黃婷

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南　長(zhǎng)沙　410012）

論行政訴訟中的禁止單方接觸原則

黃婷

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410012）

禁止單方接觸原則是現(xiàn)代司法行為的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，對(duì)于維護(hù)程序公平、保障司法公正有著重要意義。而我國(guó)因過分強(qiáng)調(diào)分工合作的權(quán)力架構(gòu)、司法的行政化、地方化嚴(yán)重、行政審判法官專業(yè)化不夠、法院內(nèi)部監(jiān)督體制不健全等原因?qū)е滦姓V訟中禁止單方接觸原則缺失，實(shí)踐中法官法的一般規(guī)定被漠視，法院與行政機(jī)關(guān)間互動(dòng)習(xí)以為常。這嚴(yán)重違背程序公平、公正與審判中立原則，使得司法腐敗叢生，損害司法公信力。只有注重司法與行政的分權(quán)制衡、加快司法的去行政化改革、提升法官的專業(yè)化水平、完善法院內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制以及通過立法，嚴(yán)格限制單方接觸，才能落實(shí)我國(guó)行政訴訟中的禁止單方接觸原則，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)司法公正，促進(jìn)我國(guó)司法與行政的良性互動(dòng)。

行政訴訟；禁止單方接觸；司法權(quán)；行政權(quán)

禁止單方接觸原則作為國(guó)際上通行的現(xiàn)代司法行為的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，對(duì)于維護(hù)程序公平、保障司法公正有著重要意義。鑒于其重要性，我國(guó)《民事訴訟法》與《刑事訴訟法》的某些條款也明確體現(xiàn)了該原則，但是新舊《行政訴訟法》均未有明確規(guī)定。在我國(guó)行政訴訟中，法官與被告行政機(jī)關(guān)之間單獨(dú)就案件進(jìn)行溝通商討，過度互動(dòng)，嚴(yán)重違背程序公平、公正與審判中立原則，使得司法腐敗叢生，嚴(yán)重?fù)p害司法公信力。為此，明確行政訴訟中的禁止單方接觸原則迫在眉睫。系統(tǒng)剖析行政訴訟確立禁止單方接觸原則面臨的困境，探究個(gè)中原因，進(jìn)而提出針對(duì)性建議，明確我國(guó)行政訴訟禁止單方接觸原則，對(duì)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)司法公正，促進(jìn)我國(guó)司法與行政的良性互動(dòng)，有著十分重要的意義。

一、禁止單方接觸原則在我國(guó)相關(guān)立法中的體現(xiàn)及問題

（一）禁止單方接觸原則的界定

所謂“單方接觸”（Ex Parte Communications），是指一方當(dāng)事人在另一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下與法官單獨(dú)接觸。①M(fèi)ichael D.Bayles，Procedural Justice，Boston：Kluwer Academic Publishers，1990，p.35，轉(zhuǎn)引自陳光中，魏曉娜：《論我國(guó)司法體制的現(xiàn)代化改革》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期。另《布萊克法律詞典》（第九版）中也將“Ex Parte”譯為“without notice to or argument from the adverse party”，即沒有告知對(duì)方（另一方）當(dāng)事人人的情況下?！敖箚畏浇佑|”是現(xiàn)代司法和行政程序中的一項(xiàng)重要原則，是法官公正的重要指標(biāo)之一。其實(shí)早在20世紀(jì)50年代，美國(guó)國(guó)會(huì)就開始關(guān)注行政裁判程序中的單方接觸問題，并試圖通過立法等措施解決該問題。②Charles D.Ablard，"Ex Parte Contacts with Federal Administrative Agencies"，American Bar Association Journal，Vol.47，No.5（MAY 1961），pp.473-476.

國(guó)內(nèi)學(xué)者多認(rèn)同王名揚(yáng)教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為禁止單方接觸原則源于美國(guó)行政裁判中的案卷排他性原則，是對(duì)它的補(bǔ)充。案卷的排他性原則指，行政機(jī)關(guān)正式程序的裁決，像法院判決一樣，只能根據(jù)案卷的記載作出決定，不能以案卷以外的事實(shí)作為決定的基礎(chǔ)。當(dāng)事人企圖對(duì)行政法官或者其他做決定的官員施加影響，只能在公開場(chǎng)合、在對(duì)方當(dāng)事人參加的情況下進(jìn)行，如果一方當(dāng)事人在他方不在場(chǎng)的情況下，與行政法官或者其他對(duì)案件有決定權(quán)的人單方面地討論爭(zhēng)論中的案件，這種接觸便稱為單方面的接觸，即“單方接觸”。①王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上），北京：中國(guó)法制出版社，2005年，第515頁。由于單方接觸極大地?fù)p害了另一方當(dāng)事人的權(quán)益，破壞了正式程序裁決的基本原則與行政機(jī)關(guān)的威信，應(yīng)明令禁止。

