候龍

（延安大學(xué)政法學(xué)院，陜西延安716000）

論我國(guó)食品安全監(jiān)管制度之完善

候龍

（延安大學(xué)政法學(xué)院，陜西延安716000）

食品安全關(guān)乎我們的生命安全與健康，關(guān)乎一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，關(guān)乎社會(huì)融洽安定，我們期望黨和政府能有更大的決心，大膽改革和完善監(jiān)管的體制、流程和標(biāo)準(zhǔn)，真正能做到嚴(yán)格監(jiān)管。同時(shí)完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。黨和政府都在為完善我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系做著努力，希望使我國(guó)食品安全問(wèn)題得以解決。

食品安全；監(jiān)管體系；先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；對(duì)策

通過(guò)三十多年的改革開(kāi)放發(fā)展，我國(guó)食品格局發(fā)生了翻天覆地的變化，豐富的種類、充裕的數(shù)量、便捷的供應(yīng)鏈無(wú)不令人驚嘆。雖然食品數(shù)量在一定程度上得到了滿足，但食品質(zhì)量問(wèn)題卻令人堪憂。目前我國(guó)食品安全狀況不容樂(lè)觀，添加劑的濫用，誤用；各種環(huán)境污染帶來(lái)的食品安全隱患；不合格的農(nóng)藥大量使用；有害疫病的發(fā)生；生物技術(shù)的發(fā)展可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)等一系列的問(wèn)題都在拷問(wèn)著我國(guó)的食品安全監(jiān)管制度。

一、我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)情況

（一）食品安全問(wèn)題的特點(diǎn)

近些年來(lái)人們?cè)絹?lái)越關(guān)注食品安全，這問(wèn)題大致有三個(gè)特點(diǎn)：一是問(wèn)題食品的涉及范疇越來(lái)越大。從開(kāi)始的米面糧油、肉禽蛋奶，蔬菜水果擴(kuò)大到現(xiàn)在的酒類、干貨、奶制品等，呈現(xiàn)出全方位的發(fā)展態(tài)勢(shì)。二是問(wèn)題食品的危害程度越來(lái)越大。從食品外部的危害擴(kuò)大到食品內(nèi)部的危害。過(guò)去只用關(guān)注食品細(xì)菌的數(shù)量，現(xiàn)在是各種農(nóng)藥、化肥、化學(xué)有害物質(zhì)殘留，令人防不勝防。三是其手段有著多樣性、隱蔽性、深入性的特點(diǎn)。從外部深入到內(nèi)部，從物理方面擴(kuò)大到化學(xué)方面。從已曝光的典型案例來(lái)看，不良商家、不法分子其手法五花八門。

（二）我國(guó)食品安全監(jiān)管立法現(xiàn)狀

我國(guó)在運(yùn)用法律手段保障食品安全方面起步較晚，食品安全問(wèn)題的解決依賴多種途徑共同發(fā)揮作用。目前我國(guó)食品安全監(jiān)管觸及多個(gè)執(zhí)法部門，包括食品藥品監(jiān)督、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、海關(guān)等。所以我國(guó)食品安全監(jiān)管的原則是“一個(gè)部門負(fù)責(zé)一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)”，采用“以品種監(jiān)管作為協(xié)助，以分段監(jiān)管作為重點(diǎn)”的手段。從而有了食品安全監(jiān)管鏈的雛形，形成食品安全監(jiān)管的目前格局。

從立法方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)從上世紀(jì)九十年代制定和實(shí)施食品衛(wèi)生法到2009版食品安全法頒布期間，就有大約100多個(gè)相關(guān)規(guī)定，超過(guò)500個(gè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。在十八大之后，黨和政府著力進(jìn)一步改善我國(guó)食品安全監(jiān)管制度，在2015年10月1日起施行新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》被冠以“史上最嚴(yán)”的標(biāo)簽，以法律形式為最嚴(yán)的食品安全監(jiān)管提供制度和體制保障，以適應(yīng)新形式下食品安全工作的需要。

二、我國(guó)食品安全問(wèn)題監(jiān)管不力的原因

（一)相關(guān)問(wèn)題信息的不對(duì)等

執(zhí)法、監(jiān)督的不力和低效率、低成本的懲罰使得供應(yīng)商掩蓋真實(shí)的食品安全相關(guān)信息從而追求最大化的利益，無(wú)法保障食品的質(zhì)量。政府不了解真實(shí)的食品安全狀況是由生產(chǎn)者與政府之間的信息不對(duì)稱所造成的，進(jìn)而使得政府無(wú)法就食品存在的問(wèn)題以及發(fā)生的原因向人們及時(shí)告知。然而相關(guān)信息不能在政府、消費(fèi)者之間自如傳播，那么就會(huì)使得政府不能及時(shí)報(bào)告相關(guān)的食品質(zhì)量問(wèn)題，容易造成社會(huì)恐慌。

（二）食品安全監(jiān)管中的“三難”問(wèn)題

1.難發(fā)現(xiàn)

