陳睿睿

(廣西師范大學(xué)　政治與行政學(xué)院，廣西　桂林　541006)

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從實用主義到管理主義：效率邏輯從思到行的路徑探析

陳睿睿

(廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541006)

摘要：實用主義以實際行動求得生存，以效果作為優(yōu)劣的評定標準，作為一種行動哲學(xué)，實用主義主要強調(diào)了行動和實踐的意義，并為其確立了可靠的信念。管理主義將企業(yè)管理中的理論與管理方法引入到政府管理中，旨在提高政府效率。效率作為行政管理學(xué)中研究的核心內(nèi)容，為實用主義和管理主義的有機聯(lián)系提供可能性研究：實用主義對效率邏輯進行了理論論證，而管理主義又將效率邏輯運用到具體實踐中，從實用主義到管理主義是效率從理論邏輯到行動邏輯的具體實踐。厘清兩者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，有助于更好地研究管理學(xué)中的效率問題，這也是行政管理實踐中追求的主要目標之一。

關(guān)鍵詞：效率；邏輯；實用主義；管理主義；公共行政

一、效率邏輯的發(fā)端

(一)效率的概念界定

效率的概念最早出自物理學(xué)，但目前在社會科學(xué)中已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用，簡單來講就是指投入和產(chǎn)出之間的比率。這里的投入和產(chǎn)出不僅指經(jīng)濟上的投入和產(chǎn)出，也包含人類社會中大多數(shù)具有目的性活動中人力、物力、財力、時間等等，具有目的性活動的結(jié)果就是產(chǎn)出。人類進化的過程中，每一次為了追求生活質(zhì)量的提高，對自然的每一次勝利，都可以看成是一種對效率的追求。

效率在不同領(lǐng)域有著不同的含義：在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，效率是被應(yīng)用最廣的概念之一。薩繆爾森認為，“經(jīng)濟學(xué)的精髓就是承認稀缺性的存在，并研究一個社會如何組織配置，達到最有效的利用資源[1]?！苯?jīng)濟效率經(jīng)常被認為經(jīng)濟的投入和產(chǎn)出之間的比率，對于一定量的投入而言，如果產(chǎn)出發(fā)生了變化，則說明了資源在使用或者配置上發(fā)生了改變，代表著效率的提高或降低。所以在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)π实睦斫饩褪侵纲Y源配置或者投入產(chǎn)出率。在教育領(lǐng)域，教育效率可以認為是投入教育的資金和一定質(zhì)量和數(shù)量學(xué)生的比率。單位教育投資產(chǎn)出的成果多，質(zhì)量高則說明教育效率就越高，反之就說明教育效率低。在企業(yè)管理領(lǐng)域，管理效率是企業(yè)關(guān)注的一個重要內(nèi)容，是指在企業(yè)中運用投入產(chǎn)出分析法研究企業(yè)管理狀況的一種手段，具體來說就是一個企業(yè)的管理活動總投入與所帶來的收益之間的比例關(guān)系。它與企業(yè)的收益有著重要的聯(lián)系，一般管理效率越高的企業(yè)，就會獲得較高的收益，所以企業(yè)管理效率也是科學(xué)管理的重要內(nèi)容。行政效率可以認為是從企業(yè)中引進的一個概念，它與企業(yè)管理效率有著異曲同工之妙，它主要指在政府的管理活動中的資源利用程度。如何提升政府的行政效率也是行政學(xué)中研究的一個重要內(nèi)容，接下來就從行政效率的理論邏輯和行動邏輯來認識行政效率的發(fā)展規(guī)律。

(二)效率的理論邏輯

邏輯，是指事物發(fā)展過程的規(guī)律。效率的理論邏輯是指在效率運動過程中倡導(dǎo)效率，但自身又非在實踐中追求效率的企業(yè)家、管理者、政府官員，而是作為旁觀者的教授和哲學(xué)家，他們只是提出了效率的觀點，但是并未運用到實踐中。

