郭書(shū)劍　王建華

(南京師范大學(xué)　教育科學(xué)學(xué)院，江蘇　南京　210097)

大學(xué)章程的象征意義及其改進(jìn)

——象征性治理的視角*1

郭書(shū)劍王建華

(南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210097)

摘要我國(guó)大學(xué)章程制定和實(shí)施中存在象征性治理問(wèn)題，這使得大學(xué)章程僅具有象征意義，章程效力得不到有效發(fā)揮從而成為制度擺設(shè)，導(dǎo)致大學(xué)章程從源頭上“失真”，在結(jié)果上“失效”。出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因在于我國(guó)大學(xué)章程的“事后性”以及難以規(guī)避的制度局限。面對(duì)象征性治理問(wèn)題，應(yīng)從增強(qiáng)大學(xué)章程實(shí)用性、健全大學(xué)章程程序規(guī)則、激發(fā)大學(xué)章程情感意義、建立大學(xué)章程監(jiān)督機(jī)制等方面著手對(duì)章程制定和實(shí)施過(guò)程進(jìn)行改進(jìn)，以還原大學(xué)章程之真實(shí)價(jià)值，發(fā)揮其真正效力。

關(guān)鍵詞大學(xué)章程；象征性治理；章程制定；章程實(shí)施

2011年11月28日《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)出臺(tái)，教育部明確了高校章程制定的原則和應(yīng)有內(nèi)容，要求全國(guó)各大高校啟動(dòng)大學(xué)章程制定或修訂工作。各高校都將大學(xué)章程制定或修訂工作納入學(xué)校重大任務(wù)行列。目前若干所部屬高校以及省屬高校紛紛頒布了大學(xué)章程，這是在1995年《教育法》最早提及大學(xué)章程之后近20年的發(fā)展成果。但是目前頒布的大學(xué)章程無(wú)論是制定過(guò)程和還是在實(shí)施過(guò)程中都僅具有象征意義，章程效力得不到有效發(fā)揮從而成為制度擺設(shè)，無(wú)論是校內(nèi)師生還是校外人員、組織對(duì)大學(xué)章程法律意義認(rèn)識(shí)不清，甚至對(duì)于是否需要大學(xué)章程也持有不同看法?；诖似毡榇嬖诘膯?wèn)題，試提出大學(xué)章程象征性治理這一概念，從象征性視角考察現(xiàn)行大學(xué)章程。

一、象征性治理：一種普遍的治理模式

“治理”一詞興起并流行于上個(gè)世紀(jì)90年代的西方學(xué)術(shù)界，尤其是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)對(duì)治理的研究愈來(lái)愈熱，俞可平認(rèn)為：“治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！盵1]根據(jù)現(xiàn)有研究，治理的特質(zhì)在于主體的多中心、方式的多元化，作為一種特殊的治理方式，象征性治理是建立在治理理論基礎(chǔ)之上的，因此其處于“治理”的范疇之中、具有“治理”的一般特質(zhì)。

目前，關(guān)于象征性治理的研究較少，對(duì)該概念的闡釋仍存有較大的理論空間。有學(xué)者指出：“象征性治理是次于正式制度所欲實(shí)現(xiàn)的秩序的一種治理狀態(tài)，是與主流意識(shí)所描述的理想治理狀態(tài)存在一定落差的實(shí)際治理狀態(tài)。”[2]24從政府治理角度出發(fā)，將象征性治理視為解釋官僚體制下政府失靈的一個(gè)重要原因。有的研究試用信號(hào)理論作為分析工具對(duì)象征性治理及其生成機(jī)制做出解釋，其仍然是在政府治理框架之內(nèi)[3]。還有學(xué)者用象征性治理理論分析城市生態(tài)治理問(wèn)題，認(rèn)為：“象征性是指地方政府假裝合作實(shí)際上并未合作。在實(shí)際執(zhí)行中，這種情況包括口頭上支持中央政策，或以書(shū)面形式表態(tài)，但沒(méi)有按照中央政府的期望做任何事情?！盵4]基于對(duì)已有研究的考察，筆者以為，象征性治理就是在主客觀條件影響下治理與評(píng)價(jià)主體雙方互動(dòng)而形成的一種趨近于理想治理的方式及狀態(tài)。其對(duì)事務(wù)的處理力度較低、成效較差，但因含有初始的治理理念和目標(biāo)，在一定程度上對(duì)增進(jìn)組織及治理活動(dòng)的合理性具有積極意義。

第一，象征性治理是治理主體與評(píng)價(jià)主體雙方共同作用的結(jié)果。在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)下，治理主體會(huì)為取得良好的評(píng)價(jià)而向標(biāo)準(zhǔn)看齊，積極通過(guò)大量的信息收集與分析以表明其重視治理工作、努力達(dá)到既定目標(biāo)的治理態(tài)度和決心，即使信息是不完全的或無(wú)效的。出于這樣的想法，治理行為會(huì)具有一定的象征色彩，實(shí)際效果大打折扣，成為“表面功夫”“做樣子”，進(jìn)行一個(gè)“形象工程”而已。另外，對(duì)于評(píng)價(jià)主體來(lái)說(shuō)，治理決策本身的實(shí)際效果越來(lái)越難以評(píng)價(jià)，只能通過(guò)最直觀、最淺顯的數(shù)據(jù)、檔案條目等作為評(píng)判的依據(jù)。評(píng)價(jià)主體認(rèn)為更多的信息和資料可以表現(xiàn)治理行為與決策的科學(xué)性，即使這些信息資料只具有某種象征意義。

