基于多元森林管理理念的森林治理研究

荊 珍

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

基于多元森林管理理念的森林治理研究

荊 珍

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要基于當(dāng)前全球森林治理國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則混亂，國(guó)際森林的私人規(guī)制日益占據(jù)主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀，界定了多元森林管理的定義、內(nèi)涵，分析了多元森林管理的主要限制因素，梳理了鼓勵(lì)多元森林管理實(shí)施的因素和機(jī)會(huì)，并提出改進(jìn)對(duì)策和建議，以期為學(xué)界進(jìn)一步深入研究全球森林治理及多元森林管理問(wèn)題提供借鑒。

關(guān)鍵詞多元森林管理；森林治理；理念；實(shí)施

當(dāng)前全球森林治理適用的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則或國(guó)際森林規(guī)制目標(biāo)存在重復(fù)、重疊、零散、碎片化、甚至混亂的現(xiàn)象，國(guó)際森林的私人規(guī)制日益占據(jù)主導(dǎo)地位。聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)歸納了滲透在所有國(guó)際森林政策的共同理念，除提出了可持續(xù)森林管理的理念外，還提出了一個(gè)新的理念，即多元森林管理，并建議納入國(guó)際森林政策中，以此開(kāi)辟全球森林治理的新路徑。目前，可持續(xù)森林管理理念和多元森林管理理念已經(jīng)被廣泛認(rèn)可，并在一定程度上為國(guó)際社會(huì)所遵循。因此，筆者在界定多元森林管理的定義、內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了多元森林管理的主要限制，梳理了鼓勵(lì)多元森林管理因素和機(jī)會(huì)，并提出改進(jìn)建議，以期為學(xué)界進(jìn)一步深入研究全球森林治理及多元森林管理問(wèn)題提供借鑒。

1多元森林管理的產(chǎn)生背景與內(nèi)涵

1.1背景已有的《1992年森林原則》《2007年森林原則》等國(guó)際森林管理文件都不具有強(qiáng)制性的法律拘束力，并且，法律通常只在狹窄的目標(biāo)范圍內(nèi)起草，與有限的部門對(duì)話，很少跨部門對(duì)話，同時(shí)還往往缺少社會(huì)包容性與包容度。因此，單純依靠法律制度進(jìn)行森林管理，不足以滿足當(dāng)前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化和精神需求，也不能實(shí)現(xiàn)以真正的、全面的和多元的方法來(lái)管理森林和持久地保護(hù)森林的目標(biāo)。但是，這也為多元森林管理提供了空間，開(kāi)辟了通道。

1985年聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)出版了《熱帶地區(qū)加強(qiáng)多元森林管理：印度、非洲、拉丁美洲和加勒比地區(qū)案例研究分析》報(bào)告，提出“增長(zhǎng)迅速的需求和人口的高密度使得有必要加強(qiáng)多元森林管理。然而，這需要現(xiàn)有實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)及其為實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)。” 2013年FAO又基于亞馬遜盆地、剛果盆地和東南亞等地區(qū)的案例研究，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，發(fā)布了《熱帶雨林的多元森林管理：可持續(xù)森林管理的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》報(bào)告[1]，該報(bào)告對(duì)多元森林管理計(jì)劃和實(shí)踐提出了新的認(rèn)識(shí)：要促進(jìn)與利益相關(guān)者在一系列的政策、體制、技術(shù)和社會(huì)問(wèn)題上的對(duì)話，增加多元森林管理的實(shí)踐，可以采取一些實(shí)施步驟，政府要在創(chuàng)造有利環(huán)境及配套的森林管理措施方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，以實(shí)現(xiàn)多元森林管理。

森林為人類提供了多種多樣的森林產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，森林的多種價(jià)值早已被以森林為生的人們所享用。多元森林管理的目標(biāo)在很多國(guó)家的法律中都有規(guī)定，同時(shí)也成為1992年里約地球峰會(huì)的原則。

1.2內(nèi)涵多元森林管理的概念和實(shí)踐起始于北美和歐洲，被定義為“為一個(gè)以上的目的管理土地或森林，如木材生產(chǎn)、水質(zhì)、野生動(dòng)物、娛樂(lè)、美學(xué)或清潔空氣”，這是“一種森林管理的概念，結(jié)合兩個(gè)或更多的目標(biāo)，如生產(chǎn)的木材或木材衍生產(chǎn)品，飼料和保護(hù)國(guó)內(nèi)野生動(dòng)物，景觀維護(hù)，保護(hù)家畜，適當(dāng)?shù)沫h(huán)境條件，娛樂(lè)及保護(hù)水源等”[2]。

