王瑛琨 王進(jìn)

（延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 陜西 延安 716000）

前言

政府失靈論是對(duì)政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈時(shí)所采取的政策手段和政府自身行為局限性的研究，矯正政府失靈是我國(guó)現(xiàn)階段政府改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型所要面臨的問(wèn)題。

一、政府失靈理論回顧

隨著重商主義被經(jīng)濟(jì)自由主義取代，“亞當(dāng)﹒斯密在《國(guó)富論》中指出，每個(gè)人在自身利益的驅(qū)使下，會(huì)努力為自己的資本找到最有利的用途，在追逐個(gè)人利益過(guò)程中，不知不覺(jué)被一只“無(wú)形之手”牽引著促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的積累，政府不必干預(yù)經(jīng)濟(jì)，放任市場(chǎng)主體追逐利益即可實(shí)現(xiàn)資本主義的發(fā)展”[1]。但1929年到1933年的經(jīng)濟(jì)大蕭條使經(jīng)濟(jì)自由主義受到質(zhì)疑，凱恩斯的政府干預(yù)論逐漸取代了經(jīng)濟(jì)自由主義。事實(shí)證明政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中仍然是存在其行為的局限性，政府是有形的手而市場(chǎng)是無(wú)形的手，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)而忽略市場(chǎng)調(diào)節(jié)勢(shì)必會(huì)強(qiáng)化政府的壟斷地位，而且政府的公共性和非營(yíng)利性會(huì)使公共資源的分配和利用方面存在極大浪費(fèi)?！皩?duì)國(guó)家干預(yù)主義的強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上蘊(yùn)含了一個(gè)不真實(shí)的假定前提，即政府能夠代表社會(huì)，并能夠按照社會(huì)的利益去糾正市場(chǎng)所帶來(lái)的問(wèn)題，同時(shí)政府糾正市場(chǎng)的干預(yù)活動(dòng)和措施卻不會(huì)造成新的惡果”[2]。直到 20世紀(jì)40年代末公共選擇學(xué)派將新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)引入到分析政府失靈中，即將經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法運(yùn)用到政治問(wèn)題，成為研究政府失靈的典范。公共選擇理論認(rèn)為政府失靈又可以稱為官員政治中的無(wú)效率，也就是所謂的政府失靈，并認(rèn)為在這種狀態(tài)下，在政治體系中表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)人員冗雜、較低的工作效率和財(cái)政與人力上的浪費(fèi)等現(xiàn)象。公共選擇學(xué)派引入“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，認(rèn)為在政治市場(chǎng)，人也同樣與處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的人一樣是自利的、理性的、追求效用最大化的。進(jìn)而分析了政府失靈產(chǎn)生的原因主要有：信息不全面、政府具有自我膨脹的傾向、政府部門內(nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)、利益集團(tuán)的阻礙、政府官員的自利動(dòng)機(jī)、政府活動(dòng)的低效率。而以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派提出的矯正政府失靈的對(duì)策是最具影響力的，即進(jìn)行憲政改革，即從外在制度上加以約束政府行為。其他公共選擇學(xué)派也提出在政府機(jī)構(gòu)之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、改革行政管理體制等矯正對(duì)策。

基于對(duì)理論發(fā)展的回顧，政府失靈論是對(duì)政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈時(shí)所采取的政策手段和政府自身行為的研究，目的是使政府科學(xué)高效地行使職能來(lái)合理規(guī)范市場(chǎng)行為，避免政府失靈與市場(chǎng)失靈同時(shí)出現(xiàn)的情況，而且政府失靈論對(duì)現(xiàn)代我國(guó)政府改革和職能轉(zhuǎn)變也具有指導(dǎo)作用。對(duì)政府失靈研究比較有代表性的公共選擇理論是在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)基本假設(shè)基礎(chǔ)上，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法研究政治問(wèn)題為研究政府行為、行政改革提供了新的思路，對(duì)公共管理研究發(fā)展是有價(jià)值的。但該理論是在西方資本主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中產(chǎn)生的，而且理論中對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的運(yùn)用來(lái)分析政府行為的依據(jù)過(guò)于依賴，對(duì)處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的解讀過(guò)于絕對(duì)。所以研究我國(guó)政府失靈問(wèn)題要結(jié)合我國(guó)的發(fā)展階段和存在的問(wèn)題來(lái)進(jìn)行矯正政府失靈。