在公共行政學(xué)中，古典理論和行為主義理論最早提出了行政管理中要重視組織的管理效率以及內(nèi)部資源有效利用的觀點。古典理論中的科學(xué)管理學(xué)派認為：與企業(yè)管理類似，提高行政效率就是需要不斷地提高方法和手段，將有限的資源轉(zhuǎn)換為更多、更好產(chǎn)品的過程。官僚制理論學(xué)派認為：各部門、成員間的合作是提高行政效率的關(guān)鍵。該學(xué)派更強調(diào)機構(gòu)和成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，認為在組織內(nèi)部合理的層級機構(gòu)、明確的責(zé)權(quán)關(guān)系是一個組織高效運行的主要因素。古典行政理論更多關(guān)注的是內(nèi)部效率，忽略了整體的效率，簡單的認為整體效率就是單個效率的疊加，直到1912年奧利地學(xué)者熊比特提出了企業(yè)創(chuàng)新理論，他指出：“在生產(chǎn)過程中，如果生活要素和生產(chǎn)條件之間的組合只維持固定的模式，生產(chǎn)效率就不能真正提高，經(jīng)濟也不能真正得到發(fā)展。要想改變這種狀況，就得實行管理上的創(chuàng)新”。[2]企業(yè)創(chuàng)新理論指出了想要提高行政效率就需要重新要素組合，打破舊的行政結(jié)構(gòu)，從而提高政府績效。公共選擇理論學(xué)派更加關(guān)注政府的外部效率，認為政府也像市場一樣存在失敗，只有在自己能夠效力的范圍內(nèi)(如公共產(chǎn)品的供給、自然壟斷性質(zhì)行業(yè)等方面)，政府的管理活動才更加有效率。

從上述行政學(xué)中不同理論學(xué)派對行政效率的不同觀點，可以看出從內(nèi)部效率到整體效率再到外部效率充分反映了人們的認識規(guī)律，由表及里、有具體到抽象的認識行政效率的理論邏輯，為之后的實踐過程打下了夯實的理論基礎(chǔ)。

(三)效率的行動邏輯

行動就是執(zhí)行、實施、實踐的意思。效率的行動邏輯是指執(zhí)行、實施、實踐主體是企業(yè)家、管理者和政府官員，他們將管理理論在現(xiàn)實中具體應(yīng)用或者通過實驗等方法，旨在研究出提高生產(chǎn)效率、管理效率和行政效率的方法和手段的過程。

泰勒的科學(xué)管理理論的提出，是對效率行動邏輯概念的一個最好的闡釋。泰勒在米德威爾鋼鐵廠工作期間，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時的管理者并不懂得用科學(xué)的方法進行管理，管理者缺乏管理現(xiàn)代化工業(yè)的的方法和技術(shù)，工人們?nèi)鄙僬_的工作方法和適當(dāng)?shù)膭趧庸ぞ撸と送祽械默F(xiàn)象屢見不鮮，這些都影響了生產(chǎn)效率的提高。于是他從1880年在鋼鐵廠內(nèi)開始進行試驗，系統(tǒng)研究分析了工人的操作方法和勞動所花的時間，并在此基礎(chǔ)上提出了科學(xué)管理理論?？茖W(xué)管理的中心問題就是要提高勞動生產(chǎn)率，為了提高勞動生產(chǎn)率挑選適合工作又愿意努力工作的人，對工人進行培訓(xùn)使其掌握標準化的工作方法，實行刺激性的工資報酬制度，這樣可以避免“磨洋工”現(xiàn)象的出現(xiàn)，在當(dāng)時著實提高了生產(chǎn)效率。科學(xué)管理運動興起后，不少行政學(xué)家便開始通過科學(xué)管理的原則來尋求如何提升政府的行政效率。曾經(jīng)擔(dān)任美國辦公室協(xié)會會長的萊芬韋爾是第一個將科學(xué)管理理論運用到機關(guān)辦公室工作中的人，并取得了成功。之后庫克在擔(dān)任費城工程局局長時，成功將科學(xué)管理原理運用到市政管理工作中，期間解雇了1000名靠關(guān)系占有職位和效率低下的人，大大提升了政府的行政效率。美國政府將科學(xué)管理的原理和方法進行政府工作改革，精簡人員和調(diào)整機構(gòu)，促進了行政效率的提高。

無論是生產(chǎn)效率、管理效率還是行政效率，都是企業(yè)家、管理者和政府官員在管理實踐中所追求的主要目標之一，但是在每個研究領(lǐng)域又有不同的側(cè)重點。行政效率的研究必須要考慮到研究對象的特殊性，認清效率的行動邏輯，而不能一味的將企業(yè)中的管理方法和手段照搬照抄，只有這樣的研究結(jié)果才能符合規(guī)律，從而達到行政目標。

