方燁

（東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)系，廣東 東莞，523808）

股災(zāi)的應(yīng)急預(yù)案制度
——兼談證券法的修改

方燁

（東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)系，廣東 東莞，523808）

2015年6月15日以來(lái)，短短十幾個(gè)交易日，A股市場(chǎng)和創(chuàng)業(yè)板指數(shù)分別下跌了35%和42.9%。為穩(wěn)定市場(chǎng)，央行、證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委、財(cái)政部等部門(mén)采取了一系列措施救市。但政府的應(yīng)對(duì)毫無(wú)章法，大多救市措施為行政手段，違背市場(chǎng)規(guī)律，對(duì)證券市場(chǎng)秩序造成嚴(yán)重危害。2008年我國(guó)業(yè)已遭受股災(zāi)，但我國(guó)《證券法》仍是“常態(tài)”之法，關(guān)于股災(zāi)應(yīng)對(duì)的法律規(guī)定不健全，導(dǎo)致政府在應(yīng)對(duì)股災(zāi)等金融危機(jī)事件時(shí)仍是措手不及。如何讓政府成熟地應(yīng)對(duì)股市危機(jī)，減少股災(zāi)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的破壞，在《證券法》中加入股災(zāi)的應(yīng)急預(yù)案制度規(guī)定迫在眉睫。

股災(zāi)；應(yīng)急預(yù)案；證券法修改

2015年6月股災(zāi)，國(guó)家采取了投入超過(guò)1萬(wàn)億的資金做多、限制賣(mài)出、央行多次降息降準(zhǔn)，動(dòng)用公安機(jī)關(guān)查處惡意做空等舉措“暴力”救市卻成效甚微。從政府各部門(mén)雜亂無(wú)章的應(yīng)對(duì)措施反映出不成熟的應(yīng)對(duì)能力。學(xué)者多從救市措施的是否合理，是否有成效來(lái)討論去年的股災(zāi)應(yīng)對(duì)，而筆者主要通過(guò)學(xué)習(xí)各國(guó)對(duì)股災(zāi)的成熟應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國(guó)救市措施的雜亂無(wú)章，提出要建立股災(zāi)的應(yīng)急預(yù)案制度以規(guī)范“救市”行為。

一、股災(zāi)及各國(guó)救市經(jīng)驗(yàn)

（一）股災(zāi)的概念

股災(zāi)是與一般的股市波動(dòng)和股市風(fēng)險(xiǎn)不同。股災(zāi)應(yīng)定義為出現(xiàn)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，即金融市場(chǎng)出現(xiàn)了全局性、大范圍、不可分散的破壞性現(xiàn)象。按照國(guó)際慣例，當(dāng)股市在短期內(nèi)下跌達(dá)20%，可以稱(chēng)為股災(zāi)。2015年6月我國(guó)股市暴跌，在短短半個(gè)月跌幅超過(guò)30%，下跌速度之快，下跌幅度之大堪稱(chēng)股災(zāi)。

（二）各國(guó)家、地區(qū)救市經(jīng)驗(yàn)

從1987年、2008年美國(guó)股災(zāi)，1997年香港股災(zāi)，1989年起的日本股災(zāi)來(lái)看，各國(guó)政府應(yīng)對(duì)措施有較大一致性。如銀行的寬松貨幣政策，政府提供資金，暫停交易等。值得借鑒的是2010年后美國(guó)政府制定了“沃爾克規(guī)則”，《多德弗蘭克法案》，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，賦予美聯(lián)儲(chǔ)更大的監(jiān)管職責(zé)等一系列做法。又如日本1997年以后，成立專(zhuān)門(mén)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)—金融監(jiān)督廳，通過(guò)《金融健全化法案》，以規(guī)定事前防范金融危機(jī)?？梢?jiàn)，要成熟的應(yīng)對(duì)股市危機(jī)，離不開(kāi)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管法律的制定。

二、我國(guó)2015　年股災(zāi)救市措施存在的問(wèn)題

（一）做出救市措施時(shí)間倉(cāng)促，準(zhǔn)備不足

從我國(guó)救市措施采取的時(shí)間和數(shù)量可以看出，應(yīng)對(duì)股災(zāi)時(shí)政府手忙腳亂，出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。在應(yīng)對(duì)股市危機(jī)時(shí)，明顯經(jīng)驗(yàn)不足。2015年6月股市異常波動(dòng)，政府仍是觀望態(tài)度，錯(cuò)失救市良機(jī)。這和政府對(duì)危機(jī)的識(shí)別敏感度有重大關(guān)系。政府采取措施不及時(shí)且不夠果斷。之后，采取的救市措施雜亂無(wú)章，出臺(tái)時(shí)間亦是十分緊迫。有媒體統(tǒng)計(jì)，7月8日一天央行、財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等5個(gè)部門(mén)，以及全部央企、中央?yún)R金、中金所等機(jī)構(gòu)推出的穩(wěn)定股市措施就多達(dá)12條。