第二，象征性治理表示一種趨近于理想的治理方式和狀態(tài)，因其內(nèi)含有初始治理理念和終極治理目標(biāo)。在以上的分析中，象征性治理被視為一種具有消極、負(fù)面意義的治理方式，但我們不可忽視象征性治理的積極意義。“如果把象征完全看成是壞的手段是不客觀的。雖然在學(xué)術(shù)和思維領(lǐng)域，象征被視為變化無(wú)常的情緒性東西。但是，在行為世界里，象征也能夠給人們帶來(lái)好處，而且有時(shí)也是必要的東西?！盵2]28如此說(shuō)的理由在于象征性治理不是漫無(wú)目的、不遵循治理規(guī)律的行為，而是其本身內(nèi)含有治理主體對(duì)治理對(duì)象的合理認(rèn)識(shí)以及做出治理策略的主觀意愿和情感且在一般治理規(guī)律的指導(dǎo)下，對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行未觸及根本的表層化變革。

作為一種公共治理的方式，象征性治理廣泛地存在于公共實(shí)務(wù)或具有公共性的治理過(guò)程中的，其存在的方式具有多重性，存在空間具有廣泛性，但由于本身也具有隱蔽性因而很少被人明顯地察覺(jué)到。首先，象征性治理存在于公共治理過(guò)程中，其表現(xiàn)方式不僅為治理行為或手段，也可以是一種治理狀態(tài)或結(jié)果，這些方式隱蔽性較差；其次，隱蔽性較強(qiáng)的象征性治理存在于公共治理價(jià)值觀中，以治理者頭腦中的治理理念和意向?yàn)榛A(chǔ)，進(jìn)而通過(guò)治理目的作用于治理實(shí)踐。這一種存在方式，我們可以理解為“當(dāng)行為的目的可能不會(huì)實(shí)現(xiàn)或意欲不實(shí)現(xiàn)時(shí)，行為本身也就不具有實(shí)質(zhì)功效，它只不過(guò)是某種觀念、訴求的象征性表達(dá)?！盵5]最后，象征性治理突破公共治理領(lǐng)域而滲透進(jìn)各種制度層面之中，制度作為一種規(guī)范融入了制定者的某種價(jià)值傾向，意欲通過(guò)引導(dǎo)、教育、號(hào)召或強(qiáng)制對(duì)制度對(duì)象產(chǎn)生影響，因?yàn)橹贫纫矔?huì)用來(lái)表達(dá)某種象征性的承諾或姿態(tài)。

二、大學(xué)章程的象征意義：一種難以規(guī)避的存在

我國(guó)大學(xué)章程制定和實(shí)施具有“事后性”。依據(jù)我國(guó)《高等教育法》第二十七條可知，大學(xué)章程是大學(xué)成立的必備條件之一，沒(méi)有大學(xué)章程是不能申請(qǐng)?jiān)O(shè)立大學(xué)的。然而由于歷史等因素，改革開(kāi)放前大學(xué)是政府的附屬機(jī)構(gòu)，不是法人實(shí)體，也沒(méi)有大學(xué)章程。目前大學(xué)已被法律賦予了獨(dú)立法人資格，這就造成現(xiàn)實(shí)與歷史的矛盾，大學(xué)章程與大學(xué)法人實(shí)體的脫節(jié)?！督逃筷P(guān)于實(shí)施<中華人民共和國(guó)高等教育法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中指出：“今后設(shè)立高等學(xué)校，必須向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程。在《高等教育法》施行前設(shè)立的高等學(xué)校，未制定章程的，其章程補(bǔ)報(bào)備案工作由其教育主管部門(mén)制定規(guī)定逐步進(jìn)行?！彼?，本應(yīng)“事”前制定的大學(xué)章程，現(xiàn)在要“事”后制定[6]。由于我國(guó)大學(xué)章程具有嚴(yán)重滯后性，大學(xué)組織模式固化、形成一套傳統(tǒng)的管理方式，嚴(yán)重的路徑依賴使大學(xué)不愿或不敢輕易變革既有的運(yùn)行規(guī)則、放棄常用的管理手段。高校視大學(xué)章程為次要的可有可無(wú)的“候補(bǔ)隊(duì)員”，它的基本價(jià)值僅僅在于記載、承認(rèn)、肯定既定的學(xué)校秩序。

(一)象征性制定：大學(xué)章程失真

根據(jù)《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，大學(xué)章程制定主要經(jīng)過(guò)討論起草、審議、核準(zhǔn)審批、頒布等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)在過(guò)程中環(huán)環(huán)相扣，沒(méi)有主次之分，共同決定著大學(xué)章程的科學(xué)性和合法性。但在實(shí)際操作中，由于受高校內(nèi)外部條件等諸多因素的限制，以上步驟的履行著實(shí)不盡如人意。