多元森林管理起初是熱帶雨林地區(qū)森林管理實(shí)踐的一部分，例如在印度的熱帶雨林地區(qū)。然而，利益相關(guān)者之間關(guān)于多元森林管理的范圍和定義的協(xié)議卻很少見(jiàn)。與該術(shù)語(yǔ)相關(guān)的詞語(yǔ)，例如多元、多用、多功能、多元化和綜合森林管理，都有助于采用不同的方法定義和理解多元森林管理這一術(shù)語(yǔ)。FAO報(bào)告中的多元森林管理被定義為在一個(gè)特定的林區(qū)、在特定的時(shí)間段管理各種森林產(chǎn)品和服務(wù)，該定義意味著森林用途的多樣化。

雖然多元森林管理越來(lái)越被設(shè)想為一種可行的、替代單一關(guān)注木材生產(chǎn)的熱帶森林管理方式，但評(píng)估相對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及各種森林產(chǎn)品和服務(wù)的需求還是困難的，因?yàn)榇蟛糠衷擃惙?wù)都是非市場(chǎng)商品或有未開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)。大多數(shù)林產(chǎn)品，包括木材、薪材和廣泛的非木質(zhì)林產(chǎn)品的買賣都是用于賺錢維持生計(jì)，能夠體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而森林的生態(tài)服務(wù)功能，如生態(tài)旅游、水和土壤保護(hù)、生物多樣性保護(hù)和碳匯等仍處于起步階段，市場(chǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)育成熟，所以其經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以體現(xiàn)，森林的主人、經(jīng)營(yíng)者也得不到多少收益，這是森林兩種功能與價(jià)值的根本區(qū)別。

在熱帶雨林國(guó)家，多元森林管理最初沒(méi)有取得多少效果，甚至無(wú)效的原因主要包括森林經(jīng)營(yíng)(基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等)的高固定成本，以及多元森林管理本身的技術(shù)復(fù)雜性，例如缺乏造林知識(shí)和專業(yè)技能，缺乏管理多種林產(chǎn)品的知識(shí)與能力等。多元森林管理可以多樣化利用森林，擴(kuò)大森林的生產(chǎn)力，減少森林資源退化，保持森林覆蓋率，也可以讓更多的利益相關(guān)者獲得森林效益。多元森林管理還可以減少社會(huì)沖突，并有助于建立REDD+(減少毀林和森林退化所致碳排放并增加碳儲(chǔ)存)項(xiàng)目。此外，能夠降低風(fēng)險(xiǎn)是人們推崇多元森林管理的另一個(gè)重要原因，并且隨著當(dāng)前與氣候變化相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的顯著增加而顯得越來(lái)越重要。

2多元森林管理的主要限制因素

當(dāng)前，多元森林管理的實(shí)施限制因素很多，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境、社會(huì)和制度等各個(gè)方面，影響、限制因素主要集中在木材生產(chǎn)上。

2.1經(jīng)濟(jì)因素包括：森林生態(tài)服務(wù)價(jià)格低，缺乏吸引力，無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)，多元化管理成本高，缺乏盈利能力，調(diào)查表明產(chǎn)品市場(chǎng)有限是最實(shí)際的限制。非木制林產(chǎn)品是次要的邊際收入，許多低水平的森林產(chǎn)品主要是非木制林產(chǎn)品，因?yàn)橐?guī)模不夠，阻礙了其商業(yè)化，并且由于市場(chǎng)不規(guī)范，通常通過(guò)中間人，以非常低的價(jià)格非法出售，而不是進(jìn)入正規(guī)市場(chǎng)，許多通過(guò)多元森林管理生產(chǎn)的產(chǎn)品，以成本出售或根本沒(méi)有出售，不僅大大減少了林業(yè)從業(yè)者的利潤(rùn)，也降低了多元森林管理的競(jìng)爭(zhēng)力。

一般來(lái)說(shuō)，林區(qū)生產(chǎn)商生產(chǎn)的木材等林產(chǎn)品在市場(chǎng)上是有吸引力的，但是缺乏基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)存儲(chǔ)和運(yùn)輸該類產(chǎn)品。盡管人們期望能夠補(bǔ)償林區(qū)居民提供的生態(tài)服務(wù)，但仍然很少有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和企業(yè)之間建立合作協(xié)議，對(duì)林區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)幾乎沒(méi)有付款，對(duì)改善林產(chǎn)品盈利能力的影響也很小。2.2社會(huì)文化因素管理能力低下是對(duì)多元森林管理最重要的限制之一。農(nóng)村生產(chǎn)者的組織缺陷，嚴(yán)重限制其使用資源和進(jìn)入新的市場(chǎng)的能力?，F(xiàn)在仍然沒(méi)有具體的、適當(dāng)?shù)恼邅?lái)支持基于多元森林管理的農(nóng)村發(fā)展?，F(xiàn)行法律對(duì)森林產(chǎn)品，特別是非木制林產(chǎn)品的支持與規(guī)制都是不夠的。多元森林管理的法律障礙確實(shí)存在，妨礙了來(lái)自社區(qū)管理的產(chǎn)品的營(yíng)銷，但實(shí)際上鼓勵(lì)、縱容了該類產(chǎn)品的非法出售。

