牛庭偉

(中共固原市委黨校,寧夏 固原 756000)

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芻議領(lǐng)導(dǎo)干部法治自覺(jué)約束機(jī)制的構(gòu)建

牛庭偉

(中共固原市委黨校,寧夏 固原 756000)

摘要：由于人治思維的歷史慣性、權(quán)力至上的體制缺陷、法治信仰的普遍匱乏和法治生態(tài)的先天失衡，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部知法與守法相互脫節(jié)。構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部法治自覺(jué)約束機(jī)制，要使法治信仰首先在官員群體中普遍牢固樹立起來(lái)，成為他們的思維方式、生活態(tài)度和價(jià)值追求;要實(shí)現(xiàn)法治監(jiān)督在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的無(wú)縫化和全覆蓋；要加大各級(jí)官員違法用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)成本，徹底打消其濫權(quán)瀆職的僥幸心理；要強(qiáng)化各級(jí)官員對(duì)法律的敬畏之心，夯實(shí)其自覺(jué)遵法守法的思想基礎(chǔ)；要施行黨委政府重大決策合法性審查制度，做到法治監(jiān)督關(guān)口前移；要構(gòu)建官員依法用權(quán)的民主監(jiān)督機(jī)制，借助民眾的法眼打造一把嚴(yán)格度量權(quán)力邊界的戒尺。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；法治自覺(jué)；約束機(jī)制

法為治國(guó)之重器，而各級(jí)官員則為此“重器”的操控者。官員群體能否在法治中國(guó)建設(shè)中做到知行合一，令行禁止，關(guān)乎中國(guó)法治實(shí)踐的前途和命運(yùn)。從實(shí)際現(xiàn)狀看，部分領(lǐng)導(dǎo)干部不是不知法、不懂法，而是沒(méi)有把法治作為自己用權(quán)行令的思維方式、工作習(xí)慣和行為準(zhǔn)則。在他們看來(lái)，法律只是用來(lái)管民治民的手段，而非不分高低貴賤、具有普遍約束力和強(qiáng)制力的社會(huì)治理規(guī)則，頭腦中“官就是法，我就是法”的思想意識(shí)根深蒂固。

一、部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治自覺(jué)的根源分析

權(quán)力在法治軌道上行使，可以造福人民；在法律之外行使，失去約束，則有可能禍害人民。從這個(gè)意義講，對(duì)于法治建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)干部既可以起到關(guān)鍵推動(dòng)作用，也可能起到致命破壞作用。在一個(gè)有著悠久人治歷史傳統(tǒng)的國(guó)家，法律實(shí)踐最終表現(xiàn)為是良法還是惡法，完全取決于官員的執(zhí)政理念、政治品德和法治素養(yǎng)。正是因?yàn)橛胁糠诸I(lǐng)導(dǎo)干部，把上級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)的看法、領(lǐng)導(dǎo)的想法、領(lǐng)導(dǎo)的說(shuō)法”當(dāng)成必須遵守的“為官之法”，在工作中“嚴(yán)格立法、普遍違法、選擇性執(zhí)法”，由此才會(huì)導(dǎo)致諸如“暴力強(qiáng)拆”、“釣魚執(zhí)法”等違法現(xiàn)象，才會(huì)出現(xiàn)用“紅頭文件”否決司法判決等一系列荒唐鬧劇。這些官員之所以把知法與守法搞成了“陰陽(yáng)臉”和“兩張皮”，甚至完全割裂開(kāi)來(lái)，原因有：