第一，參與主體的不確定性。在科技發(fā)達(dá)時(shí)代的社會(huì)中，高校走出“象牙塔”積極投入到社會(huì)關(guān)系之中，因此大學(xué)組織管理包括有關(guān)大學(xué)章程的制定活動(dòng)不應(yīng)忽視來(lái)自各方的影響。大學(xué)章程的起草首先就應(yīng)該明確章程制定與討論主體，“制定主體是行使制定權(quán)的主體，無(wú)論是大學(xué)成立前還是成立后，制定主體應(yīng)當(dāng)由各方利益群體的代表組成”[7]。然而根據(jù)若干高校章程制定情況來(lái)看，大多高校未能組織廣泛主體參與大學(xué)章程的起草，其主體具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。在這種治理主體難以確定以及我國(guó)高校治理行政化的影響下，出現(xiàn)了“政治權(quán)力與行政權(quán)力在對(duì)學(xué)校運(yùn)行與發(fā)展事務(wù)進(jìn)行決策、執(zhí)行中處于絕對(duì)支配地位。政治權(quán)力、行政權(quán)力主導(dǎo)化首先表現(xiàn)在其對(duì)高校教學(xué)科研等資源的最終分配權(quán)，大小事項(xiàng)的最終決定權(quán)?！盵8]這樣帶來(lái)的結(jié)果便是“章程由一些行政人員起草，并不向各方征求意見(jiàn)，或者征求意見(jiàn)的范圍較小，不能體現(xiàn)出學(xué)校各利益主體的意愿與訴求”[9]19。某種程度上是由于高校對(duì)章程制定工作重視不夠，從而不太愿意撥出相應(yīng)經(jīng)費(fèi)召集廣大權(quán)利義務(wù)主體成立章程制定委員會(huì)；由于宣傳力度不夠，廣大群體認(rèn)為大學(xué)章程與己無(wú)關(guān)而缺乏參與興趣。

第二，核準(zhǔn)制度的形式主義?！稌盒修k法》規(guī)定：“地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級(jí)教育行政部門(mén)核準(zhǔn)，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)報(bào)教育部備案；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準(zhǔn)；其他中央部門(mén)所屬高校的章程，經(jīng)主管部門(mén)同意，報(bào)教育部核準(zhǔn)?！边@表明我國(guó)大學(xué)章程的效力淵源在于教育部和省級(jí)教育行政部門(mén)對(duì)章程的核準(zhǔn)與審批?！叭魏我徊糠苫蚍ㄒ?guī)的效力等級(jí)如何，取決于其制定它的機(jī)構(gòu)和制定的程序，而不是取決于其規(guī)定的內(nèi)容”[9]19。依此法理，大學(xué)章程法律效力受到大學(xué)章程制定機(jī)構(gòu)和審批機(jī)構(gòu)等級(jí)的影響。我國(guó)現(xiàn)行法律缺乏對(duì)于章程審批的明確規(guī)定，高校章程大多是由黨代會(huì)、教代會(huì)等審議通過(guò)。教育主管部門(mén)由于與高校在信息上存在不對(duì)稱，也無(wú)精力深入各個(gè)高校進(jìn)行調(diào)研、進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，因此對(duì)章程審批也只能是進(jìn)行書(shū)面審查、簽發(fā)備案而已。此外，教育主管部門(mén)一般會(huì)成立高校章程核準(zhǔn)委員會(huì)，但從委員會(huì)成員的構(gòu)成來(lái)看，委員會(huì)無(wú)力全面審核大學(xué)章程。例如某省高校章程核準(zhǔn)委員會(huì)共有23人，其中20人為教育廳領(lǐng)導(dǎo)及各處處長(zhǎng)，高校原黨委書(shū)記、校長(zhǎng)僅僅3人，而對(duì)高校章程有研究的專家學(xué)者則無(wú)一人、與大學(xué)章程息息相關(guān)的大學(xué)教授亦無(wú)一人。在這樣的人員結(jié)構(gòu)下，高校章程核準(zhǔn)則會(huì)徒有形式而無(wú)實(shí)質(zhì)的審查，涉及學(xué)術(shù)與行政事務(wù)、高校與政府權(quán)力關(guān)系等核心內(nèi)容極易受到歪曲和顛覆，“大學(xué)自治”“學(xué)術(shù)自由”的大學(xué)精神很難得到維護(hù)和發(fā)揚(yáng)。

第三，大學(xué)章程的模糊性。大學(xué)章程制定的目的在于實(shí)施，實(shí)施的前提是理解章程內(nèi)容和精神，如果章程文字表述模糊不清，重要概念不夠清晰準(zhǔn)確，人們會(huì)對(duì)章程理解困難或產(chǎn)生歧義從而使章程執(zhí)行面臨嚴(yán)重阻礙。大學(xué)章程作為高校的教育法律，應(yīng)該符合法律制定的基本要求使內(nèi)容表述具體明確?！啊硎雒鞔_’主要指法律文字表達(dá)清晰、準(zhǔn)確，盡可能地排除在用詞上的‘彈性’或‘可塑性’”[10]118。目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)有大學(xué)章程普遍存在表達(dá)籠統(tǒng)、語(yǔ)義伸縮幅度大、含糊不清、一詞多義的問(wèn)題。如《武漢大學(xué)章程》第三十七條規(guī)定：“學(xué)術(shù)委員會(huì)委員由各學(xué)院(系)和學(xué)校直屬的科研機(jī)構(gòu)推薦、選舉產(chǎn)生，實(shí)行任期制”，然而關(guān)于任期時(shí)間和年限則沒(méi)有具體說(shuō)明，可見(jiàn)章程內(nèi)容表述十分空洞和含糊。此外，有些大學(xué)章程普遍使用諸如“按照相關(guān)規(guī)定”“特殊情況”“其他情形”等模棱兩可、指向不明的詞句，大大增加了章程的模糊性和空泛性。