經(jīng)過多年探索，1976年美國(guó)聯(lián)邦行政程序法修改時(shí)，在第557節(jié)（d）款單獨(dú)就禁止單方接觸制度作了明確規(guī)定，且較為詳細(xì)。②See 5 U.S.C.§557（d）；中文版可參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），北京：中國(guó)法制出版社，2005年，第1117頁。簡(jiǎn)言之，禁止單方接觸就是禁止有權(quán)作出決定的人（在訴訟中多指審判法官），與其正在處理或即將由其處理的特定事項(xiàng)有關(guān)的一方當(dāng)事人或其代理人在背著其他方當(dāng)事人的情況下私下所進(jìn)行的任何書面或口頭接觸，以避免該方當(dāng)事人有機(jī)會(huì)向決定者施加影響，或通過提供與待決事項(xiàng)有關(guān)的片面信息，從而有可能使決定者先入為主，形成偏見。

（二）我國(guó)立法中有關(guān)禁止單方接觸原則的規(guī)定與缺陷

雖然我國(guó)對(duì)禁止單方接觸原則的規(guī)定不像美國(guó)那般明確與完善，但仔細(xì)探究，還是能從一些法律條文中發(fā)現(xiàn)其身影。

《中華人民共和國(guó)法官法》第32條第12項(xiàng)將“私自會(huì)見當(dāng)事人及其代理人，接受當(dāng)事人及其代理人的請(qǐng)客送禮”作為“法官不得有”的行為之一。《中華人民共和國(guó)法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》第8條也規(guī)定：“法官在審判活動(dòng)中，不得私自單獨(dú)會(huì)見一方當(dāng)事人及其代理人?！边@兩部有關(guān)管理、約束法官行為，提升法官職業(yè)道德的法律均說明，法官不規(guī)范接觸當(dāng)事人的行為，都是法律所明確禁止的。

此外，除上述一般性規(guī)定外，1998年6月19日，最高人民法院審判委員會(huì)第995次會(huì)議通過的《關(guān)于民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革問題的若干規(guī)定》第六條明確規(guī)定：“合議庭成員和獨(dú)任審判員開庭前不得單獨(dú)接觸一方當(dāng)事人及其訴訟代理人。”并且，2012年修訂的《民事訴訟法》第44條規(guī)定：“審判人員接受當(dāng)事人、訴訟代理人請(qǐng)客送禮，或者違反規(guī)定會(huì)見當(dāng)事人、訴訟代理人的，當(dāng)事人有權(quán)要求他們回避?！薄缎淌略V訟法》第29條也作出了相似規(guī)定：“審判人員、檢察人員、偵查人員不得接受當(dāng)事人及其委托的人的請(qǐng)客送禮，不得違反規(guī)定會(huì)見當(dāng)事人和他們委托的人”。同時(shí)，民事訴訟法司法解釋和刑事訴訟法司法解釋中也有相同規(guī)定。這說明，法官在訴訟中與一方當(dāng)事人不得進(jìn)行單方面的接觸應(yīng)為訴訟法的一項(xiàng)基本原則，裁判者不得與任何一方當(dāng)事人進(jìn)行任何形式的單方面接觸，不能在一方不在場(chǎng)時(shí)聽取另一方的陳述。

奇怪的是，在行政訴訟中出現(xiàn)的法官與被告行政機(jī)關(guān)之間的單方接觸、頻繁互動(dòng)情況，早已司空見慣。禁止單方接觸原則本應(yīng)作為訴訟法的一項(xiàng)基本原則，但在新、舊《行政訴訟法》中都無法找到其身影。

二、我國(guó)行政訴訟禁止單方接觸原則缺失的后果及其成因

關(guān)于禁止單方接觸原則，不但我國(guó)的《法官法》和《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》作了一般性規(guī)定，我國(guó)《民事訴訟法》第44條與《刑事訴訟法》第29條針對(duì)各自領(lǐng)域也作出了相應(yīng)的規(guī)定。唯獨(dú)行政訴訟領(lǐng)域的禁止單方接觸原則遲遲得不到明確與落實(shí)。

（一）我國(guó)行政訴訟中禁止單方接觸原則缺失及其后果

我國(guó)《行政訴訟法》沒有規(guī)定禁止單方接觸原則?！睹袷略V訟法》、《刑事訴訟法》與《行政訴訟法》合為中國(guó)的三大訴訟法，《民事訴訟法》與《刑事訴訟法》中都就禁止單方接觸原則作了相應(yīng)規(guī)定，而《行政訴訟法》中關(guān)于禁止單方接觸原則的規(guī)定近乎空白。新《行政訴訟法》第55條在規(guī)定審判人員的回避問題時(shí)，只要求“當(dāng)審判人員與案件存有利害關(guān)系或有其他影響案件公正的關(guān)系時(shí)”才需要回避，其他有關(guān)禁止單方接觸的內(nèi)容，并未涉及。《行政訴訟法》第55條中規(guī)定的“審判人員與案件存有利害關(guān)系或有其他影響案件公正的關(guān)系”③詳見2015年新《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第55條：“當(dāng)事人認(rèn)為審判人員與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正審判，有權(quán)申請(qǐng)審判人員回避。審判人員認(rèn)為自己與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)回避?！迸c《民事訴訟法》及《刑事訴訟法》中規(guī)定的“禁止違反規(guī)定會(huì)見當(dāng)事人及其委托或者代理人”④詳見《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第44條與《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第29條具體規(guī)定。有著明顯的區(qū)別，其限度得到了極大的放寬。一般意義上，單方接觸屬于違反規(guī)定會(huì)見當(dāng)事人及其委托或者代理人，但是并不一定屬于與案件存有利害關(guān)系或者其他影響案件公正的關(guān)系范疇。