1.人治思維的歷史慣性

黃宗羲認(rèn)為，在中國(guó)封建社會(huì)“其所謂法者，一家之法，而非天下之法也”。所以，千百年來(lái)權(quán)大于法的中國(guó)政治文化傳統(tǒng)，使得法律始終成為權(quán)力的奴婢，它唯官員的馬首是瞻，按權(quán)力的節(jié)拍起舞，導(dǎo)致權(quán)力任性恣肆，為所欲為。當(dāng)下，法律對(duì)于相當(dāng)一部分官員而言，時(shí)常處于“講起來(lái)重要，忙起來(lái)次要，做起來(lái)不要”的窘境。新華社記者曾跟隨一位市委書記調(diào)研，這位書記大人在車上對(duì)記者大講特講加強(qiáng)法治建設(shè)的緊迫性，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法的重要性，但下車后，他在指揮拆遷時(shí)，大手一揮，把這個(gè)拆了，把那個(gè)拆了，很難感覺(jué)到他的法治思維在哪里，誠(chéng)可謂是“談法治時(shí)滔滔不絕，做決策時(shí)權(quán)力滔滔”。顯然，當(dāng)權(quán)力沒(méi)有被關(guān)進(jìn)籠子時(shí)，搞法治不過(guò)是官員的隨心所欲和一時(shí)興趣，想搞時(shí)就搞，不想搞時(shí)就可以不搞，無(wú)足輕重，無(wú)關(guān)緊要。法治扮演著一塊美麗的“遮羞布”和“包裝紙”的角色，而權(quán)力則永遠(yuǎn)居于說(shuō)一不二的絕對(duì)支配地位。

2.權(quán)力至上的體制缺陷

任何有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，直到遇到邊界才肯罷休。這個(gè)權(quán)力邊界就是嚴(yán)格的監(jiān)督和有效的制約。在權(quán)力清單、責(zé)任清單尤其是權(quán)力負(fù)面清單還缺乏約束效力的情況下，權(quán)力這匹狂傲不羈的“野馬”就會(huì)恣意踐踏民主法治和公平正義的尊嚴(yán)，會(huì)恣意侵犯他人的合法權(quán)益。沈培平在擔(dān)任云南省普洱市委書記期間，當(dāng)?shù)弥济┦薪煌ㄟ\(yùn)輸集團(tuán)張正華等職工進(jìn)京舉報(bào)自己貪腐問(wèn)題的消息后，即責(zé)成司法部門于2010年1月以非法拘禁罪、非法游行罪將張正華逮捕入獄，判處兩年徒刑。沈培平曾指示當(dāng)?shù)毓珯z法辦案時(shí)說(shuō)：“舉報(bào)人抓了，給他們判刑，抓錯(cuò)的也要抓，判錯(cuò)的也要判?！爆F(xiàn)行司法管理體制給予上級(jí)黨委書記掌控法院辦案的權(quán)力，使有的領(lǐng)導(dǎo)干部在自身需要的時(shí)候搞“法治”，在自身不需要時(shí)候就不搞“法治”。法治在被權(quán)力玩弄于股掌的情況下，根本難以抗拒其淫威而不淪為其傀儡和家奴。

3.法治信仰的普遍匱乏

盧梭認(rèn)為:“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。”法律如果得不到從官到民、從上到下的一致尊重和共同信仰，就形同虛設(shè)。當(dāng)代中國(guó)，由于人們大都“信訪不信法”、“信關(guān)系不信法”，存在著“進(jìn)了法院的門，各找各的人”的不正?，F(xiàn)象，致使法治信仰還遠(yuǎn)沒(méi)有普遍培育起來(lái)，口言法治而身行人治的官員為數(shù)不少。所以說(shuō)，良法與善治，一旦被官員庸俗化和標(biāo)簽化，勢(shì)必對(duì)外道貌岸然、一心逢迎作戲，對(duì)內(nèi)則蠅營(yíng)狗茍、一心自肥私欲。雖說(shuō)中國(guó)特色社會(huì)主義的法律體系初步建成，但現(xiàn)實(shí)生活中，法治仍然缺乏強(qiáng)大約束力和威懾力，難以使官員普遍產(chǎn)生敬畏之心。一些落馬官員在回顧自己的犯罪軌跡時(shí)坦陳，平時(shí)雖然能夠接觸到很多廉政和法紀(jì)教育方面的材料，卻經(jīng)常是一翻而過(guò)，浮光掠影，即便是參加討論或剖析自己的思想也是蜻蜓點(diǎn)水，應(yīng)付了事，從沒(méi)有跟自己的思想行為掛鉤，真正做到內(nèi)化于心，外化于行，自警自省，警鐘長(zhǎng)鳴，而是“聽(tīng)的和想的不掛鉤，看的與做的不掛鉤”。他們雖然參加的法制教育不少，但要么是“小和尚念經(jīng)，有口無(wú)心”，要么是“懶婆娘照鏡子，高興一陣子”，使法治觀念根本無(wú)法在自己的心里生根發(fā)芽，更遑論開(kāi)花結(jié)果了。