第四，章程關(guān)鍵內(nèi)容缺失。高校按照國(guó)家章程制定辦法相關(guān)規(guī)定制定章程，在宏觀部分上不會(huì)遺漏主要內(nèi)容，至于不可少的細(xì)節(jié)安排往往會(huì)被忽視或者一筆帶過(guò)，使得章程關(guān)鍵內(nèi)容缺失?！艾F(xiàn)代大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力處于二元并存的狀態(tài)。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的博弈、制衡、協(xié)調(diào)，是大學(xué)組織區(qū)別于其他社會(huì)組織的一大特點(diǎn)?！盵11]學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二者關(guān)系的處理與協(xié)調(diào)是高校內(nèi)部治理的關(guān)鍵部分，因而要求在大學(xué)章程中有較為明確的規(guī)定，但很多高校章程中缺失這一內(nèi)容。如《華東師范大學(xué)章程》第二十八條至三十條寥寥數(shù)語(yǔ)，僅僅說(shuō)明了學(xué)術(shù)委員會(huì)的地位、性質(zhì)、職責(zé)等，其內(nèi)容仍然是高等教育法的粗略表述，而具體到委員會(huì)的組成、人員安排、人數(shù)規(guī)定等則沒(méi)有任何闡明。此外，章程缺失申訴制度和爭(zhēng)議調(diào)解制度等救濟(jì)措施?！盁o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”意味著：大學(xué)章程對(duì)大學(xué)成員的權(quán)利、自由規(guī)定得再完備、列舉得再全面，如果在這些權(quán)利和自由受到侵犯之后，大學(xué)成員無(wú)法獲得有效的來(lái)自法律方面救濟(jì)的話，這些章程中的權(quán)利和自由都將成為一紙空文。《東南大學(xué)章程》中第二十三條：“學(xué)校依法建立聽(tīng)證、申訴等權(quán)利保護(hù)機(jī)制，保障教職工的合法權(quán)益”以及第二十八條：“學(xué)校建立學(xué)生聽(tīng)證、申訴等權(quán)利保護(hù)機(jī)制，保障學(xué)生的合法權(quán)益”中分別對(duì)教職工和學(xué)生的合法權(quán)益救濟(jì)渠道作出簡(jiǎn)要規(guī)定，這在目前的章程中也是少見(jiàn)的。法律上，“用于權(quán)利保護(hù)的完備的救濟(jì)渠道應(yīng)包含三種：申訴制度、調(diào)解制度和訴訟制度。”[12]因此大學(xué)為了保護(hù)大學(xué)成員的權(quán)利，應(yīng)該健全申訴制度和爭(zhēng)議調(diào)解制度，在處理相關(guān)事務(wù)時(shí)盡可能由大學(xué)自行解決而不由法院干預(yù)。

(二)象征性實(shí)施：大學(xué)章程失效

為什么要制定大學(xué)章程？米俊魁認(rèn)為：“大學(xué)章程不僅是大學(xué)自主管理、依法治校的法律基礎(chǔ)，而且是大學(xué)舉辦者、管理者對(duì)大學(xué)監(jiān)督和管理的需要?！盵13]由此可見(jiàn)，大學(xué)章程不僅是設(shè)立高校所必備的法律條件，更是高校運(yùn)行過(guò)程中實(shí)踐的需要。制定大學(xué)章程是高校步入法治的基本要求，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又本應(yīng)該是制定得良好的法律?！盵14]因此，大學(xué)章程頒布后不能僅僅停留在紙面上，而是必須運(yùn)用于高校治理和行為規(guī)范等實(shí)踐活動(dòng)中，章程應(yīng)被所有大學(xué)成員服從和遵守。然而在實(shí)際情況中，“一些大學(xué)對(duì)章程實(shí)施認(rèn)識(shí)不足，即便制定了大學(xué)章程，但是卻被束之高閣，或者僅有小范圍的人知曉……有很大一部分大學(xué)僅僅把制定章程當(dāng)成是大學(xué)設(shè)置的必要條件，在往后的運(yùn)行中卻遠(yuǎn)未發(fā)揮大學(xué)管理的功能，未能使其成為大學(xué)學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治的法律保障?！盵15]結(jié)果大學(xué)章程難以“落地”，章程成為高?！把b飾性擺設(shè)”或評(píng)估高校業(yè)績(jī)的數(shù)據(jù)“指標(biāo)”，存在“失效”的可能。如此，這樣的大學(xué)章程便是無(wú)用的，制定大學(xué)章程的有關(guān)活動(dòng)是失敗的。

