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法治思維和法治方式在政府履行職能中的運用研究

張本順，劉俊
（淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽淮北235000）

摘要:法治思維和法治方式是黨和政府在治國理政中提出的重要科學(xué)論斷。為實現(xiàn)法治政府的建設(shè)目標，政府在履行職能中必須堅持合法合理、程序正義、權(quán)力制約與監(jiān)督、權(quán)責一致、公平公正、保障人權(quán)等法治思維與法治方式，唯有如此，中國才算是真正進入了法治政府的常態(tài)，才能真正建立起一個官員清正、政府清廉、政治清明，富有朝氣蓬勃的法治中國。

關(guān)鍵詞:法治政府；行政主體；行政公務(wù)人員；法治思維；法治方式

近幾年來，有關(guān)法治思維和法治方式的話語在國務(wù)院重要文件、黨的重要會議以及習近平總書記的系列講話中日益突出與顯現(xiàn)。法治思維和法治方式對于實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。然而，學(xué)界對法治思維和法治方式的內(nèi)涵尚未達成共識，對二者在政府履行職能中運用的研究尚待進一步深入①據(jù)筆者目力所及，尚無專門撰寫法治思維和法治方式在政府職能履行中如何運用的論文，僅有姜明安、張文顯兩位先生撰寫過相關(guān)論文，參見姜明安:《要善于運用法治思維和法治方式治國理政》，《中國法律發(fā)展評論》2012年第4期；張文顯:《運用法治思維和法治方式治國理政》，《社會科學(xué)家》2014年第1期。，職是之故，筆者不揣淺陋，撰寫此文以求教于方家，并希冀對法治中國建設(shè)有些助益。

一、法治思維與法治方式的提出及其背景

（一）法治思維和法治方式的提出

早在2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)［2010］33號）首次提出“行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，牢固樹立依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會主義法治理念，自覺養(yǎng)成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力?！保?］2012年11月，黨的十八大更加明確提出:要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！保?］習近平總書記在2012年底召開的首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上也明確指出:“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！保?］至2013年2月23日，習近平總書記又在中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學(xué)習時再次強調(diào):“各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。”［4］至2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出:“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”［5］，從而再次把法治思維和法治方式提升到事關(guān)法治中國建設(shè)的重要高度。2015年黨的十八屆五中全會再次強調(diào)要“運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平。”［6］法治思維和法治方式的提出，與當下社會轉(zhuǎn)型時期所存在的錯綜復(fù)雜矛盾以及政府行政中存在的問題有密切關(guān)聯(lián)。

（二）法治思維和法治方式是化解社會轉(zhuǎn)型期錯綜復(fù)雜矛盾的不二法寶

目前，中國正處于社會利益格局多元化變動時期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，改革與發(fā)展進入關(guān)鍵階段、攻堅時期，社會矛盾復(fù)雜尖銳，訴訟案件呈現(xiàn)井噴態(tài)勢。此時此刻，治國理政的最好方式就是要建設(shè)法治中國，只有法治才能做到不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變及其注意力、看法的改變而改變，保證黨的方針、路線和政策的堅定貫徹執(zhí)行。只有法治才能凝聚共識，避免顛覆性錯誤。隨著社會轉(zhuǎn)型時期的到來，過去的大規(guī)模群眾運動、空洞的道德說教、土政策、個人權(quán)威和魅力都不能夠治理如此復(fù)雜的當代中國。因此，依法治國理應(yīng)成為黨和政府治國理政的基本方略，領(lǐng)導(dǎo)干部具備法治思維、運用法治方式治理國家具有特別重大的意義?？梢哉f法治思維和法治方式事關(guān)國家長治久安，是化解當前錯綜復(fù)雜矛盾的不二法寶。