《行政訴訟法》中禁止單方接觸原則的缺失，是導(dǎo)致以下后果的主要原因之一：

1.實(shí)踐中《法官法》的一般性規(guī)定被漠視。我國(guó)《法官法》與《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》對(duì)禁止單方接觸原則有明確規(guī)定，且根據(jù)《法官法》第33條規(guī)定，“法官有該法第32條所列行為之一的，應(yīng)當(dāng)給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。也就是說一旦法官出現(xiàn)“私自會(huì)見當(dāng)事人及其代理人，接受當(dāng)事人及其代理人的請(qǐng)客送禮”的情況，是要受到處分的。但在實(shí)踐中，未曾有聽聞哪位法官因在行政訴訟中與被告接觸過多而遭受“處分”的。①沈福?。骸缎姓V訟視角下法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的法律規(guī)制——以行政訴訟管轄制度的變革為分析起點(diǎn)》，《法學(xué)》2010年第4期。這說明，行政訴訟實(shí)踐中，《法官法》針對(duì)單方接觸作出的一般性禁止規(guī)定遭到了嚴(yán)重的漠視。

在行政訴訟過程中，首先須遵守《行政訴訟法》有關(guān)程序與實(shí)體的規(guī)定，如若在訴訟法中找不到具體規(guī)定的情況下，應(yīng)選擇上位法或其他的一般性的法律規(guī)定。正如《行政訴訟法》中未明確法官不得與被告進(jìn)行單方接觸，但是《法官法》作為規(guī)范法官行為的一般性法律規(guī)定，理應(yīng)適用于行政訴訟活動(dòng)之中。

2.實(shí)踐中司法與行政個(gè)案互動(dòng)習(xí)以為常。在行政訴訟司法實(shí)踐中，一旦出現(xiàn)行政行為被訴的情況，有些行政機(jī)關(guān)首先想到的不是如何按照法律規(guī)定積極應(yīng)訴，而是迫不及待地到法院找法院領(lǐng)導(dǎo)或承辦法官打聽案件情況及商量對(duì)策。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的工作人員來說，他們認(rèn)為這是在訴訟過程中與法院之間所作的“必要溝通”，并不違反法律規(guī)定；而且法院自身也并未意識(shí)到這是一種違規(guī)行為，對(duì)行政機(jī)關(guān)的“溝通”要求來者不拒，不僅笑臉相迎，還會(huì)熱情接待。同樣，法院遇到對(duì)行政機(jī)關(guān)不利的案件，出于協(xié)調(diào)或者保全與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系等原因，使法院的判決結(jié)果取得行政機(jī)關(guān)的“理解”和“諒解”，往往也會(huì)在判決之前，主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)溝通和打招呼。

上述情況本身就是行政訴訟過程中，法官與行政機(jī)關(guān)之間的惡性互動(dòng)，必須加以遏制。但是除了上述動(dòng)機(jī)不純的互動(dòng)外，在行政訴訟司法實(shí)踐中，法官與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)現(xiàn)象也實(shí)為常態(tài)，如單純的法律咨詢、信息溝通，人員規(guī)訓(xùn)情況等。一旦司法與行政互動(dòng)的“度”把握不當(dāng)，便很容易跨越“良性”與“惡性互動(dòng)”的鴻溝，造成司法權(quán)與行政權(quán)的合流，從而喪失正確的司法審查和裁判立場(chǎng)，侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）我國(guó)行政訴訟禁止單方接觸原則被漠視的原因多樣

《行政訴訟法》經(jīng)過修訂，為何依舊沒有明確規(guī)定“禁止單方接觸”這一原則，《法官法》的相應(yīng)規(guī)定在實(shí)踐中被漠視，司法與行政互動(dòng)過“度”，其原因是多樣的。