2.3政治與機(jī)構(gòu)因素多元森林管理缺乏政策支持，缺乏財(cái)政激勵(lì)，法律框架不完善，使用期和使用權(quán)沒(méi)有保障，缺乏足夠的技術(shù)支持。政府行為的碎片化、不成體系和相互沖突是制度方面的問(wèn)題，政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施相分離，政府部門之間不夠協(xié)調(diào)，甚至在林區(qū)生產(chǎn)者之間產(chǎn)生沖突。例如，在巴西亞馬遜，政府在培養(yǎng)社區(qū)年輕人使用森林資源可持續(xù)方法方面付出了不少努力，但并未重視建立小規(guī)模的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)以使年輕人獲取知識(shí)并付諸實(shí)踐，為社區(qū)森林生產(chǎn)或家庭項(xiàng)目提供激勵(lì)的要求也過(guò)于繁瑣。因此，需要克服明顯的官僚主義障礙，以促進(jìn)激勵(lì)措施的采取。

由于人力短缺、金融資源匱乏，機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)，政府機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用較弱，政府機(jī)構(gòu)缺乏提供技術(shù)援助的能力和將技術(shù)擴(kuò)展到農(nóng)村生產(chǎn)者的能力，農(nóng)業(yè)和林業(yè)技術(shù)人員也明顯短缺，不足以對(duì)社區(qū)的生產(chǎn)者提供足夠的培訓(xùn)。

2.4技術(shù)因素缺乏森林資源及其整合技術(shù)的信息和信息管理；受過(guò)訓(xùn)練的人員較少；缺乏良好的事例，已知信息披露較少。在多元森林管理的準(zhǔn)備和執(zhí)行中，還存在缺乏相關(guān)技術(shù)知識(shí)的缺點(diǎn)。在社區(qū)層面?zhèn)魇诘募夹g(shù)方法主要基于學(xué)術(shù)概念，不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)與條件。林區(qū)推廣經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目所使用的商業(yè)模型也有一個(gè)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境、條件的適應(yīng)性問(wèn)題，森林管理方法上的信息應(yīng)用與整合也有類似問(wèn)題。

3鼓勵(lì)多元森林管理的實(shí)施因素及對(duì)策建議

3.1鼓勵(lì)多元森林管理實(shí)施的因素和機(jī)會(huì)

3.1.1生態(tài)化的新市場(chǎng)。隨著天然產(chǎn)品需求的日益增長(zhǎng)，多元森林管理也日益顯示出其魅力與發(fā)展?jié)摿?。生態(tài)化市場(chǎng)的發(fā)展與消費(fèi)者不斷變化的偏好直接有關(guān)，也與消費(fèi)者的生態(tài)與環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增長(zhǎng)有關(guān)。生態(tài)化市場(chǎng)的發(fā)展、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品聲譽(yù)的提升都是對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和人民生活的重要貢獻(xiàn)。

3.1.2保護(hù)森林的國(guó)際壓力。國(guó)際和國(guó)內(nèi)關(guān)于熱帶森林的爭(zhēng)論，特別是關(guān)于亞馬遜森林因出口經(jīng)濟(jì)作物和能源而擴(kuò)張農(nóng)業(yè)遭砍伐，要求更嚴(yán)格的保護(hù)措施，以更有效地利用剩下的森林。

3.1.3技術(shù)進(jìn)步。技術(shù)進(jìn)步正在為使用先前未被發(fā)現(xiàn)的資源開(kāi)啟新的可能性，產(chǎn)品可以進(jìn)行多種應(yīng)用，如植物療法和營(yíng)養(yǎng)產(chǎn)品，生產(chǎn)高附加值的森林產(chǎn)品，如高效的凈化處理設(shè)備等。

3.1.4吸引依賴林業(yè)、森林為生的群體。考慮到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和多元森林管理的密切相關(guān)性，實(shí)施多元森林管理可以使當(dāng)?shù)鼐用?、土著居民和社區(qū)擁有的資源和傳統(tǒng)知識(shí)得以利用和提升，該群體應(yīng)該被視為森林最好的托管人，因?yàn)槠渑c森林的寶貴價(jià)值和利益密切相關(guān)。