越來(lái)越繁雜百般的食品類別以及越來(lái)越高超的生產(chǎn)商造假技術(shù)是造成這一問(wèn)題的主要原因。另外我國(guó)在食品檢測(cè)這方面花費(fèi)巨大，相關(guān)設(shè)備昂貴的檢測(cè)成本，繁瑣的檢測(cè)手段，過(guò)多的時(shí)間耗費(fèi)以及缺乏的人力資源都是一個(gè)老大難的問(wèn)題。此外，現(xiàn)有的食品安全懲治措施中關(guān)于地方領(lǐng)導(dǎo)的處置也成為發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題的障礙之一。

2.難管理

以行政區(qū)劃為界的原則仍主導(dǎo)并劃分了現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管職權(quán)，從而使得食品安全問(wèn)題的管理缺乏政府的宏觀調(diào)控。另外，合作經(jīng)驗(yàn)的缺乏、高昂的合作成本，漫長(zhǎng)的適應(yīng)周期都是造成管理難的重要原因。具有流動(dòng)性強(qiáng)這一特點(diǎn)的小作坊，也是管理難的一大問(wèn)題。監(jiān)管區(qū)域的巨大困難以及高風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門的相互推辭，從而造成監(jiān)管的真空，使得食品管理的難度加大。

3.難處罰

監(jiān)管部門處罰難的一個(gè)主要問(wèn)題就是食品安全問(wèn)題的責(zé)任主體認(rèn)定難。另外，相關(guān)監(jiān)管部門所面臨的難題還包括違法問(wèn)題取證難、不法行為的復(fù)雜以及相關(guān)法律的更新跟不上社會(huì)的發(fā)展。與此同時(shí)，現(xiàn)行法律法規(guī)在食品安全的違法行為方面處罰較輕，是不能起到任何威懾作用的。

（三）監(jiān)管部門設(shè)置繁雜，監(jiān)管無(wú)統(tǒng)一性

監(jiān)管模式的分層和分段造成相關(guān)監(jiān)管部門的溝通困難，難以發(fā)揮監(jiān)管的宏觀優(yōu)勢(shì)。執(zhí)法以及抽檢的重復(fù)往往是由利益所驅(qū)使的。雖然新出臺(tái)的《食品安全法》為強(qiáng)化對(duì)各個(gè)部門的統(tǒng)一指揮而設(shè)置食品安全委員會(huì)，但由于過(guò)于含糊的規(guī)定，并未改變監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間執(zhí)法交錯(cuò)、職責(zé)模糊的現(xiàn)狀。并且各部門不統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、重要標(biāo)準(zhǔn)的缺失、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與世界通行標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，都是完善監(jiān)管體系的障礙。

三、境外先進(jìn)的監(jiān)管制度經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)

美國(guó)實(shí)行多重法律下的垂直式管理。美國(guó)的食品安全領(lǐng)域比較完備的法律體系。美國(guó)建有聯(lián)邦、州和地方政府既互相獨(dú)立，有互相合作的食品安全監(jiān)管管理網(wǎng)。聯(lián)邦政府的食品安全部門有四個(gè)，囊括農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗(yàn)局以及農(nóng)業(yè)部動(dòng)植物檢驗(yàn)署、衛(wèi)生與人類部下屬的食品與藥品管理局以及環(huán)境保護(hù)署。食品與藥品管理局相當(dāng)于最高執(zhí)法機(jī)關(guān)，由專業(yè)人士組成，具有很高的專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)。聯(lián)邦政府不依賴于各州政府，他們?cè)谌澜⒍鄠€(gè)檢驗(yàn)中心或?qū)嶒?yàn)室，并向全國(guó)各地派駐大批的調(diào)查員。

（二）日本

日本在頒布《食品安全基本法》的基礎(chǔ)性上，并在內(nèi)閣府設(shè)置了對(duì)食品安全領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的食品安全委員會(huì)，。日本食品安全委員會(huì)在食品安全領(lǐng)域具有較高的地位，遵循基于法律法規(guī)而制定的三大管理機(jī)制。其中實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是食品安全委員會(huì)的一個(gè)重點(diǎn)，另外危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制是為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而設(shè)置的一個(gè)制度，為的是能及時(shí)作出應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的方案，安撫人們情緒，從而避免造成社會(huì)恐慌。

（三）歐盟

歐盟各成員國(guó)的食品監(jiān)管主要根據(jù)《歐盟食品法》及各成員國(guó)食品管理的有關(guān)法律。食品的立法和實(shí)行由歐盟的衛(wèi)生和消費(fèi)者保護(hù)總司負(fù)責(zé)，歐盟成員國(guó)同時(shí)根據(jù)歐盟法令設(shè)立了各自統(tǒng)一的食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。成員國(guó)根據(jù)歐盟食品法律與標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)則，分別建立起各自統(tǒng)一的食品監(jiān)管體制，構(gòu)成由國(guó)家食品管理局、縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)及地方自主管理機(jī)構(gòu)的多層次的食品安全控制體制。