（三）政府行政執(zhí)法中的亂象，亟需法治思維和法治方式來撥亂反正

目前，我國行政執(zhí)法權(quán)威性、公正性、規(guī)范性都不高。一些領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識不強，權(quán)大于法思維作怪，認為行政執(zhí)法就是行政處罰，還不習慣用法治思維和法治方式來處理問題。行政執(zhí)法中存在著重視實體輕視程序，忽略程序正義的問題。一些行政公務(wù)人員不講文明，執(zhí)法粗暴，濫用行政權(quán)力，在行政處罰時不出具行政處罰決定書。行政不公開、不公正現(xiàn)象時有發(fā)生。行政執(zhí)法效率不高，存在著亂作為、不作為、慢作為、選擇性執(zhí)法、區(qū)別性執(zhí)法等亂象，導(dǎo)致行政執(zhí)法侵權(quán)、行政能力低下、行政公信力低下、行政權(quán)威不高等現(xiàn)象，群眾反映強烈。行政執(zhí)法監(jiān)督制度沒有完全落實到位，不依法行政者沒有得到及時問責和追究。

由此可見，黨和政府有關(guān)法治思維和法治方式的及時提出，具有非常強的針對性和現(xiàn)實意義。

二、法治思維和法治方式的內(nèi)涵解讀

目前為止，學(xué)者們?nèi)收咭娙?，智者見智，尚未對法治思維、法治方式的概念、內(nèi)涵完全達成共識。法學(xué)家姜明安先生認為:“所謂‘法治思維’是指公權(quán)力執(zhí)掌者依其法治理念，運用法律規(guī)范、法律原則、精神和法律邏輯對所遇到和所要處理的問題（包括涉及改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)等各領(lǐng)域、各方面的相關(guān)問題）進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程?！保?］袁曙宏教授則認為:“所謂法治思維，在本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權(quán)力思維，其實質(zhì)是各級領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實保護人民和尊重保護人權(quán)，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受法律的監(jiān)督和承擔法律責任?！保?］法理學(xué)家陳金釗則側(cè)重于法律價值和法學(xué)方法論的角度，來解讀法治思維、法治方式以及二者之間的關(guān)系，他說:“從整體的角度看，法治思維不僅是指依法辦事，而且包含了對公平、正義、權(quán)利、自由的價值追求。從方法論的角度看，法治思維講究邏輯推理、修辭論辯和理解解釋的技術(shù)手段。法治方式則是基于法治思維所衍生的行為方式，沒有法律思維不可能有法治方式的實施。法治方式是以平和、理性、邏輯的方式解決糾紛，既可以滿足人們對合法性的追求，也能滿足合理性的愿望。用法治方式對社會關(guān)系調(diào)整可以帶來長期的穩(wěn)定與和諧?！保?］由此可見，陳金釗先生雖然指出法治行為是法治思維的衍生，但對法治行為的具體內(nèi)涵缺乏具體解讀。法學(xué)家姜明安先生從立法、執(zhí)法、司法角度對“法治行為”進行了較為全面的解讀，他認為:“所謂‘法治方式’，是指公權(quán)力執(zhí)掌者在法治理念和法律精神的指導(dǎo)下，通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運用法律、法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制的制度、機制、設(shè)施、程序，處理各種經(jīng)濟、社會問題，解決各種社會矛盾、爭議，促進經(jīng)濟、社會發(fā)展的措施、方法、手段。廣泛而言，法治方式包括立法（廣義的立法包括制定法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至包括制定規(guī)范性文件和軟法）、執(zhí)法（包括執(zhí)行、實施法律、法規(guī)、規(guī)章）、司法（包括民事、刑事、行政訴訟和司法執(zhí)行），也包括對法律所創(chuàng)制的制度（如政府信息公開制度、行政許可制度、行政處罰和行政強制制度、行政復(fù)議和仲裁制度）、機制（如市場機制、監(jiān)管機制、監(jiān)督機制、解紛機制）、設(shè)施（如行政裁判所、人民調(diào)解中心、法庭）、程序（如公眾參與程序、協(xié)商程序、辯論程序、票決程序等）的運用、適用?！保?］14

由上，學(xué)者們從不同的角度、層面來解讀“法治思維、法治方式”內(nèi)涵以及二者之間的關(guān)聯(lián)，揭示出了部分本質(zhì)、特質(zhì)、法理、真理性的成分，但并沒有完全揭示出“法治思維、法治方式”的全部內(nèi)涵以及二者之間的關(guān)系。

