歐陽(yáng)靜

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)　財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西　南昌　330013)

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基層治理中的策略主義

歐陽(yáng)靜

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌330013)

[摘要]策略主義是近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)基層政府運(yùn)行邏輯和治理特點(diǎn)的一種描述和概括。從基層政府的運(yùn)行角度看，策略主義雖然產(chǎn)生于微觀層次的組織制度環(huán)境，但如果從社會(huì)宏觀層面看，策略主義其實(shí)是當(dāng)前社會(huì)較為普遍的一種行為邏輯和行為特點(diǎn)，泛濫于各行各業(yè)，而非只是基層政府的行為特點(diǎn)。只不過(guò)，由于基層政府處于各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾的最前端，加之處于壓力型體系的最底端，受制于各類(lèi)結(jié)構(gòu)性因素，其策略主義的邏輯才如此彰顯。因此，從根本上說(shuō)，策略主義源于一種缺乏倫理底線、缺乏是非標(biāo)準(zhǔn)、缺乏核心價(jià)值觀的宏觀背景。因?yàn)閮r(jià)值觀和文化形態(tài)是制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，是制度構(gòu)成的底線秩序，脫離相應(yīng)的價(jià)值取向和意識(shí)形態(tài)之上的制度運(yùn)行，很容易淪為一種純粹的權(quán)力技術(shù)。

[關(guān)鍵詞]策略主義；社會(huì)基礎(chǔ)；制度組織約束；底線秩序

一、何為策略主義？

眾所周知，對(duì)基層政權(quán)的研究最早濫觴于政治學(xué)、行政管理學(xué)。從現(xiàn)有的研究成果看，這些學(xué)科中有關(guān)基層政權(quán)的研究大致可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是對(duì)基層政權(quán)的組織機(jī)構(gòu)、職能劃分和發(fā)展歷程進(jìn)行描述，另一類(lèi)則是在諸如集權(quán)與分權(quán)、民主與自治、成本與效率、改革與發(fā)展等宏大理論下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進(jìn)行開(kāi)藥方式的討論。也就是說(shuō)，在政治學(xué)、行政管理學(xué)和政策研究部門(mén)的研究中，很少有人從“實(shí)踐”的角度去關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行方式、運(yùn)作機(jī)制或者說(shuō)基層政權(quán)的治理邏輯。這主要是源于提問(wèn)方式和研究視角的不同。比如，在政治學(xué)的宏觀視野中，基層治理之所以會(huì)面臨諸多困境主要是源于缺乏民主等先進(jìn)制度。這種視野下所得出的結(jié)論不能說(shuō)是錯(cuò)誤的，但無(wú)法解釋一些具體現(xiàn)象，也就難以從政策上應(yīng)對(duì)眾多的具體問(wèn)題。與此不同的是，基層治理實(shí)踐的研究視角是從處理具體經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題開(kāi)始，是從經(jīng)驗(yàn)觀察中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在分析問(wèn)題的過(guò)程中尋找或發(fā)現(xiàn)一些適合的分析工具，并創(chuàng)造一些適合這些經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題的小概念、小理論。

因此，基層治理實(shí)踐研究既不是對(duì)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的簡(jiǎn)單描述和常識(shí)性解釋，也不是追求宏大敘事或與巨型理論的對(duì)話，而是具有一種對(duì)中層理論的追求和關(guān)懷。這種追求和關(guān)懷既希望獲得一個(gè)對(duì)具體問(wèn)題的解釋力，又試圖獲得一個(gè)社會(huì)學(xué)理論的解釋力。也就是說(shuō)，對(duì)基層政府實(shí)踐的研究不能僅僅擅長(zhǎng)于講故事，細(xì)致而鮮活地呈現(xiàn)研究者所關(guān)心的社會(huì)事實(shí)，而是旨在發(fā)揮“社會(huì)學(xué)的想象力”，對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行抽象化和概念化。