第一，大學(xué)章程缺乏普及性。大學(xué)章程作為大學(xué)的基本法，在社會(huì)和學(xué)校內(nèi)部應(yīng)該得到廣泛的普及和認(rèn)同，這樣才能確立大學(xué)章程的合法性，從而為其實(shí)施創(chuàng)設(shè)良好的制度和文化環(huán)境。目前雖然有許多大學(xué)章程被核準(zhǔn)公布，但是大部分大學(xué)成員對(duì)其知之甚少，由此看來(lái)我國(guó)大學(xué)章程缺乏普遍的成員認(rèn)同，章程普及性相當(dāng)?shù)?，大學(xué)章程實(shí)施環(huán)境狀況較差。究其原因，第一是因?yàn)楦咝?duì)教育部門(mén)提出的大學(xué)章程建設(shè)要求持有誤解。有些學(xué)校會(huì)認(rèn)為這是一次大學(xué)章程建設(shè)“運(yùn)動(dòng)”，關(guān)注點(diǎn)在于如何在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成上級(jí)交給的“任務(wù)”，沒(méi)有開(kāi)展廣泛動(dòng)員；有些學(xué)校把工作重點(diǎn)放在大學(xué)章程文本制定上面而忽視了章程的具體實(shí)施。第二是由于大學(xué)成員對(duì)章程缺乏理解和認(rèn)識(shí)，認(rèn)為大學(xué)章程有無(wú)或者科學(xué)合理與否與己無(wú)關(guān)，縱使學(xué)校進(jìn)行相關(guān)宣傳也不會(huì)去積極關(guān)注章程制定和實(shí)施情況?；谝陨蟽煞矫嬖?，大學(xué)章程在校內(nèi)普及情況差、影響度低，使得章程實(shí)施缺乏推進(jìn)動(dòng)力和群眾基礎(chǔ)。

第二，大學(xué)章程缺失承接性規(guī)章制度。在不同國(guó)家，憲法作為“母法”，是整個(gè)法律體系中“子法”的根據(jù)，“子法”為“母法”的實(shí)施提供十分具體、明確的、具有可操作性的規(guī)章制度。上位法為下位法提供基本方向和原則，下位法是上位法從理論走向?qū)嵺`的“階梯”。大學(xué)章程之于高校猶如憲法之于國(guó)家，大學(xué)章程的實(shí)施可以類比于憲法的實(shí)施。大學(xué)章程作為高校開(kāi)展各種事務(wù)的根本準(zhǔn)則屬于上位法概念，只能就大學(xué)的基本問(wèn)題和重大事項(xiàng)做出規(guī)定，不可能涉及辦學(xué)活動(dòng)的具體問(wèn)題?；诖耍鲁讨卤仨氂胁煌唧w規(guī)章制度予以承接，對(duì)章程涉及的原則性規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)解讀并提供可操作化條款項(xiàng)目，針對(duì)學(xué)校管理工作中具體的、局部的問(wèn)題做出規(guī)定。目前許多大學(xué)已有的規(guī)章制度難以與新的大學(xué)章程相接軌，口徑不一難以承接章程“落地”，問(wèn)題在于大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度缺乏統(tǒng)一性、存在內(nèi)部矛盾，并且有些制度還與新章程相沖突、相抵觸。這就致使新的大學(xué)章程處于孤立地位，無(wú)人問(wèn)津，原則性條款無(wú)法在具體問(wèn)題和情況下實(shí)施。在這方面做得比較好的是《上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)章程》，其第八十六條規(guī)定：“本章程是學(xué)校運(yùn)行的基本規(guī)范。本章程生效之后，學(xué)校制定的規(guī)章制度不得與本章程相抵觸。本章程生效之前制定的學(xué)校規(guī)章制度，與本章程不一致的，應(yīng)遵照本章程有關(guān)內(nèi)容予以修改或廢止。”這樣理順了大學(xué)章程與內(nèi)部規(guī)章制度的關(guān)系，賦予章程最高的權(quán)威與效力。

第三，大學(xué)章程缺少實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于大學(xué)章程執(zhí)行和實(shí)施的監(jiān)督問(wèn)題，《暫行辦法》規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對(duì)違反章程的管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴?！钡菍ｉT(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)何在？高校如何指定專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)？這些問(wèn)題不能從現(xiàn)有法律中尋得答案，大學(xué)章程內(nèi)容中也很少涉及大學(xué)章程實(shí)施監(jiān)督問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，高校會(huì)采取兩種方法：一種是在學(xué)校內(nèi)部成立相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)一定的監(jiān)督權(quán)，此舉易出現(xiàn)“裁判監(jiān)督自己”的失效監(jiān)督；另一種是指定校外機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督人，但由于國(guó)內(nèi)缺少社會(huì)性的、較為獨(dú)立的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大學(xué)便會(huì)求助于政府組織，這又會(huì)產(chǎn)生政府機(jī)構(gòu)干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)過(guò)多的問(wèn)題。由此看來(lái)，大學(xué)對(duì)于監(jiān)督人的選擇困難重重，更不用說(shuō)進(jìn)行有效而有力的監(jiān)督活動(dòng)了。如果制度實(shí)施缺乏有效監(jiān)督，那么制度就會(huì)變形；大學(xué)章程若沒(méi)有正當(dāng)合理的監(jiān)督提供保障的話，我們談?wù)摯髮W(xué)章程的實(shí)施就是“紙上談兵”。

