愈加提高，一方面要求審計人員必須具備審計的基本技能，另一方面又要求審計人員必須熟悉一定的資源環(huán)境專業(yè)知識，且能夠靈活熟練運用。一是從資源環(huán)境審計的發(fā)展看，審計隊伍可考慮引進統(tǒng)計學、計算機、環(huán)境學、生物學、社會科學以及工程學等專業(yè)技術性人才，充實審計隊伍；二是加強與涉及資源環(huán)境有關部門的相互合作，及時掌握互通信息，建立資源環(huán)境利用的常規(guī)數(shù)據系統(tǒng)，及時反映環(huán)境保護項目使用過程中資源浪費、環(huán)境破壞等問題；三是擴大資源環(huán)境審計主體，適當依靠內部審計和社會審計力量，形成審計合力，共同做好資源環(huán)境審計工作；四是建立資源環(huán)境審計專家?guī)?，聘請高等院校和科研院所的專業(yè)人員參與到資源環(huán)境審計工作中，彌補審計人員在專業(yè)技能上的不足，幫助和指導審計人員，達到溝通研究和探討解決實際問題；五是考慮和高校進行聯(lián)合辦學，加強對環(huán)境審計專門人才的基礎性培養(yǎng)，建立一支具有較高綜合素質水平的環(huán)境審計隊伍。

3　結束語

十八大以來，我國生態(tài)文明建設進入了一個嶄新的發(fā)展時期，國家審計作為推動完善國家治理的主力軍，將更加重視資源環(huán)境審計對生態(tài)文明建設的推動作用，也使國家審計趨于自我完善，充分發(fā)揮審計在促進生態(tài)文明建設中的職能和作用，為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢作出應有的貢獻。

［1］黃道國.關于深化資源環(huán)境審計工作的思考［J］.中國審計，2009（4）.

［2］審計署.審計署關于加強資源環(huán)境審計工作的意見［Z］. 2009，9.

［3］黃緒全.發(fā)展生態(tài)審計強化生態(tài)文明建設［J］.經濟研究導刊，2011（28）.

［4］李麗青.我國環(huán)境審計發(fā)展面臨的形勢和挑戰(zhàn)［J］.會計之友，2009（5）.

［5］李然.資源環(huán)境審計問題及對策［J］.財會通訊，2010（07）.

［6］谷樹忠.加強資源環(huán)境審計助力生態(tài)文明建設［J］.人民周刊，2015（3）.

F239.4

A

DOI10.3969/j.issn.1672-6375.2016.11.024

2016-7-26

常建昕（1968-），女，漢族，甘肅景泰人，大學本科，高級審計師，主要從事資源環(huán)境保護審計工作。