二、我國(guó)政府失靈的表現(xiàn)

薩繆爾森為政府失靈下的定義為“當(dāng)國(guó)家行動(dòng)不能改善經(jīng)濟(jì)效率或當(dāng)政府把收入再分配給不恰當(dāng)?shù)娜藭r(shí)，政府失靈就產(chǎn)生了”[3]。也就是說(shuō)，當(dāng)政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)功能缺陷時(shí)所采取的政策手段和下達(dá)的命令在實(shí)踐中無(wú)法順利落實(shí)和被遵守，并沒(méi)有達(dá)到矯正市場(chǎng)缺陷反而造成經(jīng)濟(jì)效率下降和社會(huì)福利的損失。我國(guó)在現(xiàn)階段政府失靈的問(wèn)題也是很明顯的，有以下表現(xiàn)：

（一）政府與市場(chǎng)邊界不清

我國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)歷過(guò)改革開放前后30年發(fā)展的，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)變到目前有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是帶著傳統(tǒng)烙印的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，傳統(tǒng)的管制型政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)，在資源配置中是主角，而市場(chǎng)的作用微乎其微。新時(shí)期政府與市場(chǎng)的關(guān)系應(yīng)該是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，但是我國(guó)傳統(tǒng)的行政體制，致使政府仍然是過(guò)多的參與資源配置，政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈時(shí)參與資源配置是毋庸置疑的，但是過(guò)分的干預(yù)會(huì)妨礙市場(chǎng)的正常運(yùn)行，從而導(dǎo)致政府失靈。市場(chǎng)是資源配置的主體，而政府應(yīng)該是在宏觀上進(jìn)行調(diào)控。政府的越位必然會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和尋租行為的發(fā)生。政府與市場(chǎng)的邊界不清再加上傳統(tǒng)的行政管理思維的阻礙，政府失靈在所難免。

（二）公共決策失誤

政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的基本手段是制定和實(shí)施公共政策，以政策、法規(guī)及行政手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，糾正市場(chǎng)的失靈[4]。政府出臺(tái)政策及作出公共決策旨在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、市場(chǎng)發(fā)展更加合法規(guī)范，但是當(dāng)公共決策的落實(shí)受到阻礙并出現(xiàn)難以執(zhí)行、與實(shí)際預(yù)期出現(xiàn)很大偏差的時(shí)候，政府失靈便出現(xiàn)了。在我國(guó)這樣的狀況屢見不鮮。政策制定缺乏科學(xué)的方法、制定決策過(guò)程缺乏監(jiān)督、信息收集不全面、缺乏輿論監(jiān)督等等現(xiàn)象造成我國(guó)公共決策經(jīng)常出現(xiàn)朝令夕改、決策時(shí)滯等現(xiàn)象。而且政府在做出公共決策時(shí)會(huì)帶有個(gè)人偏好、并受利益集團(tuán)影響，對(duì)當(dāng)前發(fā)展局勢(shì)判斷不夠客觀，導(dǎo)致了民眾抵制等不配合決策執(zhí)行等狀況均是我國(guó)現(xiàn)階段政府失靈的表現(xiàn)。