“策略主義”概念的提出正是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理實(shí)踐研究方面所做努力的初步成果。那么，什么是“策略主義”？在上海召開(kāi)的第五屆縣鄉(xiāng)干部論壇上，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記談到鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何開(kāi)展工作時(shí)說(shuō)到，“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”，這句話非常形象地詮釋了“策略主義”的意涵?！安呗灾髁x是指基層政權(quán)組織缺乏穩(wěn)定、抽象和普遍主義的運(yùn)作規(guī)則，而是功利主義地將各類(lèi)方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略——不論是正式的還是非正式的，是正當(dāng)?shù)倪€是非正當(dāng)?shù)模膊徽撈鋵?shí)施成本如何，均被引入至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)作之中，作為其行為規(guī)則?！盵1]策略主義的顯著特征是權(quán)力運(yùn)作的隨意性、權(quán)宜性，無(wú)論是其借用的運(yùn)作資源還是具體的運(yùn)作方式均缺乏穩(wěn)定性。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日常話語(yǔ)來(lái)表述則是“不管用什么方法，只要能把事搞定、擺平”，“只問(wèn)結(jié)果不問(wèn)手段”。簡(jiǎn)言之，“擺平”和“搞定”是策略主義邏輯在具體運(yùn)作中的關(guān)鍵詞，同時(shí)也是鄉(xiāng)村干部對(duì)策略主義邏輯的生動(dòng)解讀。

基層治理中的策略主義邏輯使既定的文本制度和公共規(guī)則往往因人而異、因情境而異，常常被變通，進(jìn)而使按照官僚制建制設(shè)置而成的基層政權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中呈現(xiàn)出形式上的名實(shí)相符和實(shí)質(zhì)上的名實(shí)分離的特征。在基層治理中，策略主義不僅體現(xiàn)于各類(lèi)具體的非正式權(quán)力技術(shù)、權(quán)力手段的運(yùn)用之中，而且表現(xiàn)在基層政權(quán)組織的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系的轉(zhuǎn)換之中，更貫穿于基層政府的“財(cái)”與“政”的運(yùn)作過(guò)程中。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)“工作組”和“中心工作”的運(yùn)作機(jī)制，置換了具有科層制特性的官僚制設(shè)置，重新規(guī)范了制度設(shè)定的黨委和政府之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系；而對(duì)村級(jí)組織的“官僚化”過(guò)程，則懸置了村民自治的制度安排。這種靈活多變且鮮活多樣的非正式結(jié)構(gòu)運(yùn)作使官僚制結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出形式上的名實(shí)相符和實(shí)質(zhì)上的名不符實(shí)。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財(cái)”與“政”的運(yùn)作中，運(yùn)動(dòng)化、非程式性、形式主義的文牘化，以及“只問(wèn)結(jié)果，不問(wèn)手段”和不計(jì)成本的運(yùn)作方式貫穿于諸如招商引資、計(jì)劃生育、綜合治理、新鄉(xiāng)村建設(shè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)“中心工作”之中，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的常規(guī)化、制度化的運(yùn)作方式。

無(wú)論策略主義的運(yùn)作邏輯表現(xiàn)出何種具體的形式，其存在的廣度和深度足以說(shuō)明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并非遵循理性化、規(guī)范化、程式化、制度化和非人格化的官僚制理性主義邏輯，也非黃宗智所說(shuō)的低成本、低負(fù)擔(dān)、高效率的簡(jiǎn)約主義邏輯[2]。當(dāng)然，需要說(shuō)明的是，“策略主義”與“策略”不同?！安呗浴笔且环N權(quán)力運(yùn)作的方法和技術(shù)；而“策略主義”是一種行為原則，是一種運(yùn)作邏輯，是相對(duì)于科層組織的理性主義邏輯而言的。根據(jù)韋伯的科層制理論，理性主義一般遵循程序主義、嚴(yán)格按章辦事，講究的是制度化和規(guī)則化，強(qiáng)調(diào)程序和規(guī)范的合理性與合法性。與此不同，“策略主義”是一種權(quán)宜性權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)，不強(qiáng)調(diào)基本的原則和規(guī)范，而是將“權(quán)宜”本身當(dāng)作其原則。因此，“策略主義”中的策略只是強(qiáng)調(diào)實(shí)用性和功利化的“策略”和技術(shù)，既包括那些因地制宜的靈活、合理和合法的策略，也包涵那些不講原則、不講長(zhǎng)遠(yuǎn)、不顧全局，也不具正當(dāng)性與合法性的策略；這些策略可能與組織運(yùn)行的目標(biāo)相一致，也可能背離組織的目標(biāo)。事實(shí)上，任何時(shí)期的基層治理都會(huì)講究“策略”和“方法”的使用，但并不是任何時(shí)期的基層治理都采用“策略主義”的運(yùn)作邏輯。“策略主義”的運(yùn)作邏輯是由特定的組織和制度環(huán)境塑造的，是當(dāng)前我國(guó)基層政府治理的獨(dú)有表現(xiàn)。