1.過分強(qiáng)調(diào)分工合作的權(quán)力架構(gòu)?？v觀我國(guó)歷史，司法權(quán)與行政權(quán)曾長(zhǎng)期不分，司法權(quán)隸屬于行政權(quán)，且崇尚人性本善。是故我國(guó)主流政治話語一直以來就不贊成基于人性惡來配置國(guó)家權(quán)力架構(gòu)模式，反對(duì)分權(quán)制衡，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分工與合作關(guān)系，強(qiáng)調(diào)大一統(tǒng)。我國(guó)憲法明確人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，一切國(guó)家權(quán)力屬于人民，司法權(quán)、行政權(quán)來自人民，受人民監(jiān)督，為人民服務(wù)，在價(jià)值追求上具有一致性，這也表明我國(guó)司法權(quán)與行政權(quán)從根本上說是為民服務(wù)的分工合作關(guān)系。③參見上海市第二中級(jí)人民法院：《司法與行政良性互動(dòng)機(jī)制之構(gòu)建——以我院行政庭的實(shí)踐為考察對(duì)象》，http：//www.shezfy.com/view.htmlid=33395，2015年12月10日訪問。胡琳琳：《司法與行政從互動(dòng)到互助》，《人民法院報(bào)》2011年5月9日，第5版。在這種人民民主專政的體制之下，行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都是國(guó)家的專政機(jī)關(guān)，有共同的專政對(duì)象與專政目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在權(quán)力分工的同時(shí)加強(qiáng)合作亦是理所當(dāng)然。

此外，《憲法》第135條明確規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”從其中“分工配合”與“互相制約”的先后次序也可看出，我國(guó)司法權(quán)與行政權(quán)之間首先為分工合作關(guān)系，然后才是監(jiān)督制約關(guān)系。④參見黃先雄：《從司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系看我國(guó)行政訴訟制度的困境》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第4期。1989年《行政訴訟法》還曾明確把“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”規(guī)定為行政訴訟法的主要目的之一，雖然新《行政訴訟法》刪除了“維護(hù)”二字，但我國(guó)公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分工合作，忽視分權(quán)制衡的理念與做法慣性仍會(huì)長(zhǎng)期存在。

正是由于我國(guó)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)者過分強(qiáng)調(diào)公權(quán)力間的分工合作關(guān)系，對(duì)司法權(quán)與行政權(quán)之間的分權(quán)制衡并未提升相應(yīng)的重視程度，對(duì)司法權(quán)與行政權(quán)之間的互動(dòng)給予默許與“縱容”，司法與行政互動(dòng)習(xí)以為常，使得審判過程中法官與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)愈加名正言順，其中的單方接觸亦無法避免。

2.司法的行政化、地方化嚴(yán)重。司法行政化就是司法違背了司法的屬性，失去了司法的外觀與內(nèi)涵，司法蛻變?yōu)椤靶姓?。司法地方化是指司法?quán)為地方所控，為地方利益所用的一種“脫法現(xiàn)象”，其中的地方化其實(shí)是“地方行政化”，實(shí)質(zhì)也屬于司法行政化。①周永坤：《司法的地方化、行政化、規(guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期。

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)的司法體制具有強(qiáng)烈的行政管理色彩：從外部而言，法院不僅在機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員構(gòu)成上依附行政機(jī)關(guān)，司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃完全一致，而且法院的人、財(cái)、物供應(yīng)都依賴于地方行政；從內(nèi)部管理體制方面看，法院仿照行政機(jī)關(guān)建立起一套上命下從的金字塔型權(quán)力架構(gòu)。②謝佑平，萬毅：《司法行政化與司法獨(dú)立：悖論的司法改革——兼評(píng)法官等級(jí)制與院長(zhǎng)辭職制》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。一旦案件涉及當(dāng)?shù)卣⑿姓C(jī)關(guān)的利益，行政機(jī)關(guān)就會(huì)主動(dòng)與承辦法官針對(duì)案件進(jìn)行私下互動(dòng)，企圖維護(hù)自身的行政權(quán)威，減少敗訴情況。而法院出于行政機(jī)關(guān)對(duì)它的“生活控制權(quán)”，在審判活動(dòng)中對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求不敢怠慢；有些法官自身素質(zhì)不夠，甚至主動(dòng)聯(lián)系行政機(jī)關(guān)，為其出謀劃策，在審判活動(dòng)中意志不獨(dú)立，無法保持中立，進(jìn)行公正裁判。

此外，在上述金字塔型的權(quán)力架構(gòu)下，承辦法官往往并不能最終決定行政案件的判決，起決定作用的多為庭長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)，乃至院長(zhǎng)。這是因?yàn)樵洪L(zhǎng)、庭長(zhǎng)與所屬法官之間是一種“長(zhǎng)官”和“屬吏”的上下級(jí)關(guān)系，他們對(duì)下級(jí)法官具有指揮、命令的權(quán)力。為此，行政訴訟機(jī)關(guān)為了勝訴，除了要做好庭上的答辯、參與質(zhì)證、陳述意見等工作，還得在庭外與承辦法官的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“互動(dòng)”、單方接觸，以取得領(lǐng)導(dǎo)們的“理解”與“支持”。這種互動(dòng)，常常由于不直接發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與承辦法官之間，隱蔽性強(qiáng)，難以受到監(jiān)督，因而也“泛濫成災(zāi)”。

