彭 凱

(四川師范大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610066)

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論中國霧霾治理行政問責(zé)機制的構(gòu)建

彭 凱

(四川師范大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610066)

霧霾治理之所以是中國的老大難問題，是諸多因素綜合造成的。其中極為重要的因素即是行政問責(zé)機制的缺失。構(gòu)建中國霧霾治理行政問責(zé)機制可以從根本上解決霧霾這一問題。明確行政問責(zé)對象、規(guī)范行政問責(zé)事由、健全多元行政問責(zé)主體和完善行政問責(zé)程序是中國霧霾治理行政問責(zé)機制的四駕馬車。在霧霾治理的實踐中，行政問責(zé)機制的確立將使行政機關(guān)樹立依法行政、責(zé)任行政的意識，制止失職、瀆職等不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。

霧霾治理；行政問責(zé)機制；責(zé)任

1 行政機關(guān)霧霾治理的責(zé)任

要確保行政機關(guān)在霧霾治理中落實其責(zé)任，明確行政機關(guān)在霧霾治理中責(zé)任的具體內(nèi)容顯得十分必要和重要。行政機關(guān)的責(zé)任可分為積極責(zé)任和消極責(zé)任兩大類。在此，積極的責(zé)任是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極正確履行霧霾治理職能來保證公民免遭霧霾污染的侵害，而消極的責(zé)任則是行政機關(guān)在未積極正確履行霧霾治理職能時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。建立科學(xué)完整的霧霾治理的行政法律責(zé)任體系對構(gòu)建中國霧霾治理行政問責(zé)機制意義重大，這將確保行政機關(guān)在霧霾治理過程中的公共權(quán)力在法定的范圍之內(nèi)使用，而不能肆意地超過這一限度。但是，行政機關(guān)的責(zé)任必須由有關(guān)國家機關(guān)依照行政法律規(guī)范，包括實體規(guī)范和程序規(guī)范所規(guī)定的條件和程序予以追究。深入貫徹落實有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究的行政理念，積極糾正行政機關(guān)在霧霾治理過程中的觀念偏差。

2 中國霧霾治理的行政問責(zé)機制的構(gòu)建思路

行政機關(guān)作為社會公共事務(wù)的管理者，擁有十分強大的資源優(yōu)勢和組織動員能力。同時，也對霧霾治理有著不可推卸的行政法律責(zé)任。在霧霾治理過程中，行政機關(guān)主要承擔(dān)四種具體責(zé)任，即保證必須的大氣質(zhì)量、制定并嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)及相關(guān)政策、促進公眾環(huán)境參與以及未能履行這些職責(zé)時承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。然而，就中國當(dāng)下的行政履責(zé)的情況而言，霧霾治理決策失誤、行政法律體系不完善、行政執(zhí)法不力等失職、失責(zé)表現(xiàn)是常見的。針對這上述情況，當(dāng)務(wù)之急便是構(gòu)建有針對性的行政問責(zé)機制。

霧霾治理領(lǐng)域的行政問責(zé)機制是指行政機關(guān)及所屬的公務(wù)員不履行環(huán)境職責(zé)或怠于履行環(huán)境職責(zé)以及履行環(huán)境職責(zé)過程中濫用權(quán)力時，由特定的主體對該行政機關(guān)及所屬的公務(wù)員進行責(zé)任追究，并令其承擔(dān)法律上或者政治上的某種不利后果的一系列制度的總和。

具體就中國霧霾治理行政問責(zé)機制而言，包括以下四點：

2.1 明確行政問責(zé)對象

有權(quán)必有責(zé)是當(dāng)代法治理念的重要組成部分。正所謂世界上既沒有無責(zé)任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責(zé)任。構(gòu)建行政問責(zé)機制即是為了約束行政機關(guān)的權(quán)力，要求行政機關(guān)的一系列行政活動都得積極地履行職責(zé)并承擔(dān)不能或者不適當(dāng)履行職責(zé)的不利后果。行政問責(zé)的對象也被稱為行政問責(zé)的客體，應(yīng)當(dāng)包括行政機關(guān)和公務(wù)員個人兩大方面。將行政機關(guān)作為行政問責(zé)的對象可充分發(fā)揮其作用，可以提高行政機關(guān)的整體效能。但是，行政機關(guān)是一個組織機構(gòu)，其主體資格僅僅是法律上的一種擬制，行政機關(guān)的行政活動具體是由公務(wù)員個人來行使或者完成的，因此有必要將公務(wù)員個人也納入行政問責(zé)的對象范圍中去。從行政問責(zé)層面追究公務(wù)員個人的責(zé)任不僅可以強化公務(wù)員的主動守法意識和正確執(zhí)法理念，發(fā)揮他們的工作積極性，也可以有效地防止濫用行政職權(quán)和出現(xiàn)慵懶的行政行為，從而有利于我國依法行政建設(shè)。除此之外，依據(jù)“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，各級行政機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人如行政首長應(yīng)成為行政問責(zé)的主要對象。因為他們掌握著許多問題的決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，理應(yīng)為在霧霾治理中出現(xiàn)的決策失誤行為和本部門公務(wù)員個人的失責(zé)行為負(fù)責(zé)。但是，我國關(guān)于行政機關(guān)環(huán)境責(zé)任追究的法律法規(guī)內(nèi)容非常有限，僅僅散見于一些行政規(guī)章中。比如，我國出臺的首個環(huán)境問責(zé)制度是監(jiān)察部和原環(huán)?？偩衷?006年2月20日公布的《環(huán)境保護違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》。