（二）救市措施多為行政手段，違背了市場(chǎng)規(guī)律

政府救市措施中，如直接入手操盤(pán)，發(fā)布一系列行政指令等多為行政手段。這是違背市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)規(guī)律的，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害極大。在市場(chǎng)機(jī)制失靈時(shí)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)果斷干預(yù)，但政府干預(yù)必須遵循市場(chǎng)自由化基礎(chǔ)規(guī)律，多以改變利率、稅收等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)救市。英國(guó)的《金融時(shí)報(bào)》一篇評(píng)論文章指出，在救市這個(gè)最關(guān)鍵的時(shí)刻，政府應(yīng)該做的是盡量尊重市場(chǎng)。在確認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制失靈的情況下，政府應(yīng)以最高效的辦法最小的力度撥亂反正。IMF表示，為了防范市場(chǎng)嚴(yán)重混亂，干預(yù)總體上是適宜的，但政府應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)力量促使價(jià)格穩(wěn)定下來(lái)。

（三）政府對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)無(wú)法可依，存在道德風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)目前金融緊急狀態(tài)法的規(guī)定、政府救市沒(méi)有寫(xiě)入法律，很多措施沒(méi)有法律授權(quán)。政府干預(yù)股市的條件、標(biāo)準(zhǔn)、手段、主體、資金來(lái)源等都沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)，政府及相關(guān)部門(mén)的權(quán)限不明確。此外，央行的流動(dòng)金資金來(lái)源不清晰，此次救市動(dòng)用上萬(wàn)億的平準(zhǔn)基金，是否符合《預(yù)算法》、《人民銀行法》不明晰。21家券商聯(lián)合提出增持股票，證監(jiān)會(huì)要求上市公司大股東和董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員不得減持股票，國(guó)資委要求央企不得減持股票是否違反《證券法》關(guān)于不得操縱市場(chǎng)的規(guī)定都存在質(zhì)疑。

（四）政府應(yīng)對(duì)股災(zāi)危機(jī)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

救市至今，相關(guān)機(jī)構(gòu)打出幾十套“組合拳”，但也體現(xiàn)出“九龍治水”缺陷。如流動(dòng)性資金來(lái)自央行、兩融資金屬證監(jiān)會(huì)監(jiān)管、場(chǎng)外配資屬銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管、救市資金來(lái)自財(cái)政部、險(xiǎn)資入市則歸保監(jiān)會(huì)監(jiān)管。權(quán)力過(guò)于分散，運(yùn)行環(huán)節(jié)復(fù)雜、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。對(duì)證券市場(chǎng)應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管，不同部門(mén)分別監(jiān)管不同市場(chǎng)，多個(gè)主體多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不利于統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展。

三、我國(guó)證券法的修改——加入股災(zāi)應(yīng)急預(yù)案制度

（一）證券法修改加入股災(zāi)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的必要性

2015年4月20日，我國(guó)《證券法》修訂草案已經(jīng)一讀審議。這次股市危機(jī)的發(fā)生，引發(fā)了眾多學(xué)者對(duì)在《證券法》中加入股災(zāi)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的思考。

筆者認(rèn)為，在《證券法》中應(yīng)加入股災(zāi)的應(yīng)急預(yù)案制度規(guī)定。現(xiàn)有的《證券法》基本上是根據(jù)常態(tài)的市場(chǎng)交易狀態(tài)制定的。“非常態(tài)”下政府如何應(yīng)對(duì)股災(zāi)危機(jī)事件以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，防止滋生道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。如何做到依法救市，成熟救市，遵守市場(chǎng)規(guī)律，這需要一整套應(yīng)對(duì)股市危機(jī)的常規(guī)流程。