筆者認為必須從以下六個方面來解讀，方能真正全面把握法治思維、法治方式的內(nèi)涵及二者之間的關(guān)系。第一，法治思維是區(qū)別于人治思維、道德思維、權(quán)力思維、政治思維、經(jīng)濟思維、維穩(wěn)思維的一種獨特思維方式。第二，法治思維的獨特性表現(xiàn)在其是一種內(nèi)含法律規(guī)范性、合法合理性、程序正義性、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一性、公平公正、權(quán)力制約與監(jiān)督、權(quán)責一致、保護人權(quán)等綜合性的思維方式。第三，法治思維是一種以民為本，增進人民福祉；追求公平正義、權(quán)利自由、人權(quán)保障的價值思維。第四，法治思維具有深化改革，凝聚改革共識；規(guī)范發(fā)展行為，解決發(fā)展瓶頸；化解社會矛盾；保障社會長遠穩(wěn)定、和諧的功能性思維。第五，法治思維還是一種法學(xué)方法論思維，通過利益衡量、法律解釋、法律推理、法律論證等方法，使行政決定、司法裁判保持正當性、合理性的思維。第六，法治行為是法治思維外化的具體行動，法治思維、法治行為之間是你中有我，我中有你的水乳交融關(guān)系。具體政府行政而言，政府在履行職能中要依據(jù)法治思維這個精神世界，來外化并堅定貫徹法治行為這個具體行動。

三、法治思維、法治方式在政府履行職能中的具體運用

法治思維和法治方式的基本要義主要包括合法合理性、程序正義、行政權(quán)受制約與監(jiān)督、權(quán)責一致、堅持公平公正、尊重和保障人權(quán)等六個方面。

（一）政府在履行職能中必須堅持“合法合理性”的法治思維與法治行為

就合法性而言，目前，我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水期，習近平總書記強調(diào):“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！保?0］眾所周知，法治是規(guī)則治理的事業(yè)，行政主體要堅持合法性的思維與方式，即在行政行為時要堅持依據(jù)法律規(guī)則、法律原則、法律概念、法律技術(shù)進行思維。行政執(zhí)法主體必須依法行政、依法辦事，必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，即對于行政權(quán)力行使者而言，要堅持法無授權(quán)即禁止；同時保證執(zhí)法目的、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、執(zhí)法方式都必須合法。所謂執(zhí)法目的合法就是要求行政行為的效果符合法律法規(guī)明示或暗示的目的；執(zhí)法內(nèi)容合法就是要求實施行政行為所涉及的權(quán)利義務(wù)、條件、范圍和幅度，都要契合法律法規(guī)的規(guī)定；執(zhí)法程序合法就是遵守法定行政程序，堅持程序正義；執(zhí)法方式合法就是要按照法律法規(guī)所規(guī)定的方式、方法和手段來執(zhí)法。行政行為只有遵守了上述合法性要求，才能最終導(dǎo)致行政行為結(jié)果的合法性。

然而，在我國政府行政行為中，不合法性的現(xiàn)象時有發(fā)生。如，一些地方的“土政策”比法律還有效，熟不知政策在沒有經(jīng)過法定立法程序上升為法律之前，畢竟只是政策。政策絕對不能違反憲法和法律，沖擊法治秩序。行政首長的命令也不能變更法律。當政策、命令與法律相抵觸時，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)執(zhí)行的是法律而不是政策與命令。地方政府在制定規(guī)范性文件時要遵守法律保留的原則，不能制定帶有立法性質(zhì)的“紅頭文件”。政府的規(guī)范性文件不能與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的精神相抵觸。如，我國《立法法》第八條明確規(guī)定了稅收法定原則:“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，只能由全國人民代表大會及其常委會制定成“法律”。然而，一些地方黨委、人大和政府以長官意志恣意行事，將地方利益凌駕于國家憲法、立法法之上，隨意制定地方保護主義性質(zhì)的稅收立法。恰如法學(xué)家張文顯先生所言:“最近幾年，一些省市先后出臺征收房產(chǎn)稅的地方政策、地方法規(guī)或規(guī)章，這些做法顯然違反了憲法和立法法，在全國兩會上人大代表和政協(xié)委員呼吁‘給憲法留點面子’?！保?1］