4.法治生態(tài)的先天失衡

在中國(guó)兩千多年極權(quán)社會(huì)的歷史畫卷中，始終有君權(quán)無(wú)民權(quán)，有臣民無(wú)公民，有人治無(wú)法治。歷朝歷代,法都是為了維護(hù)統(tǒng)治者既得利益的治民工具,官員們掌握著對(duì)民眾生殺予奪的大權(quán)，可以一言九鼎，令出如山。而人民則為法所役，懼法畏訟，深受“民不與官斗”、“冤死不告狀”古訓(xùn)的影響，以至于長(zhǎng)期在強(qiáng)權(quán)的欺凌和暴政的壓制下，逆來(lái)順受，忍氣吞聲，如同馴順的羔羊，任人宰割。著名學(xué)者費(fèi)正清教授曾說(shuō)：“中國(guó)人是世界上最能忍受的人種，這個(gè)民族忍受的上限，恰好是其他民族忍受的下線?！边@種膽小怕事、懦弱克制的國(guó)民性格，助長(zhǎng)了官員飛揚(yáng)跋扈、橫行無(wú)忌的暴虐習(xí)性，他們視民眾如草芥，視公權(quán)為私產(chǎn)，從而導(dǎo)致強(qiáng)權(quán)橫行，法治不彰，民眾飽受酷吏奴役。在深刻總結(jié)中國(guó)法治落后的原因時(shí)，鄧小平曾一針見(jiàn)血地指出：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視”，“往往把領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話當(dāng)作‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話就叫作‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變”。在這片缺乏法治基因的土地上成長(zhǎng)起來(lái)的官員群體，法治觀念先天不足。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們的趨利本性被空前激活，官員的政績(jī)沖動(dòng)背后總是洋溢著難以遏制的功利色彩，任性的權(quán)力加上乏力的監(jiān)督，就使得法律屢屢成為被官員恣意踐踏和蹂躪的對(duì)象。猖獗的權(quán)力腐敗既是法治生態(tài)惡化的必然產(chǎn)物，反過(guò)來(lái)又在污染本已十分脆弱的法治生態(tài)。同時(shí)，中國(guó)又是一個(gè)人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)，“愛(ài)走捷徑”的國(guó)民共性使得人們的規(guī)則意識(shí)普遍淡薄，而潛規(guī)則無(wú)處不在。在權(quán)力、金錢和關(guān)系“三駕馬車”的“圍獵”下，法成為一些手眼通天的官人、揮金如土的富人和叱詫風(fēng)云的能人可以任意玩弄的“橡皮泥”。

二、構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部法治自覺(jué)約束機(jī)制的基本思路

在法治建設(shè)中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部做到知法與守法緊密結(jié)合起來(lái)，是依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政的必然要求。只有使法律內(nèi)化為包括官員在內(nèi)的全民普遍的行為習(xí)慣和基本的生活方式，成為一種全民共同的文化信仰和膜拜的精神圖騰，法治社會(huì)的愿景才會(huì)轉(zhuǎn)化為美好的現(xiàn)實(shí)，法治中國(guó)的藍(lán)圖才會(huì)落地生根，花團(tuán)錦簇。欲使領(lǐng)導(dǎo)干部在法治建設(shè)中真正做到知行合一，必須做好以下幾點(diǎn)：