3.行政審判法官專業(yè)化不夠。隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公民法治意識(shí)逐步提高，涉訴行政糾紛日益復(fù)雜化與新型化，行政訴訟案件不再局限于土地類、城建類等傳統(tǒng)型案件，行政合同、招投標(biāo)管理、行政補(bǔ)償、政府信息公開、行政強(qiáng)制等新型案件也不斷涌現(xiàn)。尤其是政府信息公開類案件，在新類型行政案件中增幅最為明顯。以北京第二中級(jí)人民法院為例，2012年至2014年，審結(jié)的政府信息公開類案件數(shù)量分別占當(dāng)年行政案件結(jié)案總數(shù)的26.2%、18.8%、36.06%。2015年1月至5月，審結(jié)此類案件182件，占已審結(jié)行政案件總數(shù)的35.2%。此類案件絕對(duì)數(shù)量、占全部行政案件數(shù)量的比重均呈明顯增長(zhǎng)之勢(shì)，已成為行政案件中占比最高的一類。③參見《公民法治意識(shí)逐步提高我市行政訴訟呈現(xiàn)案件上升案型多樣新特點(diǎn)》，光明網(wǎng)2015年8月17日，http：//news.gmw.cn/newspaper/2015-08/17/content_108609973.htm最后訪問時(shí)間：2015年12月11日?！墩畔⒐_，你準(zhǔn)備好了嗎？》，《人民法院報(bào)》2015年5月26日，第3版。

這些新型糾紛的出現(xiàn)對(duì)審判人員的專業(yè)知識(shí)、綜合素質(zhì)要求更加嚴(yán)格與苛刻。由于我國(guó)行政審判工作起步較晚，行政案件的數(shù)量又相對(duì)較少，且受外部環(huán)境制約較大等因素的影響，行政審判人員隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)嚴(yán)重滯后。全國(guó)行政審判法官的人數(shù)不足，加之全國(guó)大多數(shù)法院均設(shè)立了崗位輪換制度，更加使得行政審判法官專業(yè)化程度不夠，審理行政訴訟的經(jīng)驗(yàn)不足。④參見人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在《最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告》。他還指出：目前，全國(guó)從事行政審判的法官共8878人，高級(jí)、中級(jí)和基層法院行政審判庭法官數(shù)量平均分別僅為10.8人、4.4人、2.3人，基層法院行政審判庭“一人庭”、“二人庭”現(xiàn)象十分普遍，地方三級(jí)法院行政審判合議庭數(shù)量“三二一”的最低標(biāo)準(zhǔn)仍未完全實(shí)現(xiàn)。行政審判隊(duì)伍不穩(wěn)定、人員流動(dòng)快的現(xiàn)象較為突出，具有十年以上行政審判工作經(jīng)驗(yàn)的法官僅占22.3%。

如此，行政法官在面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政案件時(shí)，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)要求以陳述案件情況，梳理某些專業(yè)性問題為由進(jìn)行單方接觸，法官往往不會(huì)拒絕；更有甚者，會(huì)自行主動(dòng)聯(lián)系行政機(jī)關(guān)要求了解案情，加強(qiáng)對(duì)行政事務(wù)的了解。這已然為漠視我國(guó)行政訴訟禁止單方接觸原則，且視法官與行政機(jī)關(guān)之間的私下互動(dòng)再尋常不過之事。

4.法院內(nèi)部監(jiān)督體制不健全。針對(duì)當(dāng)前司法領(lǐng)域存在的司法不公、司法腐敗現(xiàn)象，習(xí)近平總書記在關(guān)于十八屆四中全會(huì)決定起草的《說明》中就曾一針見血地指出過：“司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風(fēng)不正、辦案不廉，辦金錢案、關(guān)系案、人情案，‘吃了原告吃被告’，等等?！雹僭斠姟蛾P(guān)于＜中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定＞的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日，第2版。筆者上述提及的在行政案件訴訟中，法官與被告行政機(jī)關(guān)之間就案件進(jìn)行溝通商討、互動(dòng)的單方接觸行為亦位于前述司法不公現(xiàn)象之列。這與我國(guó)法律監(jiān)督體制的不健全，尤其是法院內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善有很聯(lián)系。

由于法院職能所具有的專業(yè)性，法院的外部監(jiān)督本身就有極大的局限性。法院的內(nèi)部監(jiān)督，因其有熟悉業(yè)務(wù)、反映迅速等特點(diǎn)，是監(jiān)督體系的重要組成部分，也是整個(gè)監(jiān)督體系的基礎(chǔ)，其作用能否充分發(fā)揮，直接關(guān)系到司法公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但也正因?yàn)槭莾?nèi)部監(jiān)督，往往出現(xiàn)監(jiān)督不力，流于形式的情況，監(jiān)督者與被監(jiān)督者同為同事，監(jiān)督也只是走走形式。更不用說被監(jiān)督者是自己的領(lǐng)導(dǎo)了。這對(duì)于個(gè)案互動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)不直接找主審法官溝通，而找其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，包括庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)進(jìn)行單方接觸，隱蔽性不說，即使被監(jiān)督者知曉，亦不敢過問。正是法院內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不完善，監(jiān)督行政色彩過濃，司法與行政惡性互動(dòng)常常難以避免。