又如，一些地方政府的公權(quán)力者為追求所謂“政績”而大搞“土地財政”、違法施政的現(xiàn)象不在少數(shù)，違法施政的結(jié)果往往制造矛盾、激化矛盾。對于涉訴涉法上訪者不是關(guān)注其權(quán)益是否受到侵犯，而是不分青紅皂白地采取“攔訪”“截訪”，甚至采取違法手段，對上訪者進行強制性勞動教養(yǎng)，限制其人身自由，侵犯其人權(quán)也在所不惜。還有一些地方政府對于那些真正要挾政府，無理纏訪、鬧訪、纏訟的專業(yè)戶訟棍們，不是依法予以打擊，反而試圖通過花錢買平安的非法手段，來息訟罷訪，以免影響到他們官職的升遷。正如法學(xué)家姜明安先生所言:“近年來，一些地區(qū)、一些部門的領(lǐng)導(dǎo)人急功近利，為追逐‘政績’，完全拋開法律的約束，隨心所欲地推進‘跨越式發(fā)展’，推行所謂‘良性違憲’、‘良性違法’式改革，大搞‘土地財政’，大拆大建，嚴重侵犯公民的合法權(quán)益，引發(fā)出各種惡性事件和社會矛盾、社會沖突。而在嚴重社會矛盾、社會沖突發(fā)生后，他們又完全不考慮問題產(chǎn)生的原因和不顧及法律的相應(yīng)規(guī)定，亂抓人捕人，試圖通過高壓手段‘治亂’和‘維穩(wěn)’，或者亂許愿，亂施‘恩惠’，試圖通過‘花錢買平安’。他們這樣做的結(jié)果往往是‘平安’、‘穩(wěn)定’未得，而引發(fā)出更多的社會矛盾和更多的社會問題。”［7］14-15

基于此，筆者認為，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的出臺，都要嚴守合法性審查與備案環(huán)節(jié)，都不能與憲法、法律的精神相抵觸，都要遵守《憲法》《立法法》所賦予的法定權(quán)限和程序，遵循下位法不能違反上位法、特別法優(yōu)于一般法（同位階）的立法原則。要遵守“法律保留”原則，對于只能由全國人大及其常委會制定成“法律”的事項，規(guī)范性政府文件不能染指。不享有立法權(quán)的縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所制定的規(guī)范性文件不能與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章相沖突。在法律命令禁止的情況下，不能通過“紅頭文件”，來“變通”法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以防范部門利益和地方保護主義。實際上，政府的一切行政行為，即不論抽象行政行為還是具體行政行為，都必須要接受合法性的拷問，都必須以合法性的法治思維和法治方式作為政府行為的衡量標尺，方能真正建立起法治政府的權(quán)威。

除行政行為的合法性之外，法治思維和法治方式還要求行政行為必須堅持合理性，而行政行為合理性主要體現(xiàn)在行政比例原則的實施。行政機關(guān)要堅持比例原則，行政行為對于實現(xiàn)行政目的、目標是妥當?shù)?、適當?shù)摹⒑侠淼?。行政機關(guān)及其公務(wù)人員行政行為時應(yīng)在行政目標和行政相對人的權(quán)益之間進行謹慎權(quán)衡，在實現(xiàn)行政目標、目的時，行政的行使要體現(xiàn)出合理性，要以必要的限度為限，盡可能對行政相對人權(quán)益的侵害或不利的影響降低到最低限度，使二者處于適度的比例，不能高射炮打蚊子。

（二）政府在履行職能中必須堅持“程序正義”的法治思維與法治方式

法治是程序正義的事業(yè)，程序是“看得見的正義”［12］。程序正義是實體正義實現(xiàn)的保障。法定程序要求行政行為必須公開、公正與公平。正當程序能夠保證實體目標、實體正義的實現(xiàn)。公權(quán)力者的行政行為只有遵循法定程序和法定權(quán)限，才能夠保證行政行為的正當性。目前，程序控權(quán)理念日益深入人心，“程序的實質(zhì)是管理和決定的非人性化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量。”［13］超越、突破或脫離程序必將導(dǎo)致行政權(quán)力的恣意妄為，行政權(quán)力行使者對特事特辦的例外處理情形，必須負有進行理由說明的義務(wù)。