二、理性主義、簡(jiǎn)約主義與策略主義

正如上文所說(shuō)，策略主義是相對(duì)于官僚制運(yùn)作的理想模式——“理性主義”而提出來(lái)的?，F(xiàn)代官僚制的理性主義強(qiáng)調(diào)組織成員嚴(yán)格遵照明確規(guī)定的規(guī)則運(yùn)行，并通過(guò)層級(jí)化、部門(mén)化和專門(mén)化，進(jìn)行分工協(xié)作，各部門(mén)都只有一定的權(quán)限和行動(dòng)能力。理性主義原則的目標(biāo)是建設(shè)一種形式主義的、標(biāo)準(zhǔn)化和非人格化的官僚制組織，以確保組織以中立客觀的精神行事，所以它要求組織成員保持公平、情感中立的態(tài)度，與此同時(shí)，組織活動(dòng)也愈來(lái)愈受制于具有專業(yè)知識(shí)的技術(shù)專家[3]。簡(jiǎn)言之，理性主義意味著形式化、程序化和制度化，其中，非人格的制度規(guī)則是保證官僚制理性主義特性的基本前提。已有的基層治理研究都注意到了基層權(quán)力運(yùn)作并非遵循官僚制的理性主義原則，這揭示了基層政權(quán)組織與理性主義官僚制特性相去甚遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)。例如“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”，基層政府間的“共謀行為”，以及“拔釘子”“開(kāi)口子”“揭蓋子”“示蠻”和“懷柔”等基層政府在治理過(guò)程中各類(lèi)非正式的權(quán)力技術(shù)與策略。然而，理性主義只是為我們指出了基層治理的非正式運(yùn)作現(xiàn)實(shí)，并未說(shuō)明這種非正式運(yùn)作的真實(shí)邏輯是什么，策略主義則是對(duì)這種非正式運(yùn)作形態(tài)的一種概括。

除了相對(duì)于科層組織的理性主義之外，策略主義也是相對(duì)于“簡(jiǎn)約主義”而言的。按照黃宗智的論述，簡(jiǎn)約主義的運(yùn)作邏輯主要體現(xiàn)在基層政府的“半正式行政方法”以及諸如鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地、村長(zhǎng)等半正式、準(zhǔn)官員的行動(dòng)者身上?；鶎诱?quán)組織依靠那些無(wú)需支付薪水的非正式官員，以一種低成本、低負(fù)擔(dān)、高效率的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)稅收、糾紛調(diào)解和公共事業(yè)建設(shè)等治理和行政目標(biāo)，從而體現(xiàn)其簡(jiǎn)約主義的運(yùn)作邏輯[2]。而簡(jiǎn)約主義之所以能夠成為傳統(tǒng)中國(guó)的主要運(yùn)行邏輯，是由以下兩方面的因素形塑的：一方面，源于傳統(tǒng)中華帝國(guó)政府財(cái)政資源的有限性，無(wú)力支付一個(gè)宏大的官僚機(jī)構(gòu)體系，即財(cái)政資源的約束使得帝國(guó)無(wú)力建立韋伯意義上的龐大的科層組織。眾所周知，傳統(tǒng)中華帝國(guó)的大部分時(shí)期都遵循中庸之道，無(wú)為而治，輕徭薄賦，重農(nóng)抑商，國(guó)家力求與自然社會(huì)和諧發(fā)展，國(guó)家的社會(huì)治理和行政事務(wù)相對(duì)較少，因此不需要一個(gè)龐大的政府科層組織運(yùn)行。此外，在一個(gè)以皇權(quán)為中心的官僚體系中，皇帝并不希望一個(gè)多層級(jí)、多系統(tǒng)的科層組織，相反，為了信息傳遞的便利性和對(duì)官僚的有效控制，皇帝會(huì)盡量要求官僚機(jī)構(gòu)保持簡(jiǎn)約和去層級(jí)化的運(yùn)行狀態(tài)。另一方面，傳統(tǒng)帝國(guó)之所以能采用簡(jiǎn)約主義的治理邏輯，之所以能維持“低負(fù)擔(dān)、高效率”的運(yùn)作效能，關(guān)鍵在于當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村社會(huì)是以“長(zhǎng)老統(tǒng)治”“禮治秩序” 為元素的鄉(xiāng)土性[4]，或者說(shuō)存在承載簡(jiǎn)約主義模式的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[5]。但是，無(wú)論是費(fèi)孝通的“鄉(xiāng)土性”或是杜贊奇的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，均是對(duì)晚清和民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)特性的概括。而那個(gè)時(shí)代距今已有半個(gè)多世紀(jì)，在這半個(gè)多世紀(jì)中，構(gòu)成“鄉(xiāng)土中國(guó)”的元素已經(jīng)發(fā)生裂變，基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的簡(jiǎn)約主義模式已不能完全概括當(dāng)下基層政權(quán)的實(shí)踐。策略主義正是由當(dāng)下基層社會(huì)的特性塑造而成，是當(dāng)前基層治理中的獨(dú)特邏輯。