（三）公共產(chǎn)品的供給效率低下

公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性決定了市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品時(shí)效率和質(zhì)量均不高，而政府是提供公共產(chǎn)品的主角，彌補(bǔ)市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的局限是政府職能之所在?！叭欢覈?guó)在公共物品供給中實(shí)行兩種政策，即將有限的資金主要投入于城市公共物品，由各級(jí)政府向城市提供公共物品，農(nóng)村公共物品則主要依靠農(nóng)民或農(nóng)村基層組織自行解決”[5]。在公共產(chǎn)品的提供上，財(cái)政資金充足與否是直接影響公共產(chǎn)品提供效率的，我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村基層組織財(cái)政資金不足、提供公共產(chǎn)品動(dòng)力不足；城市公共物品的提供雖然在財(cái)力方面優(yōu)于農(nóng)村基層，但是在對(duì)公共產(chǎn)品的分配上不合理、財(cái)權(quán)的利用上缺乏外在監(jiān)督機(jī)制約束造成公共資源浪費(fèi)現(xiàn)象屢屢發(fā)生。無(wú)論是在城市還是在農(nóng)村，公共物品體現(xiàn)出來(lái)的是供給效率低下、供給動(dòng)力不足，并且在城鄉(xiāng)體現(xiàn)出明顯的有失公平，這均是我國(guó)政府失靈比較突出的問(wèn)題。

三、我國(guó)政府失靈的矯正

我國(guó)的政府失靈問(wèn)題集中體現(xiàn)為政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈時(shí)雖進(jìn)行宏觀調(diào)控卻過(guò)分干預(yù)、政府行政決策缺乏強(qiáng)有力權(quán)力約束機(jī)制，政府在提供公共產(chǎn)品、履行職責(zé)時(shí)效率低下。矯正政府失靈是我國(guó)新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革的關(guān)鍵，為此，提出以下建議：

（一）建立有限性政府

矯正政府失靈的核心就是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理，在新時(shí)期政府不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳統(tǒng)的管制型政府，而是需要政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的同時(shí)，仍然讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，即建立有限性的政府。有限性政府并不是放任市場(chǎng)失靈不顧，任其自我調(diào)節(jié)，而是在宏觀上為市場(chǎng)提供良好的法律監(jiān)督為主、適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)節(jié)為輔的外在發(fā)展環(huán)境。有限性政府的建立是需要進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革，市場(chǎng)能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域政府就要為其創(chuàng)造良好的發(fā)展空間，政府對(duì)市場(chǎng)失靈的彌補(bǔ)更要適可而止。我國(guó)政府的行政理念受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代影響較大，建立有限性的政府就變得非常有必要。有限性政府是在行政規(guī)模上有限，即簡(jiǎn)政放權(quán)，層層遞進(jìn)的傳統(tǒng)行政審批是制約政府辦事效率的主要因素[4][5]。在這一點(diǎn)上不是職能履行環(huán)節(jié)的省略而是合理分權(quán)、提高行政辦事效率，達(dá)到推動(dòng)建立有限性的政府并提高政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變的效能。另外，有限性政府也對(duì)政府權(quán)力合理約束提出了新的要求，即需要在權(quán)力上合理分配，為市場(chǎng)提供發(fā)展空間的同時(shí)權(quán)力要進(jìn)行對(duì)應(yīng)，避免出現(xiàn)有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。建立有限性的政府是一個(gè)協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)如何發(fā)揮各自功能的過(guò)程，也是平衡政府權(quán)責(zé)對(duì)等、推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。所以有限性政府的建立應(yīng)作為矯正政府失靈的首要目標(biāo)。