政府公權(quán)力者在行使行政處罰、行政強制和行政許可時，要受相應(yīng)的《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》等法定程序制約；而在行政裁決、行政確認、行政收費時，雖然沒有全國統(tǒng)一的法定程序規(guī)范制約，但也要遵循公開、公平、公正和提供理由、聽取申辯等正當程序。要完善行政執(zhí)法程序，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督與制約，規(guī)范行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)，為此，要建立行政裁量權(quán)基準制度，實現(xiàn)行政處罰的針對性和行政裁決的合理性。行政執(zhí)法人員在進行查處或沒收等行政處罰時要提前下發(fā)行政處罰決定書。行政主體在作出不利于行政相對人的執(zhí)法行為而影響其權(quán)益時，要遵循正當程序的原則，要事先向相對人告知、說明行政行為的理由與根據(jù)，要認真聽取行政相對人的陳述與申辯，事后為行政相對人提供相應(yīng)的必要救濟手段。行政機關(guān)自己不能做自己的法官。

此外，政府在制定規(guī)章、規(guī)范性文件和作出重大決策時都要堅持程序正義的法治思維和方式，都要遵循法定權(quán)限和程序，不僅要做到科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，而且要接受程序的制約，注重程序合法性。要加強行政決策過程的考核，將行政決策的合法性審查、可行性論證和社會風險評估結(jié)合起來。行政決策要做到?jīng)Q策程序正當、決策過程公開、決策責任清晰明確，就要把在實踐中行之有效的公眾參與、專家論證、風險評估、集體協(xié)商、民主討論、合法性審查、公開透明等正當程序，納入政府重大決策的法定程序中來，不可隨意簡化、脫離、超越或拋棄程序。

各級政府在推出對公民權(quán)益、環(huán)境資源等有重大影響的決策時，要通過舉行聽證會、座談會、論證會等形式，廣泛聽取公眾和專家意見；同時，向社會公開政務(wù)是現(xiàn)代法治國家基本政治生態(tài)所必須。在處理政務(wù)時，在決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果等諸環(huán)節(jié)，都要堅持以公開為常態(tài)，以不公開為例外的原則，避免決策失誤給國家利益、社會公眾利益造成重大損失。

（三）政府在履行職能中必須堅持“行政權(quán)力受制約、監(jiān)督”的法治思維與法治方式

一切權(quán)力必須接受監(jiān)督和制約，因為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?4］人民最大公敵是公權(quán)力的濫用，當公權(quán)力肆無忌憚地被濫用時，國家實際上變成了最大的匪幫。因此，法治思維和法治方式要求必須限制、約束公權(quán)力任意行使、恣意行使、傲慢行使。行政權(quán)力因其掌握著絕大多數(shù)資源的分配使用而極富有擴張性，極易被尋租。職是之故，筆者認為行政權(quán)力受制約、監(jiān)督的法治思維與法治方式要求我們必須做到如下幾點:

首先，必須堅持一切行政權(quán)力源于法律的授權(quán)，越權(quán)則無效。當代新分析法學(xué)的代表人物拉茲在談到法治政府時認為:“政府由法律而非由人來治理，法治意味著政府的全部行為必須有法律依據(jù)，必須有法律授權(quán)。”［15］故而，行政機關(guān)要堅持越權(quán)無效原則，必須在法定權(quán)限內(nèi)，即法律授權(quán)范圍內(nèi)行為，超越法定權(quán)限的行為無效。政府要嚴格遵循“法無授權(quán)不可為”，法定職責必須為；要全面推行權(quán)力清單制度，各級政府要嚴格執(zhí)行清權(quán)、確權(quán)、治權(quán)、曬權(quán)等環(huán)節(jié)，不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)的依據(jù)，不得增加權(quán)力或者減少法定職責，不得減損公民的權(quán)利或者增加公民的義務(wù)。

其次，要健全行政權(quán)力的運行機制和監(jiān)督制約機制。對政府在行政時濫用自由裁量權(quán)的行為必須加以控制，既要加強事前控制，即政府行為必須得到法律授權(quán)并在行政時遵循法定程序；同時又包括行政復(fù)議和司法審查等事后控制。