首先，策略主義是由當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的特點(diǎn)決定的。從微觀層次看，中國(guó)社會(huì)歷經(jīng)了半個(gè)多世紀(jì)的變革，鄉(xiāng)土社會(huì)也經(jīng)歷了急劇的社會(huì)大變遷，費(fèi)孝通先生所說(shuō)的“長(zhǎng)老統(tǒng)治”和“禮治秩序”的鄉(xiāng)土社會(huì)已經(jīng)不復(fù)存在，簡(jiǎn)約主義也相應(yīng)地失去了其運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)。但是，變遷后的鄉(xiāng)村社會(huì)并沒(méi)有完全轉(zhuǎn)型為具有現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的特點(diǎn)，與現(xiàn)代公共規(guī)則相適應(yīng)的公民社會(huì)也沒(méi)有完全確立。而只有日益分化、分工精密的現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)才與理性主義的科層組織相適應(yīng)。也就是說(shuō)，在一般意義上，我們通常將傳統(tǒng)社會(huì)與簡(jiǎn)約主義的運(yùn)行邏輯相對(duì)應(yīng)，將現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)與科層組織的理性主義邏輯相對(duì)應(yīng)。那么，對(duì)于既不是完全意義上的傳統(tǒng)社會(huì)，又非完全意義上的現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，所對(duì)應(yīng)的又是一種什么樣的運(yùn)行邏輯？

對(duì)于處于轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會(huì)，有學(xué)者用“結(jié)構(gòu)混亂”進(jìn)行概括，認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)傳統(tǒng)規(guī)范與權(quán)威缺失，現(xiàn)代規(guī)范、權(quán)威和秩序尚未建立，多種規(guī)范和價(jià)值相互競(jìng)爭(zhēng)與并存的社會(huì)[6]。面對(duì)這樣的鄉(xiāng)村社會(huì)，簡(jiǎn)約主義已經(jīng)無(wú)法適用，因?yàn)檗D(zhuǎn)型社會(huì)所要追求的是趕超式、跨越式的發(fā)展，同時(shí)，因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型而涌現(xiàn)出了諸多新問(wèn)題、新任務(wù)，這都需要政府積極有為，而不可能是簡(jiǎn)約治理。而理性主義也難以有效果，因?yàn)檗D(zhuǎn)型社會(huì)中缺乏成熟的理性意識(shí)、理性規(guī)則，政府如果以科層制的理性主義去與非理性的基層社會(huì)互動(dòng)，會(huì)時(shí)常遭遇尷尬，難以達(dá)到預(yù)期的治理效果。在此社會(huì)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，才衍生出了基層治理的策略主義的邏輯，以應(yīng)對(duì)一個(gè)變遷和轉(zhuǎn)型中的基層社會(huì)?；鶎诱捎酶鞣N非正式策略對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行策略治理，同時(shí)維持鄉(xiāng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定。