三、大學(xué)章程的象征性及其改進(jìn)

當(dāng)前我國(guó)大學(xué)章程制定工作取得了一定進(jìn)展和明顯成績(jī)，這在我國(guó)大學(xué)法治事業(yè)中是具有積極意義的。但是很多高校管理者沒(méi)有進(jìn)一步執(zhí)行落實(shí)章程的計(jì)劃甚至是想法，認(rèn)為只要推出大學(xué)章程就算是完成近期任務(wù)，這是典型的象征性治理的表現(xiàn)。管理者往往認(rèn)為“有總比沒(méi)有好得多，至于之后的事情等以后再說(shuō)”，概括起來(lái)就是“聊勝于無(wú)”的思維。頒發(fā)大學(xué)章程僅是為了彰顯我國(guó)大學(xué)制度建設(shè)之完備，卻不是“為了實(shí)施而制定制度”?！坝锌偙葲](méi)有好”看似合情合理，但對(duì)于制度實(shí)施來(lái)說(shuō)卻是一個(gè)“借口”，使無(wú)數(shù)制度難以逃脫成為“空頭支票”的“厄運(yùn)”。為了扭轉(zhuǎn)大學(xué)章程在大學(xué)治理過(guò)程中的“象征性”，可從以下幾個(gè)方面著手改進(jìn)。

(一)通過(guò)后續(xù)的修改，增強(qiáng)大學(xué)章程實(shí)用性

發(fā)揮大學(xué)章程的實(shí)用性應(yīng)是高校制定章程的初始動(dòng)機(jī)和最終目的。大學(xué)章程是一種“類法律”，規(guī)定大學(xué)組織活動(dòng)方式和基本原則、調(diào)節(jié)大學(xué)內(nèi)外相關(guān)利益主體間關(guān)系，本應(yīng)具有較大實(shí)用性。因?yàn)?，“能具體運(yùn)行于實(shí)踐的法律才是有用的法律，而制定有用的法律才是立法的真正目的。”[10]125西方的教育類法律構(gòu)建更多的是從教育問(wèn)題入手，以解決問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)和最終目的。“律以致用”是教育法治實(shí)用精神的基本要求和主要體現(xiàn)。對(duì)照我國(guó)大學(xué)章程，現(xiàn)在出現(xiàn)的象征性治理跡象是由于我國(guó)教育法律缺乏實(shí)用主義精神，制定的大學(xué)章程不是用于實(shí)踐只是用于標(biāo)榜學(xué)校體制之完善。推進(jìn)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化就是要完善高校內(nèi)部權(quán)力配置機(jī)制，因此要合理配置高校政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力及師生民主管理權(quán)力，突顯高校學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)作用、建立權(quán)力制約與有效協(xié)作的內(nèi)部權(quán)力配置原則[16]。然而大學(xué)章程現(xiàn)在偏離原始動(dòng)機(jī)和目的，不能充分運(yùn)用于解決高校內(nèi)部出現(xiàn)的諸如行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、管理者與師生團(tuán)體、校院系之間的矛盾與沖突，也不能處理學(xué)校外部出現(xiàn)的有關(guān)于學(xué)校舉辦者與管理者、企業(yè)與學(xué)校、校友與母校以及其他社會(huì)組織與高校之間的復(fù)雜問(wèn)題?！爸贫热绻惑w現(xiàn)于口頭名稱和物理客體中，就是‘死的’，除非所有這些表象在實(shí)際的人類行為中被不斷地‘喚醒’，才不會(huì)喪失主體的實(shí)在性?！盵17]57為將大學(xué)章程從口頭語(yǔ)言中、從文本的物理客體中解放出來(lái)，必須在實(shí)用主義精神指導(dǎo)下于大學(xué)治理過(guò)程中通過(guò)積極使用制度規(guī)則處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)不斷“喚醒”大學(xué)章程，充分發(fā)揮章程的實(shí)在性。

(二)進(jìn)一步健全大學(xué)章程程序規(guī)則

目前大學(xué)章程缺乏程序性，重大事務(wù)不知如何實(shí)施，為此要健全大學(xué)章程程序規(guī)則。約翰·羅爾斯在其《正義論》中寫(xiě)道：“如果法無(wú)明文規(guī)定不為罪的準(zhǔn)則，比方說(shuō)，由于模糊的、不精確的法規(guī)而受到侵犯的話，那么我們能夠自由地去做的事情就同樣是模糊的、不精確的。我們的自由的界限便是不確定的。在這種情況下，人們對(duì)行使自由就會(huì)產(chǎn)生一種合理的擔(dān)心，從而導(dǎo)致對(duì)自由的限制?！盵18]為克服我國(guó)大學(xué)章程文本的模糊性和不確定性這種情況，需要采用程序規(guī)則填補(bǔ)章程字里行間的空白，化模糊為具體。因此，健全大學(xué)章程中程序性規(guī)則或條款，能夠以“看得見(jiàn)的方式”實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程所包含的公平與正義、自由與秩序、自治與他治的結(jié)合。大學(xué)章程中所涉及的重大事項(xiàng)必須程序化，如大學(xué)校長(zhǎng)的產(chǎn)生與任命、學(xué)術(shù)委員會(huì)的選舉與運(yùn)行、教職工代表大會(huì)與院校管理組織的組成與議事活動(dòng)、師生權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)、大學(xué)章程的修改等事務(wù)要有明確翔實(shí)的程序予以規(guī)制。其中關(guān)于學(xué)術(shù)委員會(huì)的組成、職權(quán)與運(yùn)行規(guī)則在大學(xué)章程中應(yīng)占有重要部分，因?yàn)檫@將直接體現(xiàn)一所大學(xué)的學(xué)術(shù)自治程度。在眾多大學(xué)章程中，《清華大學(xué)章程》與此相關(guān)規(guī)定令人耳目一新。其第二十七條規(guī)定：“學(xué)術(shù)委員會(huì)由學(xué)校教授代表組成，成員包括各院系等教學(xué)研究機(jī)構(gòu)按教授比例推薦選舉的委員、校長(zhǎng)直接聘任的委員(不超過(guò)委員總?cè)藬?shù)的十分之一)和職務(wù)委員(兩名)。校長(zhǎng)不擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)委員。委員實(shí)行任期制，任期一般為五年，連續(xù)任職一般不超過(guò)兩屆?！?/p>