再次，要以行政公開來制約公權(quán)力的濫用。為促進政府及其公務(wù)人員廉潔奉公、清正廉明，保護行政相對人的合法權(quán)益，限制政府濫用公權(quán)力，以權(quán)謀私的腐敗行為，堅持行政公開的原則非常必要。要堅持行政立法和行政政策公開；行政執(zhí)法行為要公開，包括執(zhí)法的條件、標準；行政裁決和行政復(fù)議行為要公開，行政信息、情報要公開，除法律、法規(guī)明確予以保密的外，允許新聞媒介、輿論予以公開發(fā)布與報道。行政機關(guān)要自覺接受黨委、人大、政協(xié)、司法機關(guān)、公民、媒體等外部的監(jiān)督與制約。與此同時，在堅持傳統(tǒng)公民評議、監(jiān)督國家行政機關(guān)的基礎(chǔ)上，要創(chuàng)新公眾參與、監(jiān)督公共決策、公共管理等公共事務(wù)的途徑、方式。我國有六億多網(wǎng)民，因此，要利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建制度化的協(xié)商民主機制與程序機制。各級政府要積極創(chuàng)辦“政務(wù)微博”，使之成為“網(wǎng)民問政”和“政府施政”之間的紐帶和橋梁，使網(wǎng)民真正參與、監(jiān)督到那些涉及其切身利益的重大決策的政治生活之中。

最后，要加強頂層設(shè)計，用制度管權(quán)。將行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子，給權(quán)力帶上緊箍咒、涂上防腐劑，強化行政權(quán)力運行的透明性和規(guī)范性，使行政權(quán)力在陽光下運行。要堅持依法對“老虎”“蒼蠅”一塊拍，形成不想腐、不敢腐、不易腐、不能腐的法治機制，徹底根除腐敗毒瘤，最終建設(shè)法治政府、有限政府、廉潔政府、陽光政府、服務(wù)型政府。

（四）政府在履行職能中必須堅持“權(quán)責一致”的法治思維與法治方式

職權(quán)與職責恰如一枚硬幣的正反兩面，有權(quán)必有責，權(quán)責必須統(tǒng)一、對等與匹配。政府要樹立法定職責必須為，要有勇于承擔、敢于擔當?shù)木?。首先，?quán)責一致的法治思維和法治方式要求全面落實行政責任制，公權(quán)力者既不可不作為，也不可亂作為、慢作為，這是建設(shè)高效、權(quán)威政府所必須。其次，權(quán)責一致的法治思維和法治方式還要求行政執(zhí)法主體因違法或執(zhí)法不當，而侵害行政相對人的合法權(quán)益時，應(yīng)當依法承當侵權(quán)賠償?shù)姆韶熑?，實現(xiàn)權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一。最后，權(quán)責一致的法治思維和法治方式還要求建立重大行政決策終身責任追究制度，正如習近平總書記所言:“要建立責任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且該終身追究?！保?6］重大決策終身責任追究制度的實施，必將對行政權(quán)力者產(chǎn)生切身的警示、引導(dǎo)和教育。

（五）政府在履行職能中必須堅持“公平公正”的法治思維和法治方式

公權(quán)力者的行政行為要以追求法的公平公正為價值尺度和價值目標。法學(xué)家姜明安先生認為:“行政公正原則包括實體公正和程序公正兩個方面的要求。實體公正的要求主要包括:依法辦事，不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷。程序公正的要求主要包括:自己不做自己的法官；不單方接觸；不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人不利的行政行為。”［17］行政主體在行使自由裁量權(quán)時要客觀、適度、合乎公平公正、合乎理性。公權(quán)力者要恪守公民的合法私有財產(chǎn)神圣不受侵犯的憲法精神，即使為了公共利益的需要，在征收或征用公民的私有財產(chǎn)時不僅要依法而且要給予公正合理補償?，F(xiàn)實生活中的因拆遷房屋或征用土地而引發(fā)的群體性上訪、甚或自殺、自焚、自殘、跳樓等事件，大多與地方政府缺乏公平正義思維、經(jīng)濟補償不到位有密切關(guān)系，上述事件雖屬少數(shù)或個別，但對社會穩(wěn)定形成了巨大的沖擊，嚴重損害了黨和政府的形象，以至于2011年5月6日，最高人民法院不得不頒布《關(guān)于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，要求“對行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行其征地拆遷具體行政行為的，必須嚴把立案關(guān)、審查關(guān)，堅持依法審查原則，不得背離公正、中立立場而遷就違法或不當?shù)男姓袨椤！保?8］行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時要做到公平公正思維和方式，不可選擇性執(zhí)法、區(qū)別性執(zhí)法，對行政相對人要不偏不倚，同等公正對待。在實現(xiàn)行政目的時，盡量避免采用損害行政相對人權(quán)益的手段、措施與方式，切實維護人民群眾的合法權(quán)益，最大限度地增進人民的福祉。