當(dāng)然，行政訴訟禁止單方接觸原則在實(shí)踐中被漠視很大程度亦是我國(guó)“重實(shí)體輕程序”這一“傳統(tǒng)”的延續(xù)。且自古以來，我國(guó)社會(huì)就是一個(gè)人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)，重人情，辦事不喜歡講規(guī)則，更喜歡講關(guān)系。法官也是人，也有很多事情要辦，需要求人辦事，也需要羅織關(guān)系，因而“樂于”互動(dòng)也就難以避免。

三、行政訴訟中禁止單方接觸原則的貫徹落實(shí)

十八屆四中全會(huì)以“全面推進(jìn)依法治國(guó)”為主題，著重討論決定了如何推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)。禁止單方接觸，尤其是禁止行政訴訟中的單方接觸更是推進(jìn)依法治國(guó)不可或缺的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。堅(jiān)決落實(shí)十八屆四中全會(huì)《決定》中相關(guān)要求，在行政訴訟中貫徹禁止單方接觸原則還需要做到以下幾點(diǎn)：

（一）注重司法與行政的分權(quán)制衡

行政訴訟實(shí)踐中法院與行政機(jī)關(guān)間頻繁互動(dòng)，有著其特定的社會(huì)機(jī)理。黨委領(lǐng)導(dǎo)下分工合作關(guān)系的定位為司法權(quán)與行政權(quán)的互動(dòng)提供了生成“土壤”。注重司法與行政之間的分工合作，允許法官與行政機(jī)關(guān)之間的個(gè)案協(xié)調(diào)溝通，能在一定程度上幫助法官加強(qiáng)對(duì)行政事務(wù)的了解及對(duì)判決社會(huì)效果的預(yù)測(cè)，同時(shí)亦能加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政裁決的接受度與執(zhí)行力，但是這種互動(dòng)多發(fā)生在法院、法官與行政機(jī)關(guān)在無對(duì)方當(dāng)事人參與的情形之下，這與國(guó)際上通行的司法準(zhǔn)則——禁止單方接觸原則相違背，且為被告直接或間接影響主審法官判決提供了機(jī)會(huì)，最終可能損害司法公正與司法公信力。

應(yīng)當(dāng)在司法與行政互動(dòng)的大趨勢(shì)不變的情況下，針對(duì)行政訴訟個(gè)案中行政機(jī)關(guān)與法院不正當(dāng)?shù)膯畏浇佑|情況，嚴(yán)格限制個(gè)案協(xié)調(diào)型互動(dòng)，注重司法與行政的分權(quán)與制衡，不讓行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)打著共同維護(hù)公共利益的旗號(hào)，行侵犯對(duì)方當(dāng)事人合法權(quán)益之事。通過法律的形式對(duì)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力界限予以明確界定，將行政權(quán)限定在合理的范圍之內(nèi)不失為一個(gè)好的舉措，這與十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的趨勢(shì)亦相吻合。

（二）加快司法的去行政化改革

為確保司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和中立性，減少司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的不正當(dāng)單方接觸，避免司法機(jī)關(guān)受制于地方黨政機(jī)關(guān)的狀況，以及法院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審判法官的干涉，應(yīng)該加快司法的去行政化、去地方化改革。

改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。②朱建財(cái)：《論司法權(quán)與行政權(quán)之博弈》，光明網(wǎng)2013年5月16日，http：//court.gmw.cn/html/article/ 201305/16/128450.shtml（最后訪問時(shí)間：2015年12月11日）。這是當(dāng)下我國(guó)司法體制改革的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，能夠在一定程度上緩解司法行政化與地方化的狀況，但并非治標(biāo)之本。因?yàn)樗^的單方接觸并不一定直接發(fā)生在主審法官與行政機(jī)關(guān)之間，司法行政化不僅僅是法院外部的行政化，更多的是法院內(nèi)部的行政化即法院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)普通法官的干涉。特別是法院首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與審判委員會(huì)制使得院長(zhǎng)干擾庭長(zhǎng)和審判委員會(huì)、庭長(zhǎng)干擾法官成為必然。因此，不僅要加快法院外部的去行政化改革，更要注重法院內(nèi)部的去行政化改革。解決司法行政化的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)司法職業(yè)化，要建立獨(dú)立的司法職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)；明確黨委對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)要通過法律方式進(jìn)行；將司法工作人員的職業(yè)榮光標(biāo)準(zhǔn)從官級(jí)的大小轉(zhuǎn)變到辦案的質(zhì)量上來。③楊清望：《司法權(quán)中央事權(quán)化——法理內(nèi)涵與政法語境的混同》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第1期。

（三）提升法官的專業(yè)化水平

法官的專業(yè)化水平對(duì)于貫徹落實(shí)行政訴訟中的禁止單方接觸原則至關(guān)重要。法官的專業(yè)化水平得到提高，對(duì)行政事務(wù)的了解越多，即使面對(duì)再紛繁復(fù)雜的行政案件也無須向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)教，可以最大程度減少與行政機(jī)關(guān)的私下會(huì)見，避免行政訴訟個(gè)案的單方接觸。