其次，策略主義是由基層政府特有的組織和制度環(huán)境塑造而成的。從目前基層政府的組織制度環(huán)境看，基層治理不僅面臨著壓力型體制中多目標(biāo)、高指標(biāo)的目標(biāo)任務(wù)，而且又處于財(cái)政資源短缺、利益最少、權(quán)力最小之間的困境中(即基層干部通常所說(shuō)的錢(qián)少事多、權(quán)小責(zé)大的問(wèn)題)。顯然，在財(cái)政資源短缺、利益最少、權(quán)力最小以及壓力型體制的多任務(wù)、高指標(biāo)的困境下，基層政府如果采用理性主義的原則，按照程序、制度嚴(yán)格按章辦事，是不可能完成任務(wù)的。因?yàn)槔硇灾髁x所對(duì)應(yīng)的是“權(quán)責(zé)利”完全對(duì)稱、完全匹配的組織，而不是像基層政府那樣的“權(quán)責(zé)利”不對(duì)稱、不匹配的組織。在此制度約束下，基層政府的治理只能選擇“策略主義”邏輯，正如基層干部所說(shuō)，什么方法最有用就用什么方法，什么方式最有效就用什么方式，只要能完成任務(wù)。所以，當(dāng)官僚制度的理性主義方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)壓力型體制的多任務(wù)、高指標(biāo)時(shí)，各類(lèi)非制度化、非正式化的策略與技術(shù)手段就應(yīng)運(yùn)而生，比如超常規(guī)的基層運(yùn)動(dòng)式治理等[7]。與此同時(shí)，資源匱乏和權(quán)力弱小的困境使基層政權(quán)組織無(wú)力顧及那些考核體系中的“軟指標(biāo)”，以及滿足考核體系之外的鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求，“事件性治理”和形式主義文牘化等策略主義的運(yùn)作方式由此成為基層治理的基本進(jìn)路。即使在“依法行政”的新時(shí)期，基層政權(quán)組織也缺乏與其治理需求相對(duì)應(yīng)的制度化、法制化權(quán)力。正如基層政府在計(jì)劃生育、綜合治理工作中所表現(xiàn)的尷尬與無(wú)奈：具有執(zhí)法權(quán)力的派出所和法院不具有應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織體系，而具有組織體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻不具有應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的執(zhí)法權(quán)力。這種狀況進(jìn)一步強(qiáng)化了基層的策略主義邏輯，使其不顧計(jì)劃生育政策目標(biāo)而進(jìn)行“放水養(yǎng)魚(yú)”；沒(méi)有原則、不問(wèn)正當(dāng)性地運(yùn)用“莊里公家人”和“道上的人”等非正式治理力量；以及對(duì)村級(jí)組織官僚化，以彌補(bǔ)其薄弱的基礎(chǔ)性權(quán)力。

從治理效果看，如果策略主義只是作為純粹的治理技術(shù)，那么它確實(shí)具有很強(qiáng)的靈活性，因?yàn)樗蛔袷乜贪宓囊?guī)則和繁瑣的程序，這就可以克服科層組織固有的部門(mén)分隔、繁文縟節(jié)、專業(yè)壁壘和組織官僚的惰性等一系列缺點(diǎn)，從而表現(xiàn)出超乎尋常的效率。從一定意義上說(shuō)，策略主義不僅可以節(jié)約大量的行政成本，而且也可以體現(xiàn)基層治理的因地制宜。更為重要的是，在威權(quán)體制下，這種背離理性主義的各類(lèi)策略和治理技術(shù)在很大程度上可以化解“一刀切”的政策，靈活地變通政策的普適性，使基層治理達(dá)到有效治理的良治效果。

但是，如果策略主義不僅僅只是一種權(quán)力技術(shù)，而且是一種“因技術(shù)而技術(shù)，或只講技術(shù)不講原則”的行為邏輯時(shí)，就會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)后果。因?yàn)橐坏┮恍┓且?guī)范的治理技術(shù)缺乏是非標(biāo)準(zhǔn)，或者說(shuō)缺乏支撐制度規(guī)范運(yùn)行的核心價(jià)值和價(jià)值文化時(shí)，則容易上升為一種不顧合理性、不講正當(dāng)性、不計(jì)后果的權(quán)宜性、短期性的策略主義邏輯。這時(shí)，各種策略的運(yùn)作就不僅僅只是治理技術(shù)的選擇和運(yùn)用，而是如同理性主義原則一般，成為一種具有意識(shí)形態(tài)意義的行為準(zhǔn)則。這種“因人而異”地運(yùn)用各類(lèi)具體而極具個(gè)性化的策略主義就極易孳生腐敗。正如我們?cè)诨鶎诱魏凸倭艜x升中觀察到的那樣，“嵌入于差序式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者，總是將公共制度與規(guī)范放在一邊，各顯神通地運(yùn)用各種‘關(guān)系’和策略”去獲得某個(gè)相應(yīng)的公共職位[8]。有人為了達(dá)到升遷目的，任何策略和手段都可以無(wú)所顧忌地使用，包括金錢(qián)和女色；任何底線、原則均可以突破，包括基本的倫理與道德，從而損害了制度運(yùn)作的“基礎(chǔ)秩序”，導(dǎo)致公共制度失效和公共秩序無(wú)序。