二、實用主義對效率邏輯的論證

(一)實用主義哲學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展

在19世紀七、八十年代，美國和歐洲的資本主義經(jīng)濟快速發(fā)展，新的科學(xué)技術(shù)廣泛應(yīng)用，壟斷組織還沒有占統(tǒng)治地位，資產(chǎn)階級要求發(fā)展資本主義的訴求越來越強烈。人們逐漸認識到自然科學(xué)的成果和哲學(xué)中強調(diào)效果與實用之間是存在某種聯(lián)系的，實用主義應(yīng)運而生。

美國思想家皮爾斯最先使用“實用主義”一詞。19世紀70年代，當(dāng)時美國有一個以教授、科學(xué)家等人組織的討論團體，即“形而上學(xué)”俱樂部。他們試圖給唯心主義披上自然科學(xué)的外衣，即順應(yīng)自然科學(xué)的潮流，用自然科學(xué)發(fā)展成果(雖然大多數(shù)是歪曲的)來講述唯心主義哲學(xué)。在1872年，作為主要成員之一的皮爾斯在“形而上學(xué)”俱樂部的會員大會上做了一個報告，1878年將其修改后在一本美國雜志上公開發(fā)表，首次提出了實用主義。他認為任何一個概念的內(nèi)容和意義就在于它所引起的效果，這就成為了以后實用主義的主要觀點。在認識論上，皮爾斯將真理與效果結(jié)合，他認為“真理不是別的，而是建議的一個特點，這個特點在于：對某一建議的信仰……將引起這樣一種行為，這種行為將有助于滿足我們當(dāng)時的愿望，說真理意味著比這更多的東西，那就是說它根本沒有任何意義[3]?！逼査沟倪@種觀點說明為了行動的結(jié)果，必須確定堅定的信念，信念是行動過程中不可或缺的因素。

皮爾斯提出實用主義哲學(xué)思想之后，并沒有獲得迅速的傳播和發(fā)展，直到20年后的1898年，詹姆斯在加利福尼亞大學(xué)的一次講話中重新提出了實用主義哲學(xué)思想，之后出版了《實用主義》一書，實用主義運動才在美國形成。詹姆斯主要是從心理學(xué)角度來闡述實用主義的，與當(dāng)時的歐洲相比，美國理論物理學(xué)和數(shù)理邏輯發(fā)展相對落后，從心理學(xué)角度來闡述實用主義更容易被美國資產(chǎn)積極和知識分子接受，因而在20世紀初，美國實用主義運動便開始廣泛流傳。在詹姆斯看來，實用主義根本就不是一種體系，而是一種討論與一場運動，隨著這種討論與運動的進行，實用主義的面目會越來越清晰。他認為實用主義與其說是一種明確的觀念模式，不如說是一種具有明確方向的沖動。詹姆斯從三個角度來描述：(1)作為方法，它是一種普遍的心態(tài)；(2)作為真理理論；(3)作為宇宙理論[4]。作為方法，實用主義就是我們的內(nèi)心面對問題時所采取的態(tài)度和一般的傾向。在態(tài)度中我們的注意力直接指向“后果、結(jié)果和事實”“實用主義方法….就是通過追溯相應(yīng)的實踐結(jié)果去解釋每一種觀念”。

之后，杜威除了從心理學(xué)角度來講述實用主義以外，還著重從社會學(xué)，倫理學(xué)，教育學(xué)角度來講述實用主義，是對詹姆斯的實用主義進一步加深和擴展。19世紀末、20世紀初，伴隨著工業(yè)化和城市化的推進，美國的經(jīng)濟發(fā)展迅速，工業(yè)化進程的加快使得社會中也出現(xiàn)了不少問題：例如生活環(huán)境的惡化、貧富差距的加大、失業(yè)現(xiàn)象的增多等等。杜威作為一個處于轉(zhuǎn)型時代的哲學(xué)家，對美國出現(xiàn)的這些問題進行不斷思索，提出了他的實用主義工具哲學(xué)思想。強調(diào)行動的有效性，將這種哲學(xué)思想用于企業(yè)追求效率這一原則中，并引入到政府改革中，體現(xiàn)了哲學(xué)也如同工具一樣，可以有效地解決眾多社會問題。

(二)實用主義的具體論證

從實用主義的產(chǎn)生，皮爾斯就明確了實用主義的主要觀點就是一個概念的內(nèi)容和意義就在于它所引起的效果，他從認識論角度將真理與效果結(jié)合，認為信念的意義能夠在于它引起的行動及產(chǎn)生的效果，這種行為的效果能夠滿足我們的愿望。當(dāng)時皮爾斯所強調(diào)的這種效果，運用到實踐中就是企業(yè)和政府部門追求的效益和效率至上的原則。