(三)激發(fā)大學(xué)章程情感意義

大學(xué)章程要克服象征性治理之弊，需要調(diào)動(dòng)大學(xué)相關(guān)利益群體對(duì)大學(xué)治理的積極性，激發(fā)大學(xué)章程賦予大學(xué)人的情感意義。制度理論認(rèn)為，制度是一種觀念，是制度創(chuàng)生者在組織建設(shè)中所體現(xiàn)的理性目標(biāo)和價(jià)值追求。可以說(shuō)大學(xué)章程是大學(xué)人價(jià)值觀念的集中體現(xiàn)，凝聚了大學(xué)相關(guān)群體大學(xué)治理權(quán)利與義務(wù)并且這種權(quán)利義務(wù)又伴隨著畏懼、內(nèi)疚感，或者清白無(wú)愧、高尚、廉正、堅(jiān)定等情感意義。大學(xué)章程從紙面走向現(xiàn)實(shí)，要激發(fā)大學(xué)人與制度相聯(lián)系的情感，在積極情感驅(qū)動(dòng)下大學(xué)人能夠產(chǎn)生對(duì)大學(xué)章程的強(qiáng)烈認(rèn)同，理解章程進(jìn)步意義從而愿意執(zhí)行相關(guān)條款并恪守章程規(guī)則；而大學(xué)人對(duì)消極的情感的厭惡迫使其對(duì)照章程調(diào)整自己行為和態(tài)度，不做出有損于自己或整個(gè)組織利益的行為。此外，“制度似乎外在于人的行為而獨(dú)立存在，但實(shí)際上都需要通過(guò)個(gè)人的互動(dòng)才能形成并得以維持，然后才能作為一種思維與行動(dòng)習(xí)慣而存在”[17]14。因此，大學(xué)章程作為一種大學(xué)制度，只有通過(guò)大學(xué)內(nèi)外人員或組織進(jìn)行充分的互動(dòng)才能發(fā)揮應(yīng)有效用并得到長(zhǎng)期維持。行為互動(dòng)對(duì)大學(xué)章程的有效實(shí)施是非常重要的，因?yàn)槿说男袨檫x擇是與他人行為不斷博弈的結(jié)果，此行為會(huì)根據(jù)彼行為進(jìn)行調(diào)節(jié)以達(dá)到利益的邊際效用最大化。以上這些都需要大學(xué)管理者加大宣傳力度，通過(guò)多種方式向預(yù)期受眾推廣和普及大學(xué)章程，營(yíng)造良好的章程實(shí)施環(huán)境。