2.2 規(guī)范行政問責(zé)事由

為了使行政問責(zé)機制更具普適性和可操作性，必須對行政問責(zé)的事由進行明確的規(guī)定。就是要明確行政機關(guān)和公務(wù)員個人在何種情況下會被問責(zé)或何種情況下可以對其做出免責(zé)的規(guī)定，要盡可能做到既涵蓋全面又具有量化標(biāo)準(zhǔn)。我國目前仍然沒有具體的量化依據(jù)。目前，我國直接對地方行政機關(guān)追究環(huán)境法律責(zé)任的行政法規(guī)為國務(wù)院頒布的《大氣污染防治行動計劃》，在該行政法規(guī)中規(guī)定：“針對大氣污染防治中因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對重污染天氣的，以及干預(yù)、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，環(huán)保部門要對有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實施建設(shè)項目環(huán)評限批，取消國家授予的環(huán)境保護榮譽稱號?！边@是少數(shù)具體規(guī)范行政問責(zé)的具有全國效力的規(guī)范性文件之一。

我國行政機關(guān)在治理霧霾過程中行政問責(zé)事由如下：

(1)亂作為或不力作為。行政機關(guān)因為不同原因而導(dǎo)致的失職瀆職、決策失誤、督查不力、濫用職權(quán)等行為都會造成霧霾治理達不到預(yù)期效果。

(2)不作為。行政機關(guān)為了眼前的經(jīng)濟利益，常以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟為借口實行地方保護主義，在治理霧霾污染過程中消極作為甚至不作為的現(xiàn)象比較突出。例如，未及時依法公開環(huán)保信息、不依法處罰造成霧霾污染的企業(yè)，等等。毫無疑問，這些行為會助長霧霾污染企業(yè)的不正之風(fēng)，為霧霾治理帶來阻礙，應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任。總之，行政機關(guān)不按法律要求履行環(huán)境保護職責(zé)將被依法問責(zé)。

2.3 健全多元行政問責(zé)主體

近年來，行政機關(guān)在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的濫權(quán)現(xiàn)象極其嚴(yán)重，而健全多元行政問責(zé)主體有助于將行政機關(guān)在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力關(guān)進“牢籠”之中。根據(jù)行政機關(guān)在霧霾治理中責(zé)任的類型，可將行政問責(zé)主體分為以下三類：

(1)各級人大及其常委會。各級人大及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)對行政機關(guān)在霧霾治理過程中的一系列行政活動提起問責(zé)。我國一些地方已經(jīng)在這方面進行了嘗試，例如，《深圳特區(qū)環(huán)境保護條例》就要求行政機關(guān)向人大報告環(huán)境保護工作。

(2)上級行政機關(guān)。由于我國上下級行政機關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)是有權(quán)提起問責(zé)的。上級行政機關(guān)可以在法律范圍內(nèi)追究下級行政機關(guān)在霧霾治理中的責(zé)任。該問責(zé)的方式主要是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的通報批評、減少財政撥款、環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)區(qū)域限批等。具體而言，當(dāng)下級行政機關(guān)不履行治理霧霾職責(zé)或?qū)F霾的治理不達標(biāo)時，地方行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人要承擔(dān)的行政上的否定性后果，包括行政考核中分?jǐn)?shù)的扣除、晉升機會的喪失甚至行政的免職和降職，等等。在此，擬著重從財政制度的角度來分析構(gòu)建對行政機關(guān)和公務(wù)員個人行政問責(zé)機制的可行性。通過修改相關(guān)立法加強對行政責(zé)任追究方面的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化到追責(zé)機制的主客體、范圍、程序等方面。尤其應(yīng)當(dāng)加大對失責(zé)行為的處罰力度，只有與行政公務(wù)員的切身利益掛鉤，才能確保其履職的積極性。具體如下所述：

一是構(gòu)建對不適當(dāng)履行霧霾治理職責(zé)的地方行政機關(guān)的經(jīng)濟罰款和晉升受限機制。因為財政權(quán)是國家權(quán)力體系中極其重要的一項權(quán)力，整個國家機器的正常運轉(zhuǎn)均離不開財政。構(gòu)建對不適當(dāng)履行霧霾治理職責(zé)的地方行政機關(guān)的經(jīng)濟罰款和晉升受限機制有助于督促地方行政積極履行治理霧霾的行政職責(zé)，而不是不作為或者亂作為。與此同時，將治理霧霾的完成情況納入地方行政的綜合評價體系中，作為地方行政主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容，實行一票否決制。