（二）完善行政監(jiān)督體系

矯正政府失靈不僅需要內(nèi)部行政理念的轉(zhuǎn)變，更重要的是需要外在的監(jiān)督機(jī)制的完善。由理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)可知政府也是由有自利動(dòng)機(jī)的經(jīng)濟(jì)人組成，在自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)時(shí)，其機(jī)構(gòu)不斷的自我膨脹，行政規(guī)模在利益面前不斷擴(kuò)大，必然導(dǎo)致行政效率下降，這就需要監(jiān)督體系尤其是權(quán)責(zé)監(jiān)督體系的完善。此外，政府在公共決策中體現(xiàn)出的政策時(shí)滯、政策執(zhí)行受阻等問(wèn)題，也缺乏外在的監(jiān)督機(jī)制。完善行政監(jiān)督體系，首先要做的是在現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督部門的基礎(chǔ)上要進(jìn)一步完善監(jiān)督系統(tǒng)，使監(jiān)督部門在監(jiān)督職能的履行上更具有系統(tǒng)性、獨(dú)立性、規(guī)范性、高效性。即要對(duì)政府行政活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)由獨(dú)立的監(jiān)督部門對(duì)行為進(jìn)行規(guī)范，避免行政審批中人為拖延時(shí)間，不給尋租行為的發(fā)生留有可趁之機(jī)。其次，要培養(yǎng)法治思維，從政府到社會(huì)乃至民眾法治思維的培養(yǎng)，是政府職能轉(zhuǎn)變中權(quán)責(zé)合理劃分的保障，也是對(duì)政府制定公共政策運(yùn)用科學(xué)方法收集信息的外在動(dòng)力[6]。完善行政監(jiān)督體系不僅需要政府由內(nèi)而外的完善，更重要的是公民對(duì)政府行為的監(jiān)督與反饋。政府要主動(dòng)接受來(lái)自公眾輿論的監(jiān)督，根據(jù)社會(huì)的需求調(diào)整政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)力度和政策內(nèi)容，這樣不僅符合新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的要求，更能縮小政府行為與民眾目標(biāo)期望的偏差，并且有利于公共政策的順利推行。所以完善行政監(jiān)督體系是對(duì)政府在權(quán)力使用、行為約束方面通過(guò)法律進(jìn)行合理監(jiān)督的過(guò)程，也是政府與民眾加強(qiáng)互動(dòng)交流的轉(zhuǎn)變。無(wú)論是新時(shí)期政府改革、還是矯正政府失靈完善行政監(jiān)督體系均是不可或缺的外在保障。

（三）政府內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

在對(duì)我國(guó)政府失靈表現(xiàn)的分析中，可得出我國(guó)政府行政模式是帶有明顯的傳統(tǒng)烙印的，即自上而下的層級(jí)制和統(tǒng)管全局的特點(diǎn)。長(zhǎng)期的政府權(quán)力高于一切的狀況，導(dǎo)致政府內(nèi)部缺乏危機(jī)感和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。長(zhǎng)此以往，行政效率低下、忽視社會(huì)真正需求、對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)度、職能轉(zhuǎn)變滯后等現(xiàn)象均是導(dǎo)致政府失靈的因素。與企業(yè)等社會(huì)組織不同的是政府是具有非盈利性的公共部門，這也使政府內(nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。而引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)政府失靈的矯正有著重要作用。要根據(jù)政府的職能特性引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府在職能特性表現(xiàn)出的公共性、強(qiáng)制性、擴(kuò)張性決定了政府內(nèi)部不能像盈利組織一樣可以通過(guò)利潤(rùn)、解雇職員等舉措培養(yǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。政府內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)是為了提高公共服務(wù)質(zhì)量、改善公共物品的提供效率低下等問(wèn)題。所以在政府內(nèi)部各個(gè)部門之間可以定期進(jìn)行政務(wù)公開，并由獨(dú)立的監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)公務(wù)員的考核機(jī)制不要僅局限于國(guó)家統(tǒng)一的考試形式，對(duì)已經(jīng)錄用的公務(wù)員也要定期組織培訓(xùn)考核，加強(qiáng)公務(wù)員自身的學(xué)習(xí)意識(shí)，加快“鐵飯碗”等傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變；對(duì)即將錄用的公務(wù)員要注重以民為本的服務(wù)意識(shí)和政務(wù)熟練程度的考察。在政府考核機(jī)制中和部門內(nèi)部引入新的行政理念也是在無(wú)形之中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這符合新時(shí)期政府改革的目標(biāo)，更是矯正政府失靈的重要舉措。