詹姆斯從心理學(xué)角度進一步深化了皮爾斯的觀點，提出了有用即是真理的觀點。認為實用主義是在面對問題時所采取的一種態(tài)度，這種態(tài)度表明更加關(guān)注事務(wù)的結(jié)果和事實。說明在實踐中關(guān)注結(jié)果才能給人們帶來利益，才是真理。利益是和效率掛鉤的，追求利益無疑也就意味著追求高效率，實用主義從有用就是真理角度再次對效率邏輯進行了論證。

杜威的實用主義觀點著重強調(diào)了工具哲學(xué)這一理念，雖不是一種具體的方法，卻是人們認識和改造世界的普遍使用原則。實用主義強調(diào)行動有效性這一觀點，將這種哲學(xué)思想用于企業(yè)追求效率這一原則中，并引入到政府改革中，體現(xiàn)了哲學(xué)也如同工具一樣，可以有效地解決社會問題。作為一種實踐的哲學(xué)，把行動能否給企業(yè)帶來實際的收益以及效用作為評價是否是有意義的結(jié)果，表現(xiàn)在現(xiàn)實中就是強調(diào)效率至上的這一原則，又從工具哲學(xué)這一面論證了效率邏輯。

三、管理主義對效率邏輯的實踐

(一)管理主義的發(fā)展脈絡(luò)

(1)早期公共行政中的管理主義(19世紀中期—20世紀20年代)

威爾遜二分法與韋伯官僚制的提出，以及科學(xué)管理運動的興起，是管理主義形成的標志。威爾遜指出，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題”，“政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是一技術(shù)性職員的事情[5]。”威爾遜將行政作為一種管理活動而非政治活動，將行政排除于政治之外，把效率與民主看作一對矛盾，認為效率應(yīng)作為行政管理中的主要目的，他建議用私營部門管理模式，這就奠定了傳統(tǒng)公共行政學(xué)中管理主義的基礎(chǔ)。韋伯的官僚制中所提出的合理分工、層級節(jié)制等為公共行政學(xué)提供了組織框架。以泰羅為代表的科學(xué)管理理論以提高勞動生產(chǎn)率為主要目的而進行的合理研究，使公共行政學(xué)的發(fā)展得以科學(xué)化。通過這些理論的發(fā)展與研究，使得管理主義逐漸進入到了一個發(fā)展的黃金階段。

(2)凱恩斯主義時期公共行政中的管理主義(20世紀30年代—20世紀70年代)

20世紀30年代到20世紀70年代被稱為傳統(tǒng)公共行政的“黃金時期”，當(dāng)時在威爾遜政治與行政二分法和韋伯的官僚制迅速發(fā)展的背景下，由于市場自身的缺陷，自由市場經(jīng)濟理論不再受人們推崇，政府開始進行干預(yù)從而彌補市場自身的不足。隨著凱恩斯主義的興起，政府對社會經(jīng)濟事務(wù)的管理能力開始顯現(xiàn)，職能部門開始迅速擴張，官僚制組織得到了極大發(fā)展。這個時期管理主義在公共行政中的主要表現(xiàn)有：建立了文官制度。在20世紀30年代末，英美等已經(jīng)建立了一套比較成熟的文官制度，借鑒了私營企業(yè)的人事管理制度，將現(xiàn)代管理理論運用到了人事行政中。預(yù)算管理也是在這個時期發(fā)展起來的，政府職能不斷擴張，使得用于公共產(chǎn)品的財政支出不斷擴大，政府開始引入企業(yè)的成本效益分析方法，成本和效益逐漸成為政府管理公共事務(wù)所關(guān)注的主要內(nèi)容。

(3)新公共管理改革中的管理主義(20世紀70年代至今)

由于20世紀70年代“石油危機”引發(fā)的全球經(jīng)濟危機，西方國家政府財政支出迅速攀升，福利計劃的失敗，失業(yè)問題越來越嚴重。為了擺脫政府失靈的困境，新公共管理改革應(yīng)運而生。公共管理的目標就是提高政府工作效率，創(chuàng)造一個少花錢、多辦事的政府。精簡機構(gòu)、裁減雇員、引入競爭機制、實行績效管理等等，從而建立一個高效率的企業(yè)家政府。