四、食品安全監(jiān)管制度的完善

（一）建立完備的法律法規(guī)體系

構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的監(jiān)管體系必須有完備的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及針對(duì)特殊食品的監(jiān)管措施。我們必須要以《食品安全法》為主，其他相關(guān)法規(guī)為輔，為食品安全問(wèn)題提供法律上的保障。并且要與國(guó)際接軌，參考、對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)、先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)威性國(guó)際組織的相關(guān)規(guī)章制度，對(duì)不適當(dāng)法律法規(guī)的及時(shí)廢止，才能更好完善和補(bǔ)充我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)。

（二)建立完備的監(jiān)管體制

結(jié)合國(guó)際食品安全監(jiān)管的發(fā)展過(guò)程，可以得出由分散管理向集中管理轉(zhuǎn)變是完善食品安全監(jiān)管模式的必由之路。我們國(guó)家必須大力推進(jìn)監(jiān)管職能的集中和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)。首先，要對(duì)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定，從而便于各機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)的理清。建立明確的層級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和明確合理的分配制度。其次，要對(duì)食品安全監(jiān)管的失職者進(jìn)行大力度的追責(zé)。最后，要全面的協(xié)調(diào)和監(jiān)督地方政府的食品安全監(jiān)管。

（三）建立完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

作為食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作，建設(shè)全面完備的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系尤為重要。首先，要加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管空白領(lǐng)域的完善工作，如健全特殊食品的安全標(biāo)準(zhǔn)，從而解決依法監(jiān)管的制度障礙。其次，應(yīng)統(tǒng)一食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)參考對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家，減小與國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)的距離，盡可能的采用有權(quán)威性的國(guó)際組織所制定的食品標(biāo)準(zhǔn)，從而使整個(gè)食品行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化程度得到提高。

（四）建立完備的全程食品監(jiān)管

建立完備的貫穿整個(gè)食品生產(chǎn)銷售過(guò)程的全程監(jiān)管制度，合理分配監(jiān)管部門職權(quán)使每一個(gè)環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)管，從而解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間執(zhí)法交錯(cuò)、職責(zé)模糊的現(xiàn)狀。在借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合實(shí)際國(guó)情的基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度，其重點(diǎn)在于建立貫穿生產(chǎn)、加工、銷售各個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全追溯系統(tǒng)。應(yīng)該以食品安全監(jiān)控和追溯為主線，結(jié)合相關(guān)行業(yè)的實(shí)際情況，對(duì)相關(guān)的生產(chǎn)和工作進(jìn)行監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管的全程覆蓋，從而構(gòu)建立體式的食品追溯體系。

（五）建立有效應(yīng)對(duì)機(jī)制、加大違法行為的懲處力度

要建立健全、完備的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)對(duì)機(jī)制。首先，應(yīng)建立完善的食品產(chǎn)業(yè)鏈，以便于及時(shí)準(zhǔn)確的了解問(wèn)題所在。其次，對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)損害程度進(jìn)行及時(shí)有效的評(píng)估。最后，在統(tǒng)一的信息平臺(tái)將整合后的信息及時(shí)發(fā)布并采取相應(yīng)措施，避免事故擴(kuò)大，造成社會(huì)恐慌。對(duì)相關(guān)事故責(zé)任人懲處力度的加大、對(duì)食品安全違法分子懲處規(guī)定的完善以及對(duì)違法人員相關(guān)責(zé)任的明確，都是制度層面對(duì)食品安全保的障。對(duì)于危及人們健康安全的食品安全犯罪分子不能僅以罰款不了了之，我們應(yīng)切實(shí)追究食品安全事件中相關(guān)人員的刑事責(zé)任。要真正發(fā)揮出法律應(yīng)有的威懾作用，就應(yīng)正視食品安全領(lǐng)域違法成本低的這一事實(shí)，讓敢于觸碰這一“法律紅線”的人付出高昂的代價(jià)。

（六）切實(shí)提升食品質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)和能力

食品質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)和能力的提升，對(duì)我國(guó)完善食品安全監(jiān)管體制有著重要的意義。應(yīng)在完善相應(yīng)的檢測(cè)手段的基礎(chǔ)上，為相關(guān)監(jiān)管部門配備相應(yīng)的檢測(cè)設(shè)備，從而提高食品質(zhì)量檢測(cè)的權(quán)威性和科學(xué)性。食品質(zhì)量檢測(cè)指標(biāo)的減少和價(jià)值的有限，使得對(duì)儀器的精度和檢測(cè)技術(shù)有了更高的要求，從而促使儀器以及檢測(cè)技術(shù)的更新，也會(huì)增強(qiáng)其對(duì)提升食品質(zhì)量檢測(cè)能力的促進(jìn)作用，而國(guó)家財(cái)政預(yù)算也會(huì)隨著設(shè)備技術(shù)的更新而增加，為我國(guó)食品安全檢測(cè)技術(shù)提供必要的經(jīng)濟(jì)支持。這樣相互促進(jìn)的關(guān)系，一定會(huì)推進(jìn)我國(guó)食品質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)能力的提升。

食品安全監(jiān)管制度不僅是關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定的民生工程，而且是一項(xiàng)艱辛、漫長(zhǎng)、復(fù)雜的任務(wù)。各部門的全程監(jiān)管和社會(huì)各方面的廣泛參與及監(jiān)督，切實(shí)保障消費(fèi)者的健康安全，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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