三、策略主義與底線秩序

也正是因?yàn)椴呗灾髁x從單純的治理技術(shù)上升為一種行為原則或行為邏輯，所以它不僅僅存在于基層政府的治理中，而且還彌散于整個(gè)社會(huì)。比如一些企業(yè)為了獲得利潤(rùn)，不擇手段地生產(chǎn)一些危害民眾生命健康的食品，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境以獲取短期利益，以致“食品安全”和“環(huán)境污染”成為我們這個(gè)社會(huì)的主要問(wèn)題；一些媒體為了吸引大眾眼球，獲得較高點(diǎn)擊率、收視率，甚至以“裸”為時(shí)尚，不斷挑戰(zhàn)公共倫理底線；一些違法的事情一旦敗露，當(dāng)事人則調(diào)用一切方式去“擺平”和“搞定”相關(guān)部門(mén)和人員，所有這些均是策略主義的表現(xiàn)。以至于我們看到的只有策略、只有手段、只有方式、方法，以及那些可隨意變更的規(guī)則，這個(gè)社會(huì)似乎已經(jīng)不存在一種神圣的、不可觸犯的原則和底線。

策略主義一旦泛濫于整個(gè)社會(huì)，其結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)充滿著不信任，公共倫理嚴(yán)重下滑。就如《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》上的一篇文章所說(shuō)，中國(guó)人曾經(jīng)對(duì)所有的一切都充滿信任，比如對(duì)革命、對(duì)領(lǐng)袖、對(duì)資本主義的必將滅亡和共產(chǎn)主義的光明未來(lái)深信不疑……但現(xiàn)在卻似乎什么都不信，不相信媒體的報(bào)道，不相信地方政府的表態(tài)，不相信身邊人。該文章還說(shuō)，事實(shí)上，今天的中國(guó)，不相信滲透到我們每一個(gè)人的日常生活中，比如，“住，我們有樓倒倒、樓脆脆、樓歪歪、樓薄?。怀?，我們得小心假煙、假酒、假雞蛋、假奶粉、地溝油、人造脂肪、美容而成的大米、藥水泡大的豆芽、避孕藥喂肥的王八、洗衣粉炸出的油條；出門(mén)，我們要提防推銷(xiāo)的碰瓷的釣魚(yú)(執(zhí)法)的；上醫(yī)院，我們擔(dān)心假藥、無(wú)照行醫(yī)、被過(guò)度治療。此外，我們還要面對(duì)假票、假證、假中獎(jiǎng)、銀行詐騙、假老虎、假新聞等等”[9]。