(二)管理主義的具體實踐

早期行政中管理主義的基本信念認為“真正的民主和真正的效率是統(tǒng)一的[6]”行政管理的基本準則就是經(jīng)濟和效率。在早期管理主義時期，威爾遜最早提出的政治與行政的二分，將行政學(xué)獨立出來，并指出行政學(xué)的主要目標就是研究政府能夠承擔(dān)什么樣的任務(wù)和怎么樣盡可能高效率的完成任務(wù)。再到后來古德諾通過對政治與行政二分觀點進一步的發(fā)展，針對美國政府行政效率低下問題進行研究，并倡導(dǎo)通過政治體制改革來提高行政效率。科學(xué)管理運動的興起，泰勒將管理的科學(xué)化運用到政府行政中，并把科學(xué)管理運動中提供的方法運用到政府的行政管理中，促進政府行政改革，精簡機構(gòu)和人員，提高政府的行政效率。法約爾的管理過程理論提出了管理的14條原則和管理的五要素說，不僅在企業(yè)中應(yīng)用，還被引入到了政府管理機關(guān)，如法國政府就將法約爾的管理過程理論運用到了法國郵政部門并獲得了很大的成效。

正統(tǒng)時期韋伯的官僚制理論認為層級節(jié)制權(quán)力體系、合理的分工、明確的職責(zé)權(quán)限、和按規(guī)章辦事的運作機制等特征的官僚制組織，是效率最高的組織形式，例如合理的分工可以使得組織中的成員確定自己的工作內(nèi)容，掌握一項專門的技能，從而更好的提高工作效率。雖然這種組織理論之后受到了很多批判，但是不可否認的是韋伯的官僚制組織理論也是將效率放在了中心位置而提出。在這一時期，效率取向的管理更加突出，例如懷特指出：“公共行政的目標是有效地利用行政人員可支配的資源。”古利克認為：“在行政的科學(xué)中，不管是公共還是私營，最基本的‘善’就是效率。”[7]他們都認為只有高效率運行的政府機構(gòu)才是最民主的，由于過度的關(guān)注效率，僅僅注重提高效率的手段和方法，而忽略了平等、民主等價值內(nèi)容。

新公共管理運動就是一場提高效率、注重政府績效、增強公信力的運動。在新公共管理時期，奧斯本的企業(yè)家政府理論，不僅將效率至上作為這次運動的重點，還大量引入了企業(yè)的管理方法和技術(shù)，提出了企業(yè)家政府的十項特征，即政府改革的十項原則。雖然這些改革原則之后也遭到了一些批判，但是企業(yè)家政府理論在當(dāng)時具有很大的影響力，拉開了當(dāng)時美國克林頓政府改革的序幕，改革的目的就是為了建造一個花錢少、效率高的政府。

從早期的管理主義到正統(tǒng)時期的官僚制再到新管理主義，管理主義的核心就是效率至上，它們之間的區(qū)別就是在于實現(xiàn)效率的手段上。如果說傳統(tǒng)公共行政是用官僚制來提高行政效率的話，那么新公共管理就是通過引進企業(yè)的管理方式和手段來實現(xiàn)行政效率，兩者是殊途同歸的。無論在管理主義的哪個時期，從科學(xué)管理到官僚制再到新管理主義運動，無疑都是對效率邏輯的實踐。

參考文獻：

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[7]羅伯特·丹哈特.公共組織理論[M].項龍，譯.北京：華夏出版社，2002：67.

(責(zé)任編輯：徐杰)

From Pragmatism to Managerialism： Ways to Efficiency Logic from Thinking to Action

CHEN Ruirui

(College of Politics and Administration， Guangxi Normal University， Guilin 541006， China)

Abstract：As a philosophy of action， the content of pragmatism emphasizes the significance of action and practice， and establishes a reliable belief. Management paradigm is a set of ideas and models to improve the efficiency of the government. Efficiency is one of the core contents of the study of administrative management， and it is also the possibility of the connection between pragmatism and management. Pragmatism has demonstrated the efficiency logic， and the management principle is to use the efficiency logic to the concrete practice， to clarify the inner logical relationship between the two， and to help us to study the core content of management.

Key words：Efficiency； Logic； Pragmatism； Managerialism； Public administration

中圖分類號：C93-0

文獻標志碼：A

文章編號：2095-4476(2016)01-0038-05

作者簡介：陳睿睿(1990— )，女，河北石家莊人，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生。

收稿日期：2015-11-30；

修訂日期：2016-01-08