1.在領(lǐng)導(dǎo)干部群體中普遍牢固樹立法治信仰

法治信仰應(yīng)該成為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思維方式、生活態(tài)度和價(jià)值追求。哈羅德·伯爾曼認(rèn)為：“法律必須被信仰,否則它將形同虛設(shè)”。法治信仰是社會(huì)主體對(duì)法的一種心悅誠(chéng)服的認(rèn)同感和皈依感,其功能在于真正樹立憲法和法律至高無(wú)上的權(quán)威，建立一種以正確理性、具體規(guī)則和正當(dāng)程序?yàn)榛咎刭|(zhì)的社會(huì)治理秩序和參與秩序，使法成為國(guó)家和社會(huì)最高層次的不可抗拒的治理規(guī)則，成為解決各種社會(huì)糾紛的最優(yōu)選擇和最佳途徑。在全社會(huì)培育法治信仰，就是要從根本上解決千百年來(lái)我國(guó)社會(huì)始終無(wú)法治愈的“國(guó)皆有法，而無(wú)使法必行之法”(管仲語(yǔ))的人治痼疾，解決權(quán)大于法的尷尬現(xiàn)實(shí)難題，達(dá)到“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)”的治理目的。領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治信仰，首先要帶頭捍衛(wèi)憲法和法律尊嚴(yán)，帶頭維護(hù)憲法和法律權(quán)威，帶頭嚴(yán)格依法辦事，強(qiáng)化“權(quán)由法定，權(quán)隨法行”的法治化用權(quán)意識(shí)，以“法無(wú)授權(quán)不可為”為基本原則，決不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。其次，要把想問(wèn)題、作決策、辦事情、解難題建立在必須以法治為最高準(zhǔn)則和唯一尺度的基礎(chǔ)上，作為一種工作習(xí)慣、一種人生信條和一種審美情趣。只有這樣，才能為全社會(huì)法治信仰的樹立和法治思維的固化做出表率，從而推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)。再次，要慎權(quán)慎微，嚴(yán)以律己，嚴(yán)以用權(quán)，認(rèn)清權(quán)力是一把雙刃劍的本質(zhì)屬性，讓人民賦予的權(quán)力始終用在為民服務(wù)和為民造福上，把“心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒”作為永恒的座右銘，在法律面前如臨深淵，如履薄冰。

2.實(shí)現(xiàn)法治監(jiān)督在權(quán)力行使過(guò)程中的無(wú)縫化和全覆蓋

明朝張居正認(rèn)為：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！备母镩_(kāi)放以來(lái)，各級(jí)人大、政府頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章數(shù)以千計(jì)，基本上覆蓋了社會(huì)生活的所有領(lǐng)域，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)法可依到有法可依的歷史性跨越，為建設(shè)法治國(guó)家奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。但執(zhí)行的效果卻不盡如人意，尤其像《勞動(dòng)合同法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《行政訴訟法》、《規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)施行中，存在的問(wèn)題不少，備受公眾詬病，顯然，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法監(jiān)督檢查無(wú)疑是一個(gè)重要原因。一些官員中存在著“合意則取，不合意則舍”等選擇性執(zhí)法現(xiàn)象；存在著在執(zhí)法中打折扣、搞變通、捉迷藏等弄虛作假的不良作風(fēng)；存在著“先上車，后買票”等先斬后奏的違規(guī)操作，致使法律懸空，公信流失。所以說(shuō)，法律的完善，并不代表法治的施行。“紙面上的法律”變成“行動(dòng)中的法律”，必須建立在對(duì)執(zhí)法者全方位、多角度和常態(tài)化嚴(yán)格監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，建立在對(duì)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和徇私枉法行徑下猛藥、出重拳和零容忍的基礎(chǔ)上。這就需要進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)人大及其常委會(huì)的法治監(jiān)督職能，強(qiáng)化各級(jí)政協(xié)組織、民主黨派和黨外人士的法治監(jiān)督職能，強(qiáng)化新聞媒體和各類輿論工具的法治監(jiān)督職能，強(qiáng)化上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織政策執(zhí)行過(guò)程中的法治監(jiān)督職能，形成環(huán)環(huán)相扣、相輔相成的監(jiān)督鏈和有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的濃厚法治監(jiān)督氛圍。

3.加大各級(jí)官員違法用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)成本，徹底打消其濫權(quán)瀆職的僥幸心理