提升法官的專業(yè)化水平，可以以正在推進(jìn)的法官員額制、司法責(zé)任制和法官單獨(dú)職務(wù)序列改革為契機(jī)，吸引優(yōu)秀人才從事行政審判工作。其次，加強(qiáng)法官的教育培訓(xùn)工作，加快行政審判法官的知識(shí)更新速度，不斷提升行政審判法官司法獨(dú)立、司法為民、公正司法的能力與水平。再者，構(gòu)建合理的法官考核標(biāo)準(zhǔn)也很重要，可以通過改革審委會(huì)制度，公開判決書和不同的裁決意見，將辦案質(zhì)量作為法官考核的標(biāo)準(zhǔn)。最后，健全、有效的法官職業(yè)保障制度，減少法官的流動(dòng)性，凸顯法官特殊地位依舊亦不可忽視。

（四）完善法院內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，行政權(quán)如此，司法權(quán)也不例外。行政訴訟本質(zhì)上屬于“民告官”案件，一旦行政權(quán)與司法權(quán)過度互動(dòng)，在一方當(dāng)事人毫不知情的情況過多單方接觸，相互謀取私利，官官相護(hù)，腐敗滋長(zhǎng)豈不更加猖獗。行政個(gè)案中行政機(jī)關(guān)與法院的接觸多隱蔽，特別是行政機(jī)關(guān)與法官領(lǐng)導(dǎo)之間的接觸，作為行政相對(duì)人的原告很難發(fā)現(xiàn)，公眾往往也不知情，當(dāng)事人的權(quán)利就如此被破壞殆盡。此時(shí)，法院的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制顯得尤為重要。與當(dāng)事人及公眾相比，法院內(nèi)部的檢察隊(duì)伍要較容易知曉行政機(jī)關(guān)與法官之間的這些行徑。

首先應(yīng)加強(qiáng)紀(jì)檢、監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，提升紀(jì)檢監(jiān)察人員的監(jiān)察能力與監(jiān)察地位，使其破除級(jí)別約束，敢于、善于對(duì)同事、領(lǐng)導(dǎo)的行為予以監(jiān)督。再者要加大監(jiān)督范圍，實(shí)行全方面監(jiān)督，將監(jiān)督的范圍落實(shí)到行政訴訟活動(dòng)的方方面面，不僅要針對(duì)隊(duì)伍工作紀(jì)律作風(fēng)，案件質(zhì)量方面，還應(yīng)該延伸到八小時(shí)之外，延伸到審判、執(zhí)行業(yè)務(wù)之外的司法行政領(lǐng)域。當(dāng)然，更為重要的是通過逐步改革院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審批案件的制度，弱化院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)行政監(jiān)督權(quán)，弱化其對(duì)案件實(shí)體問題的處理權(quán)限，減少對(duì)案件審理的干涉與影響，保證主審法官公正獨(dú)立地審判，這樣即使法院領(lǐng)導(dǎo)與行政機(jī)關(guān)有再多的單方接觸也無礙。此外，建立干預(yù)司法的登記備案、通報(bào)和查究制度也是幫助完善法律監(jiān)督的不錯(cuò)之選。①王韶華：《論我國(guó)“雙重獨(dú)立”司法體制的建構(gòu)——法院獨(dú)立行使司法權(quán)與法官獨(dú)立審判》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。

（五）立法明確，嚴(yán)格限制單方接觸

要想真正將禁止單方接觸原則落到實(shí)處，嚴(yán)格規(guī)范行政訴訟中司法與行政的個(gè)案協(xié)調(diào)型互動(dòng)，減少置行政相對(duì)人的合法權(quán)益于不顧的現(xiàn)象，必須將禁止單方接觸原則明確寫入《行政訴訟法》中。在我國(guó)《行政訴訟法》剛修改不久的情況下，在相關(guān)司法解釋中予以明確不失為一個(gè)好的選擇。

應(yīng)當(dāng)通過最高人民法院司法文件明確規(guī)定，在人民法院處理行政訴訟過程中，在行政相對(duì)人一方不在場(chǎng)的情況下，法院不得與被告行政機(jī)關(guān)單方接觸，溝通討論案件。

第一，明確禁止單方接觸的主體。法官，不僅包括直接審理行政案件的法官，還應(yīng)該包括本院的其他法官，參與討論或決定本案的審判委員會(huì)成員，以及庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)等。另一主體為被告行政機(jī)關(guān)，任何參與行政爭(zhēng)議案件的行政機(jī)關(guān)人員，不論是領(lǐng)導(dǎo)，亦或普通行政機(jī)關(guān)工作人員，都可與法官構(gòu)成單方接觸。