（六）政府在履行職能中必須堅持“尊重和保障人權(quán)”的法治思維和法治方式

我們是人民主權(quán)國家，人民當家做主，政府的一切權(quán)力來源于人民的授權(quán)。行政主體及其公務(wù)人員皆是人民的公仆，因此，政府應(yīng)以人為本，全心全意為人民服務(wù)，尊重和保護人權(quán)。沒有尊嚴，人何異與禽獸？！而人權(quán)正是人之所以為人應(yīng)有的尊嚴和最基本權(quán)利。舉人權(quán)犖犖大端而言，“人權(quán)至少包括平等權(quán)、人身自由權(quán)、思想和表達自由權(quán)、參政權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、財產(chǎn)不受非法剝奪的權(quán)利、獲得權(quán)利救濟的權(quán)利、獲得公平審判的權(quán)利，等等?！保?9］人權(quán)具有普遍性、本源性、應(yīng)然性、綜合性特點，人權(quán)只有在憲政民主、法治社會才能得到確認和保障。同時，人權(quán)是公共權(quán)力存在的正當性的來源和基礎(chǔ)，一個肆意踐踏人權(quán)的政府也就失去了存在正當性。目前，我國已經(jīng)將“保障和尊重人權(quán)”莊嚴地寫進憲法。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)干部、行政公務(wù)人員在作出行政行為時，要以人民的根本利益為出發(fā)點，依法保護人民所享有的基本的政治權(quán)利、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及經(jīng)濟、文化和社會等方面基本人權(quán)的實現(xiàn)；要自覺維護社會公平正義，兌現(xiàn)我國所參加的國際人權(quán)公約的承諾，做到善始善終、善始善成，使公民活得尊嚴、體面和幸福！

結(jié)語

法治思維和法治方式是水乳交融關(guān)系，法治思維側(cè)重于法律思想認識、法律精神活動層面；而政府行政中的法治方式則是將行政行為的合法合理性、程序正義、行政權(quán)受制約與監(jiān)督、權(quán)責一致、公平公正、尊重和保障人權(quán)等法治思維、原則與精神，貫徹實施到具體行政行為的實踐之中。簡言之，法治方式是法治思維外化的具體行動。政府在履行職能中要依據(jù)法治思維這個精神世界，來外化并堅定貫徹法治行為這個具體行動。唯有如此，我們才能真正解決改革、發(fā)展中存在的錯綜復(fù)雜的矛盾與問題，提升維護社會穩(wěn)定的能力，增進人民福祉，促進社會公平正義，最終建立起一個官員清正、政府清廉、政治清明，富有朝氣蓬勃的法治中國。

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責任編校劉正花

中圖分類號:D90

文獻標識碼:A

文章編號:2095-0683（2016）03-0001-06

收稿日期:2016-01-15

基金項目:2015年度安徽省社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題“法治思維和法治方式在政府履行職能中的運用研究”（A2015022）；2015年淮北師范大學(xué)校級質(zhì)量工程教學(xué)研究項目“卓越應(yīng)用型法學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)與法學(xué)實踐教學(xué)模式之探索——以淮北師范大學(xué)法學(xué)專業(yè)為例”

作者簡介:張本順（1972-），男，河南鄧州人，淮北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士；劉?。?989-），女，山東青島人，淮北師范大學(xué)政法學(xué)院碩士生。