(四)建立大學(xué)章程監(jiān)督機(jī)制

在大學(xué)推行制度建設(shè)必須符合大學(xué)的根本性質(zhì)，“如果大學(xué)組織類型、組織目標(biāo)、組織性質(zhì)、組織環(huán)境等沒(méi)有弄清，大學(xué)組織沒(méi)有發(fā)生根本的變化，單純的制度設(shè)計(jì)如何可能實(shí)現(xiàn)？”[19]大學(xué)作為一種區(qū)別于政府、企業(yè)的特殊組織，亦有其獨(dú)特的組織性質(zhì)：高等教育組織內(nèi)部的無(wú)序遠(yuǎn)甚于有序，人員、機(jī)構(gòu)間聯(lián)系松散，可以說(shuō)是一種“有組織的無(wú)序狀態(tài)”。在這種形式下，大學(xué)組織中沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力集權(quán)式的機(jī)構(gòu)，因此作為大學(xué)制度重要組成部分的大學(xué)章程及下位規(guī)章制度在實(shí)施過(guò)程中不如法律具有強(qiáng)制性。“一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則系統(tǒng)，不管它是正式的還是非正式的，如果得到了監(jiān)督和獎(jiǎng)懲權(quán)利的支持……那么就是一種流行的、起支配作用的制度?！盵17]63為此，大學(xué)章程的效力要得到充分發(fā)揮，必須建立配套的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制?！懊绹?guó)地方高校的最高決策機(jī)構(gòu)是董事會(huì)或理事會(huì)，其成員來(lái)自廣泛的社會(huì)階層，從學(xué)生到教員，從校內(nèi)到校外，幾乎包含了各方利益的代表?！盵20]從美國(guó)高校董事會(huì)成員組成來(lái)看，董事會(huì)既是最高決策機(jī)構(gòu)又可以被視為高校內(nèi)部的最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)，結(jié)合大學(xué)治理來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致力量平衡的關(guān)鍵包括三個(gè)核心問(wèn)題：“一是平衡大學(xué)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)的利益關(guān)系，二是平衡學(xué)術(shù)與政治、經(jīng)濟(jì)、法律的價(jià)值關(guān)系，三是平衡大學(xué)內(nèi)部各種力量(特別是行政系統(tǒng)與學(xué)術(shù)系統(tǒng))的權(quán)力關(guān)系?！盵21]為此，大學(xué)章程監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主體應(yīng)該包括政府部門(mén)(教育行政部門(mén))、大學(xué)相關(guān)企業(yè)(校企合作組織)以及相關(guān)社會(huì)人員(校友、捐贈(zèng)者、社會(huì)團(tuán)體等)，這是章程監(jiān)督的外部主體構(gòu)成；從內(nèi)部監(jiān)督出發(fā)，監(jiān)督主體不僅要由學(xué)校行政人員組成，更要包括以學(xué)術(shù)委員會(huì)為主導(dǎo)的、以教職工代表大會(huì)與學(xué)生自治組織為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)系統(tǒng)。制定嚴(yán)格的大學(xué)章程監(jiān)督機(jī)制，重在督查行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力是否平衡、經(jīng)濟(jì)因素是否歪曲學(xué)術(shù)行為、章程制定與實(shí)施是否合法等問(wèn)題，旨在保護(hù)大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由這些“學(xué)術(shù)界的要塞”不被人為侵蝕。

參考文獻(xiàn)：

[1]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2002(1)：22.

[2]劉天旭，范風(fēng)華.象征性治理：對(duì)政府治理失靈的一個(gè)概括[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(5)：24-28.

[3]劉天旭，張星久.象征性治理：一種基層政府行為的信號(hào)理論分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010(5)：675.

[4]余敏江.論城市生態(tài)象征性治理的形成機(jī)理[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011，32(3)：53.

[5]馬敏.政治象征[M].北京：中央編譯出版社，2012：3.

[6]米俊魁.大學(xué)章程價(jià)值研究[M].青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2006：3-4.

[7]湛中樂(lè)，謝珂珺.大學(xué)章程制定程序探析[J].中國(guó)高校科技，2011(7)：64.

[8]譚正航，尹珊珊.公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化的法治路徑[J].高等理科教育，2013，110(4)：29.

[9]鄒曉紅，于川.我國(guó)大學(xué)章程制定中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[J].民族教育研究，2013，24(5)：19.

[10]姚云.美國(guó)教育法治的制度與精神[M].北京：教育科學(xué)出版社，2007：118-125.

[11]楊移貽.借學(xué)術(shù)自由之火，建現(xiàn)代大學(xué)制度：大學(xué)“去行政化”的思考[J].高等理科教育，2011，96(2)：11.

[12]于麗娟.國(guó)外大學(xué)章程文本探析：以英國(guó)牛津大學(xué)和美國(guó)康奈爾大學(xué)為主要案例[J].高教探索，2009(1)：78.

[13]米俊魁.大學(xué)為什么要制定章程[J].高等工程教育研究，2006(1)：33.

[14]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1965：199.

[15]覃曉舟.論我國(guó)大學(xué)章程的制定與實(shí)施[J].前沿，2010(20)：200.

[16]尹珊珊.論我國(guó)公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化阻力、動(dòng)力與基本策略[J].高等理科教育，2014，113(3)：25.

[17]斯科特.制度與組織：思想觀念與物質(zhì)利益[M].姚偉，王黎芳，譯.3版.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

[18]羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988：229-230.

[19]王建華.試論大學(xué)組織、制度與管理的相關(guān)性[J].南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007(2)：80.

[20]姚加惠.美國(guó)地方高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)探究[J].高等理科教育，2011，100(6)：88.

[21]龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：建立大學(xué)變化中的力量平衡：從理論思考到政策行動(dòng)[J].高等教育研究，2010(12)：51.

(責(zé)任編輯李世萍)

*收稿日期2015-09-07

作者簡(jiǎn)介郭書(shū)劍(1991-)男，山西晉中人，碩士研究生，主要從事高等教育基本理論研究.

中圖分類號(hào)G640

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

Symbolism and Improvement of University Charter—Based on the Perspective of Symbolic Governance

GUO Shu-jian，WANG Jian-hua

(School of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097，China)

Abstract：Symbolic governance issues exist in the formulation and implementation of university charter in China，which contributes to the symbolism and ineffectiveness of university charter.So the source of university charter becomes "fuzzy" and the result becomes "invalid".The reasons for this problem are the hysteresis of our country university charter and inevitable limitation of the system.Confronting the symbolic governance issues，we should strengthen the university charter practicality，improve university statutes' rules of procedure，stimulate the emotional significance of charter and establish the supervision mechanism of university charter so as to restore the true value of university charter and makes it come into effect.

Keywords：university charter；symbolic governance；charter formulation；charter implementation