第二，明確禁止單方接觸的時(shí)間與地點(diǎn)。行政訴訟中禁止的單方接觸，主要包括立案前、案件審理過程中、案件執(zhí)行過程中法院與行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政案件進(jìn)行的單方接觸。這些時(shí)間段中都應(yīng)禁止法官與被告行政機(jī)關(guān)的單方接觸。②訴訟外過度親密接觸，易造成徇私舞弊的情形，在禁止單方接觸原則日漸成熟之時(shí)也應(yīng)加以限制。筆者暫時(shí)對(duì)訴訟外的情形不予深入探討。

禁止單方接觸的地點(diǎn)不限，任何在對(duì)方當(dāng)事人或其代理人不在場(chǎng)的情況下，法官與被告行政機(jī)關(guān)及其代理人都不得接觸。

第三，明確違反禁止單方接觸原則的后果。任何規(guī)定，如果沒有好的懲戒措施，都難以良好貫徹施行。在查有單方接觸的情形下，應(yīng)對(duì)直接影響了案件判決結(jié)果公正的判決予以撤銷，再對(duì)相關(guān)直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處分。如果案件仍在審理，在案件審理過程中發(fā)現(xiàn)單方接觸，法官應(yīng)主動(dòng)回避或賦予行政相對(duì)人申請(qǐng)回避的權(quán)利。

第四，明確禁止單方接觸的事項(xiàng)與例外。對(duì)于會(huì)影響行政訴訟案件的立案、受理乃至執(zhí)行的單方接觸都必須明令禁止。但是有些情況不屬于法律禁止的單方接觸，它對(duì)行政訴訟案件的進(jìn)展不會(huì)造成實(shí)質(zhì)性的影響。例如：在調(diào)解時(shí)法官單獨(dú)與一方當(dāng)事人或其律師進(jìn)行協(xié)商（前提：必須事先告知所有當(dāng)事人，而且非經(jīng)當(dāng)事人同意，不得對(duì)任何爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行審理）等情況。但是為了案件真正的公平公正性，這種與案件實(shí)質(zhì)性無關(guān)的接觸也要公開。

此外，在其他當(dāng)事人不到場(chǎng)的情況下，法官可以直接接觸被告行政機(jī)關(guān)的例外規(guī)定還應(yīng)包括：（1）對(duì)互動(dòng)進(jìn)行同步錄音錄像，或者有中立第三方在場(chǎng)，且進(jìn)行詳細(xì)筆錄和簽字，并于事后告知其他當(dāng)事人，允許他們查閱和質(zhì)疑；（2）行政行為被確認(rèn)違法之后，案件處于司法調(diào)解環(huán)節(jié)等。

四、結(jié)語

將行政訴訟禁止單方接觸原則法定化對(duì)于保證公正司法，提高司法公信力，以及深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的意義重大。其在行政訴訟法上的貫徹落實(shí)亦會(huì)使我國(guó)的行政訴訟產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。但是，想在行政訴訟中全面貫徹禁止單方接觸原則并非易事，單方接觸在審判活動(dòng)中普遍存在，很多人都見怪不怪；行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)互動(dòng)頻繁，其良性與惡性之間的界限至今很難給出明確標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制便也無處著手；中國(guó)的人情觀念根深蒂固，加上法官的意志不獨(dú)立，監(jiān)督的不完善等也是阻礙因素。但是筆者相信，伴隨著司法體制改革依法穩(wěn)妥有序地推進(jìn)，加之學(xué)者對(duì)禁止單方接觸原則的不斷研究、探索，界定行政機(jī)關(guān)與法院的惡意單方接觸，在立法中明確禁止，在實(shí)踐中得以貫徹之時(shí)已為期不遠(yuǎn)了。

The principle of prohibition of unilateral contact in administrative litigation

HUANG Ting

The principle of prohibition of unilateral contact is a basic criterion in modern judicial act.It is of significance to maintain procedural justice and keep judicial justice.However，it is often neglected because in China power structure is overemphasized，the problems of the administration of judicature and the localization of judicature are serious，the trial judges are not professional.Due to the lack of the principle，general provisions in China's Judge Law has been ignored in practice.Court and the executive authorities are accustomed to communication with each other.These violate the procedural fairness rule seriously and contradict the modern judicial principle that the judiciary shall remain neutral in a trial，making judicial corruption constantly increase and the judicial credibility undermined.We should take more focus on the power mechanism of checks and balances between judicial power and administrative power，accelerate the pace of“de-administration”of judicature reform，promote judge’s professional level and perfect the court internal supervision mechanism.Only by doing so，the principle of prohibition of unilateral contact can be carried out in our administrative litigation，further realizing the judicial justice can be realized，promoting the positive interaction between the judicial and administrative power.

administrative litigation；prohibition of unilateral contact；judicial power；administrative power

D925.3

A

1009-9530（2016）03-0048-07

2016-04-11

國(guó)家社科基金2015年年度項(xiàng)目“司法與行政互動(dòng)的法律規(guī)制研究”（15BFX013）

黃婷（1992-），女，中南大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)碩士研究生，導(dǎo)師：黃先雄。