（二）股災(zāi)的應(yīng)急預(yù)案制度規(guī)定入法構(gòu)建

股災(zāi)按照突發(fā)事件的分類(lèi)應(yīng)為經(jīng)濟(jì)安全事件。股災(zāi)的應(yīng)急預(yù)案制度規(guī)定入法，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《證券法》等有關(guān)法律法規(guī)制定。針對(duì)突發(fā)股災(zāi)等金融危機(jī)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和可能造成的社會(huì)危害，具體規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系與職責(zé)、事件的分級(jí)、識(shí)別、預(yù)防、預(yù)警、處置和應(yīng)急保障措施等內(nèi)容。

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系與職責(zé)

《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院。突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)；必要時(shí)派出國(guó)務(wù)院工作組指導(dǎo)工作。有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)決定事項(xiàng)。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，成立專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！蹲C券法》修訂草案規(guī)定了證監(jiān)會(huì)應(yīng)與國(guó)務(wù)院其他部門(mén)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制和協(xié)調(diào)合作機(jī)制，但沒(méi)有明確實(shí)施細(xì)則。《證券法》中應(yīng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的混業(yè)監(jiān)管體制，成立專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)，從分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管，針對(duì)跨市場(chǎng)、跨期限進(jìn)行統(tǒng)籌管轄。在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)統(tǒng)一管轄，各監(jiān)管部門(mén)如證監(jiān)會(huì)、央行、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)資委、公安部等各司其職。在立法中明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

2.分級(jí)

證監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)股市預(yù)測(cè)分析的結(jié)果，對(duì)可能發(fā)生和可以預(yù)警的股災(zāi)等金融危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)警。根據(jù)可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢(shì)態(tài)，分為四個(gè)等級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級(jí)（嚴(yán)重）、Ⅲ級(jí)（較重）和Ⅳ級(jí)（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門(mén)根據(jù)級(jí)別做出相應(yīng)的響應(yīng)。

3.識(shí)別

對(duì)各種股市危機(jī)前兆現(xiàn)象在《證券法》中列舉。如宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)存在，而股市無(wú)邊際地單邊上漲，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重背離，股價(jià)過(guò)高、市盈率過(guò)高、杠桿率過(guò)高等問(wèn)題都是證券市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)股市中存在人為破壞行為在《證券法》中做出規(guī)定。《證券法》《期貨交易管理?xiàng)l例》（兩部監(jiān)管法律和行政法規(guī)均沒(méi)有“做空”或“惡意做空”的概念。建議將“惡意做空”等證券違法行為入法，以便對(duì)危機(jī)進(jìn)行識(shí)別。

2008年次貸危機(jī)苗頭剛出現(xiàn)之時(shí)，美國(guó)政府迅速啟動(dòng)救市計(jì)劃，并未等到發(fā)生股災(zāi)時(shí)才行動(dòng)，做到了防患于未然。只有對(duì)股災(zāi)等金融危機(jī)有效識(shí)別，才能做到把苗頭消滅在萌芽狀態(tài)，防止更大危機(jī)的發(fā)生。

4.預(yù)防

股市的穩(wěn)定是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。無(wú)論是在一輪股災(zāi)或金融危機(jī)過(guò)后還是在證券市場(chǎng)常態(tài)下，政府都應(yīng)采取一系列措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，恢復(fù)投資者信心。如結(jié)合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)水平和流動(dòng)性狀況，央行采取降準(zhǔn)降息等寬松的貨幣政策；實(shí)行嚴(yán)格的大戶(hù)交易和賣(mài)空?qǐng)?bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的排查。相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)日常監(jiān)管，如把場(chǎng)外配資納入管理范圍；杠桿交易透明；嚴(yán)控兩融標(biāo)的；推進(jìn)注冊(cè)制改革。

政府信息要公開(kāi)透明，嚴(yán)厲打擊造謠者。嚴(yán)懲證券市場(chǎng)中的違法行為。加快制定和修改應(yīng)對(duì)股災(zāi)等金融危機(jī)事件的法律法規(guī)。2008年股災(zāi)后，我國(guó)施行了《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》。上交所2013年發(fā)布并實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新股上市初期交易監(jiān)管的通知》和《證券異常交易實(shí)時(shí)監(jiān)控細(xì)則》。但這些規(guī)定仍不健全，也沒(méi)有上升到證券法的高度。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上借鑒其國(guó)外優(yōu)秀的立法經(jīng)驗(yàn)完善證券法律法規(guī)。