依法治國(guó)的關(guān)鍵在于依法治黨,核心問(wèn)題是依法治權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“促進(jìn)黨員干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)”，點(diǎn)出了問(wèn)題的要害和工作的要領(lǐng)。以往，不論是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，還是應(yīng)對(duì)群眾訴求，不少官員都習(xí)慣于靠行政干預(yù)，用權(quán)力擺平，甚至不惜暴力開(kāi)路，高壓維穩(wěn)，使得征地強(qiáng)拆、污染強(qiáng)排，隨意舉債、任意欠薪等現(xiàn)象時(shí)有所見(jiàn)，而一些見(jiàn)諸報(bào)端的冤假錯(cuò)案，也提示著一些深層次問(wèn)題的產(chǎn)生根源。對(duì)此，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，社會(huì)矛盾尖銳。按照全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本原則，必須對(duì)那些不守法度、以身試法的官員加大懲戒力度，用法治的“緊箍咒”和“高壓線”來(lái)有效震懾少數(shù)人的非分之想和不法之舉。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策失誤責(zé)任終身追究制度，促使其必須慎權(quán)守法，規(guī)范用權(quán)。對(duì)司法案件中領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)打招呼、批條子、遞材料或其他明示、暗示方式插手干預(yù)案件，或向辦案人員施加壓力，影響案件公正辦理等行為進(jìn)行嚴(yán)厲追責(zé)，從嚴(yán)懲處。在線索核查、立案、偵查、審查起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)為案件當(dāng)事人請(qǐng)托說(shuō)情；要求辦案人員或辦案單位負(fù)責(zé)人私下會(huì)見(jiàn)案件當(dāng)事人或辯護(hù)人、訴訟代理人、近親屬以及其他與案件有利害關(guān)系的人；妨礙、阻撓對(duì)案件調(diào)查處理；默許或者授意親屬或身邊工作人員干擾執(zhí)法辦案；以聽(tīng)取匯報(bào)、開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)、發(fā)文件等方式，超越職權(quán)對(duì)案件處理提出傾向性意見(jiàn)；阻撓、拖延致使人民法院生效判決不能正確履行等行為，要嚴(yán)懲不貸，決不姑息。對(duì)造成嚴(yán)重后果或惡劣影響的，要按照相關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分；造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果、涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。保障司法人員能夠?qū)㈩I(lǐng)導(dǎo)干部“打招呼”等情況如實(shí)記錄在案件卷宗里，以此來(lái)迫使領(lǐng)導(dǎo)干部手不亂伸，嘴不亂張，安分守己，嚴(yán)于律己。對(duì)工程招投標(biāo)、項(xiàng)目審批等易生腐敗的建設(shè)領(lǐng)域，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和責(zé)任監(jiān)管，有效堵塞制度漏洞，把領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪的幾率控制在最低限度。

4.強(qiáng)化各級(jí)官員對(duì)法律的敬畏之心，夯實(shí)其自覺(jué)遵法守法的思想基礎(chǔ)

古人云：“法者，國(guó)家所以布大信于天下。”作為公權(quán)力的持有者，官員帶頭守法尤為重要。所以，王安石才會(huì)說(shuō)：“守天下之法者，莫如吏?！痹谌鎻膰?yán)治黨和黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的時(shí)代背景下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只有在法律面前做到“心不妄念,身不妄動(dòng),口不妄言,內(nèi)不欺己,外不欺人”，帶頭遵守法律，嚴(yán)格依法辦事，謹(jǐn)慎用權(quán)，克己內(nèi)斂，民眾才會(huì)對(duì)法律有信任、有期望，自覺(jué)遵紀(jì)守法才會(huì)蔚然成風(fēng)。古人認(rèn)為：“天下之事，成于懼而敗于忽”，“官有所畏，業(yè)有所成”。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者要時(shí)刻牢記習(xí)近平總書記“法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰”的諄諄告誡，緊繃法紀(jì)之弦，恪守修身之道，以“三嚴(yán)三實(shí)”為鏡，做到一怕國(guó)法，二怕黨規(guī)，三怕民心，四怕公理，五怕天譴，才能變危途為坦途，化風(fēng)險(xiǎn)為風(fēng)光。我們知道，法律是成文的道德，而道德是內(nèi)心的法律。把成文的法律內(nèi)化為心中的法律，這是樹立法治信仰的第一步和關(guān)鍵點(diǎn)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要真正把遵法守法作為一種人生態(tài)度和行為準(zhǔn)則，切不可視自己為法外之身，視法律為“稻草人”和“橡皮泥”，狂妄自大，目空一切，否則，最終必定在法律法規(guī)面前碰得頭破血流，身敗名裂。