二是構(gòu)建中央對地方行政機關(guān)投資和撥款機制。對地方行政機關(guān)治理霧霾工作，中央要全程依法監(jiān)督。對治理霧霾有力的地方行政可以多給予投資和撥款，對不履行治理霧霾職責(zé)或?qū)F霾的治理不達標(biāo)的地方行政可以考慮不給予投資和撥款?？梢跃C合考慮建立中央和地方行政機關(guān)良性的經(jīng)濟互動機制，促使地方行政履行其治理霧霾的行政職責(zé)。這一點可以參考美國的具體做法。在美國如果州充分履行了屬于其治理霧霾的職責(zé)，聯(lián)邦政府會多一些對屬于州的經(jīng)濟等項目的投資，而一旦聯(lián)邦政府發(fā)現(xiàn)州沒有充分履行治理霧霾的職責(zé)時，會把本屬于州的治理霧霾的行政權(quán)收歸聯(lián)邦所有。

(3)司法機關(guān)。該問責(zé)主體的介入具強制性、權(quán)威性、程序性等特點，為行政問責(zé)機制提供了司法上的保障。對霧霾治理過程中行政機關(guān)的失責(zé)行為而導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，公民、法人和其他組織可以對其提起行政訴訟，審判機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審理并可以做出依法責(zé)令行政機關(guān)承擔(dān)不利后果的判決。而情節(jié)嚴(yán)重的或涉及行政公務(wù)員的失職瀆職等行為應(yīng)由檢察機關(guān)提起公訴，追究其刑事責(zé)任。

(4)社會力量。在中國不能忽視社會力量這一多元化的行政問責(zé)主體，因為廣泛的社會力量對霧霾治理行政問責(zé)機制有極大的促進作用。社會力量主要包括新聞媒體和社會公眾。例如及時而廣泛的新聞媒體報道可以迫使行政機關(guān)正視霧霾治理的問題并承擔(dān)相應(yīng)的失職后果，新聞媒體所曝光的真實材料可以監(jiān)督和指引霧霾治理的輿論，并為啟動行政問責(zé)程序提供了依據(jù)。而社會公眾作為霧霾問題最直接的利害關(guān)系人，可以依法行使自己的權(quán)利，對霧霾治理過程中行政機關(guān)的失責(zé)行為提起行政訴訟，以保障自己的環(huán)境利益。另外，社會公眾也可以借助新聞媒體的力量，及時反映霧霾治理問題和檢舉揭發(fā)失職的行政機關(guān)和公務(wù)員個人。

2.4 完善行政問責(zé)程序

2009年5月22日中共中央通過了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對于實行問責(zé)的程序進行了規(guī)定。主要包括以下幾點：

(1)健全公眾參與霧霾治理程序。“只有讓人民來監(jiān)督，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！睆睦碚撋蟻碇v，把所有霧霾治理工作都交給政府并不科學(xué)，公民個人和非政府組織也應(yīng)當(dāng)積極參與到霧霾治理中來，以便形成齊抓共管、共同合作的霧霾治理新局面。同時，暢通公眾的意見表達和積極參與機制有利于監(jiān)督行政機關(guān)和公務(wù)員個人的履責(zé)情況并提高行政機關(guān)承擔(dān)責(zé)任的自覺性。

(2)完善霧霾治理信息公開程序。對霧霾治理信息的知情是公眾參與霧霾治理的前提。因此，政府有責(zé)任保障公眾的霧霾治理知情權(quán)，這就客觀上需要完善霧霾信息公開機制。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時公布霧霾真實檢測數(shù)據(jù)，以此促進公眾的環(huán)保意識和參與程度，并對造成霧霾污染的企業(yè)形成強大壓力，從而有利于推動空氣污染的治理，增強監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威。完善霧霾治理信息公開機制，需從以下兩個方面進行：

一是加快霧霾治理信息披露立法進程。盡管新的《環(huán)境保護法》已經(jīng)設(shè)立了有關(guān)信息公開的法律條款，與之前相較意義重大，但其規(guī)定的內(nèi)容仍過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)細(xì)化規(guī)則，以保證信息公開的合法性。特別是要改變過去環(huán)境污染信息設(shè)定密級的保守做法，以公開為原則、不公開為例外，只有在涉及國家機密、商業(yè)機密和個人隱私時，才可以不予以公開。

二是完善空氣質(zhì)量監(jiān)管體系。這需要增加空氣質(zhì)量監(jiān)測點位并提高空氣質(zhì)量監(jiān)測能力，健全空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，以保證所公開信息的真實性與科學(xué)性。

(3)其他行政問責(zé)程序。構(gòu)建一套科學(xué)完善的問責(zé)機制，還應(yīng)探討解決包括提案、調(diào)查、立案、處理、申訴復(fù)查在內(nèi)的問責(zé)程序問題，以及從政治、經(jīng)濟、法律、道德等角度的責(zé)任承擔(dān)方式的問題。

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責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.06.002

2016-10-09

彭凱(1993—)，男，四川雅安人，憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。研究方向：憲法與行政法。

D630.9；D922.1

A

1674-6341(2016)06-0004-03