5.預(yù)警

相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)包括股災(zāi)等金融危機(jī)事件的類(lèi)別、級(jí)別、起始時(shí)間、警示事項(xiàng)、可能影響的范圍、應(yīng)采取的措施以及發(fā)布機(jī)關(guān)等預(yù)警信息進(jìn)行發(fā)布、調(diào)整和解除。預(yù)警信息的發(fā)布、調(diào)整和解除可以通過(guò)廣播、報(bào)刊、電視、信息網(wǎng)絡(luò)、通信等多種方式。重大或特別重大股災(zāi)等金融危機(jī)事件發(fā)生后，各部門(mén)要第一時(shí)間報(bào)告，最遲不得超過(guò)事發(fā)后4小時(shí)，并通報(bào)有關(guān)部門(mén)。并在應(yīng)急處理過(guò)程中及時(shí)續(xù)報(bào)有關(guān)情況。

6.處置

突發(fā)股災(zāi)等金融危機(jī)事件后，相關(guān)部門(mén)在報(bào)告特別重大或重大突發(fā)事件信息時(shí)，要根據(jù)職責(zé)和規(guī)定的權(quán)限及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，有序地進(jìn)行處置并控制事態(tài)發(fā)展。需要多個(gè)相關(guān)部門(mén)共同參與處置的突發(fā)股災(zāi)等金融危機(jī)事件，由專(zhuān)門(mén)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭，其他部門(mén)予以協(xié)助。因此在應(yīng)對(duì)股災(zāi)時(shí)，我國(guó)應(yīng)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮，證監(jiān)會(huì)、央行等部門(mén)各司其責(zé)，協(xié)調(diào)一致依法采取救市措施。

7.應(yīng)急保障措施

相關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)權(quán)限和應(yīng)急預(yù)案做好突發(fā)股災(zāi)等金融危機(jī)事件的處置工作，同時(shí)按總體預(yù)案的要求做好應(yīng)對(duì)突發(fā)股災(zāi)等金融危機(jī)事件的人力、物力、財(cái)力以及通信保障等工作，保障應(yīng)急工作的開(kāi)展和救市措施的順利進(jìn)行。面對(duì)中國(guó)股市出現(xiàn)大幅震蕩，可以設(shè)立5000億到10000億元的平準(zhǔn)基金，用來(lái)買(mǎi)入一些權(quán)重股，以及戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的股票，借此引導(dǎo)股指期貨。在此次證券法修改當(dāng)中建議把平準(zhǔn)基金的設(shè)立、功能及限制寫(xiě)入《證券法》中，賦予平準(zhǔn)基金合法地位，否則平準(zhǔn)基金的使用存在道德風(fēng)險(xiǎn)。

［1］劉黎明.證券法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

［2］易憲容.中國(guó)股市如何回歸常態(tài)——A股暴漲暴跌的原因及政府救退市之路徑［J］.經(jīng)濟(jì)改革，2015（8）：87-93.

［3］李曙光.關(guān)于“股災(zāi)”與“救市”的法學(xué)思考［J］.經(jīng)濟(jì)改革，2015（3）：201-206.

［4］王綰.從美股三次主要股災(zāi)看美國(guó)政府如何救市［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2015（7）：20-25.

［5］王峰.A股巨震波及《證券法》修訂專(zhuān)家建言平準(zhǔn)基金入法［N］. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2015-7-14（7）.

［6］劉振冬，張莫，韋夏怡，鐘源.專(zhuān)家“復(fù)盤(pán)”穩(wěn)定資本市場(chǎng)措施：市場(chǎng)失靈時(shí)政府必須及時(shí)有效干預(yù)［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2015-7-27（8）.

The Emergency Preparedness System of the Stock Market——concurrently discussing the amendment of the securities law

FANG Ye
（Department of Finance and Economics，Dongguan Polytechnic，，Dongguan523808 Guangdong）

Since June 15 in 2015，just a dozen trading days，A-share market and the GEM index fell by 35%and 42.9% respectively.In order to stabilize the market，the central bank，the Commission，the SASAC，the Ministry of Finance and other departments have taken a series of measures to save the stock market.However，the government's response is unruly.Most of the measures to save the stock market are administrative means，contrary to the laws of the market，causing serious harm to the securities market order.In 2008，China has suffered from the stock market crash.However，China's"Securities Law"is still the"normal"law. The legal provisions on the stock market crash are not perfect，and the government is still caught by the financial crisis.It is imminent to make the government mature to deal with the stock market crisis，to reduce the stock market crash on the national economy，to add the stock market contingency plan system requirements into the"Securities Law.

stock market crash；contingency plan；modification of securities law

F831.51

A

1671-5004（2016）03-0028-03

2016-6-1

方燁（1984-），女，江西南昌人，東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)系講師、碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。