3.1.5強(qiáng)調(diào)多元的新立法。例如，在玻利維亞，其立法確保在正式的管理計(jì)劃中包含木材和非木材使用的指導(dǎo)方針。國(guó)際社會(huì)需要以更大的努力來(lái)消除木材運(yùn)營(yíng)商之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。運(yùn)營(yíng)商很少或根本沒(méi)有考慮森林的多種用途，諸如非木制林產(chǎn)品的生產(chǎn)、社會(huì)福利、森林提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等，主要通過(guò)傳統(tǒng)的木材生產(chǎn)與貿(mào)易來(lái)賺錢，造成很大的森林資源浪費(fèi)。而且，該類市場(chǎng)一般未經(jīng)規(guī)范，市場(chǎng)上充滿了不正當(dāng)?shù)?、野蠻的競(jìng)爭(zhēng)。但是，這種不公平競(jìng)爭(zhēng)可以通過(guò)法律手段解決。例如，經(jīng)營(yíng)林業(yè)，林產(chǎn)品、伐木都需要加強(qiáng)認(rèn)證，強(qiáng)制實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)指標(biāo)等。在大多數(shù)國(guó)家，實(shí)施多元森林管理，以及土地利用的規(guī)范與發(fā)展，會(huì)吸引到更多投資，也會(huì)提升森林的價(jià)值，提高經(jīng)濟(jì)收入，帶動(dòng)社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

3.2促進(jìn)多元森林管理制度實(shí)施的建議

(1)制定和實(shí)施連貫的政策，協(xié)調(diào)政府部門，創(chuàng)造有利于

林區(qū)生產(chǎn)者與居民能夠在可持續(xù)多元森林管理下生產(chǎn)、生活。例如，可以考慮推出來(lái)自當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的、受到政策優(yōu)惠的、物美價(jià)廉的產(chǎn)品。

(2)制定和實(shí)施與多元森林管理制度一致的法律，促進(jìn)其采用程度以及可持續(xù)發(fā)展。促進(jìn)多元森林管理經(jīng)驗(yàn)的成功復(fù)制，更廣泛、更有效地傳播有關(guān)技術(shù)，經(jīng)濟(jì)和法律信息，以協(xié)助多元森林管理的實(shí)施。加快傳播和使用多元森林管理的數(shù)據(jù)庫(kù)和案例，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大數(shù)據(jù)庫(kù)和促進(jìn)信息交流，并促進(jìn)實(shí)地考察和經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)化及推廣應(yīng)用。

(3)加強(qiáng)社區(qū)和小農(nóng)的組織和管理能力。設(shè)計(jì)和實(shí)施激勵(lì)措施以增加多元森林管理下生產(chǎn)的森林產(chǎn)品的價(jià)值，在多元森林管理下促進(jìn)和支持發(fā)展森林碳庫(kù)存。整合多學(xué)科技術(shù)團(tuán)隊(duì)，支持多元森林管理的實(shí)施。

(4)促進(jìn)獲得足夠的信貸額度，支持多元森林管理下的可持續(xù)發(fā)展活動(dòng)。通過(guò)交流經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)對(duì)與森林有關(guān)的傳統(tǒng)實(shí)踐和傳統(tǒng)價(jià)值的承認(rèn)。在多元森林管理內(nèi)增加木材和非木材森林物種的生態(tài)學(xué)研究，減少產(chǎn)品的稅收，尤其是在社區(qū)和由小農(nóng)生產(chǎn)的產(chǎn)品，還要加強(qiáng)公司和社區(qū)的合作伙伴關(guān)系。

參考文獻(xiàn)

[1] FAO.Multiple-use forest management in the humid tropics:Opportunities and challenges for sustainable forest management[R/OL].[2015-12-10]. http:/ /www.fao.org/docrep/018/i3378e/i3378e00.htm.

[2] Steve Nix，Multiple use[EB/OL].[2015-12-10].http://forestry.about.com/cs/glossary/g/multi_use.htm.

StudyonForestGovernanceBasedonMultiple-useForestManagement

JINGZhen

(FacultyofHumanities&Law,NortheastForestryUniversity,Harbin,Heilongjiang150040)

AbstractBased on status of international standard and rules disorder in global forest governance, private regulation plays a leading role, this paper defined the connotation of multiple-use forest management, analyzed the major limitations of multiple-use forest management, combed factors and opportunities of encouraging implementation of multiple-use forest management, and put forward improvement suggestions, in order to provide reference for further study of global forest management and multiple-use forest management in academic circles.

Key wordsMultiple-use forest management; Forest governance; Idea; Implementation

基金項(xiàng)目東北林業(yè)大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金(2572015 DY08)；黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目(13D002)。

作者簡(jiǎn)介荊珍(1975- )，女，山西平陸人，副教授，博士，從事國(guó)際環(huán)境法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究。

收稿日期2016-03-05

中圖分類號(hào)S 7-9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)11-240-02