5.施行黨委政府重大決策合法性審查制度，做到法治監(jiān)督關(guān)口前移

按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，黨委政府今后出臺(tái)的重大決策，必須事先進(jìn)行合法性審查，做到于法有據(jù)，權(quán)由法定。只有切實(shí)做到未雨綢繆，防患于未然，才能杜絕違法決策現(xiàn)象的一再產(chǎn)生和由此造成的重大失誤。本來(lái)，政府紅頭文件(規(guī)范性文件),它低于法律法規(guī),也低于政府規(guī)章。但在現(xiàn)實(shí)中,紅頭文件不僅成為一些地方政府的行動(dòng)指南,而且往往凌駕于法律法規(guī)之上,有些政府部門和官員甚至只認(rèn)紅頭文件而不認(rèn)法律規(guī)定。紅頭文件屢屢違法,導(dǎo)致“上面有規(guī)定”成為一些行政機(jī)關(guān)惡意違法屢試不爽的借口，他們甚至拿紅頭文件對(duì)抗法律法規(guī)，滑天下之大稽。一些地區(qū)或部門違法的紅頭文件架空了法律法規(guī),已經(jīng)成為依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的一大阻礙。杜絕紅頭文件違法亂象,需要建立更完善、更常態(tài)化的審查機(jī)制、強(qiáng)制性的清理退出機(jī)制。在紅頭文件尚未出臺(tái)之時(shí),就要對(duì)其進(jìn)行“合法性審查”,避免出現(xiàn)與法律法規(guī)相沖突的條款，使其取得法律檢驗(yàn)的“合格證”。對(duì)此，最高人民法院已經(jīng)公布了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》,其中法院可以直接認(rèn)定“紅頭文件”是否合法的司法解釋尤為引人關(guān)注。按照規(guī)定,規(guī)范性文件不合法的,人民法院可以不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),并在裁判理由中予以闡明，這為糾正紅頭文件亂象提供了有力的法理依據(jù)。

6.構(gòu)建官員依法用權(quán)的民主監(jiān)督機(jī)制，借助民眾的法眼打造一把嚴(yán)格度量權(quán)力邊界的戒尺

權(quán)由法定，權(quán)隨法行，這是法治社會(huì)的必然要求，也是社會(huì)和諧的重要保障。主權(quán)在民是社會(huì)主義政體的基本屬性，人民主體地位必須通過(guò)行使法定權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部是受人民委托行使權(quán)力的代表，是民眾權(quán)利讓渡的承擔(dān)者，因此，一切執(zhí)法和行政行為都必須依法而行。在全面推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中，要通過(guò)大力完善民主制度來(lái)為民眾行使監(jiān)督權(quán)利提供政治保障和必要平臺(tái)。而約束權(quán)力既是保障民眾合法權(quán)益的著力點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的核心問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家政治結(jié)構(gòu)治理的好壞在于權(quán)力與權(quán)利是否達(dá)到一種相對(duì)平衡，形成一種權(quán)利與權(quán)力的良性互動(dòng)。為此，必須通過(guò)制度化的手段有效監(jiān)督權(quán)力和約束權(quán)力，防止權(quán)力的濫用和侵害群眾權(quán)益。這就需要切實(shí)保障廣大人民對(duì)國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)行為的申述、控告、檢舉、揭發(fā)的權(quán)利。健全群眾信訪工作機(jī)制，要把群眾監(jiān)督和反映的問(wèn)題是否能夠得到及時(shí)有效解決，作為衡量信訪工作法治監(jiān)督成效的主要標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持司法為民，這是“權(quán)力屬于人民”的憲法原則在司法工作中的重要體現(xiàn)，把人民滿意作為檢驗(yàn)司法監(jiān)督工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)黨委政府要經(jīng)常開(kāi)門納諫，各級(jí)人大要堅(jiān)持開(kāi)門立法，注意傾聽(tīng)群眾對(duì)官員執(zhí)法方式和工作作風(fēng)的意見(jiàn)和建議，及時(shí)查漏補(bǔ)缺，防微杜漸，使官員始終只能而且必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)用權(quán)行令。

[責(zé)任編輯：劉紅]

中圖分類號(hào)：D262.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-8520(2016)02-0049-05

作者簡(jiǎn)介：牛庭偉(1962-)，男，寧夏永寧人，教授。

收稿日期：2015-12-12