也正因此，有人說(shuō)這是一個(gè)“缺德”的社會(huì)，即普遍的不信任所折射的是一個(gè)公共倫理、公共道德嚴(yán)重缺失的社會(huì)。比如，教師缺師德，教師不再是犧牲自己照亮別人的蠟燭，而是把課桌當(dāng)錢(qián)桌，教師為人師表的不再是知識(shí)淵博、道德高尚，而是炫耀自己開(kāi)的是名車(chē)，穿的是名牌；醫(yī)生缺醫(yī)德，醫(yī)生不再是以救人為先的天使，不再是講究“時(shí)間就是生命”，而是追求“時(shí)間就是金錢(qián)”；記者缺職業(yè)道德，找有償新聞；律師也不再是公平正義的化身，而是如何運(yùn)用策略主義的原則，盡最大可能贏得官司。還有就是官員缺官德、商人缺商德……雖然這種概括過(guò)于偏激，但也確實(shí)反映出了我們社會(huì)正面臨公共倫理道德的嚴(yán)重滑坡。從公共倫理和公共秩序的視角看，這個(gè)“缺德”實(shí)際上就是缺乏公共倫理、缺乏職業(yè)道德，缺乏基本的底線基礎(chǔ)。相對(duì)于制度化和強(qiáng)制性的“硬規(guī)范”而言，公共倫理屬于“軟規(guī)范”，是一種文化和觀念，而文化、觀念是所有制度有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。因?yàn)橹贫炔荒茉谡婵罩羞\(yùn)行，任何制度都要依靠人的推動(dòng)和遵守。如果人沒(méi)有公共精神、沒(méi)有規(guī)則意識(shí)，那么無(wú)論制度設(shè)計(jì)得如何完美，也難以發(fā)生效力。目前中國(guó)其實(shí)并不缺乏各類(lèi)設(shè)計(jì)完美的制度和法規(guī)，而是缺乏對(duì)遵守制度的觀念和意識(shí)，缺乏對(duì)制度法規(guī)的基本敬畏之心。

所以，從宏觀層次看，策略主義之所以能上升為社會(huì)較為普遍的行為原則，不僅僅是源于微觀層次結(jié)構(gòu)性矛盾和制度環(huán)境的影響，而且更源于一種缺乏倫理底線、缺乏是非標(biāo)準(zhǔn)、缺乏核心價(jià)值觀的宏觀背景。換言之，基層治理的策略主義雖然產(chǎn)生于微觀層次的社會(huì)基礎(chǔ)，但宏觀層面的價(jià)值文化取向、意識(shí)形態(tài)也是其生長(zhǎng)的土壤。只不過(guò)，由于基層政府處于各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾的最前端，加之處于權(quán)力體系的最底端，受制于各類(lèi)結(jié)構(gòu)性因素，其策略主義的邏輯才如此彰顯。

總體而言，社會(huì)核心價(jià)值觀的缺失或如孫立平所說(shuō)的“基礎(chǔ)秩序”的崩解，是導(dǎo)致政權(quán)組織進(jìn)行策略主義運(yùn)作的深層結(jié)構(gòu)。正如孫立平所言，在過(guò)去的20多年中，我們往往更加重視的是具體制度的變革，而對(duì)“基礎(chǔ)秩序”的建設(shè)很少關(guān)注，甚至有時(shí)秉持一種機(jī)會(huì)主義的態(tài)度，不惜用毀壞“基礎(chǔ)秩序”的方式來(lái)獲得暫時(shí)的改革收益，結(jié)果是制度有效運(yùn)作不可或缺的“基礎(chǔ)秩序”的崩解[10]。顯然，如果一個(gè)社會(huì)缺乏一套供人們共同信仰的核心價(jià)值和基礎(chǔ)性規(guī)范，便難以產(chǎn)生出被社會(huì)廣泛認(rèn)可、毫無(wú)爭(zhēng)議和普遍遵守的基本規(guī)則與制度，從而極易生產(chǎn)出策略主義的運(yùn)作邏輯。在一個(gè)以策略主義為邏輯的社會(huì)中，無(wú)論是個(gè)體還是組織，均可以援引各類(lèi)具體的規(guī)則與策略謀求自身利益，并對(duì)其合法性進(jìn)行自我論證。

由此可見(jiàn)，如果要回應(yīng)當(dāng)前基層治理的策略主義困境，就不只是個(gè)簡(jiǎn)單治理技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)關(guān)乎治理技術(shù)賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)性規(guī)范的政治命題。而策略主義所折射的恰恰是一種只關(guān)注技術(shù)問(wèn)題而不考慮政治問(wèn)題的政權(quán)組織運(yùn)作邏輯。在這種邏輯中，只有技術(shù)，沒(méi)有原則；只有策略，沒(méi)有戰(zhàn)略；只熱衷于對(duì)短期性效用的追求，而缺乏對(duì)核心價(jià)值和基礎(chǔ)性規(guī)范的建設(shè)。但正如組織學(xué)家詹姆斯·馬奇所說(shuō)，對(duì)于一個(gè)組織的運(yùn)作規(guī)則而言，技術(shù)問(wèn)題與政治問(wèn)題的區(qū)別非常模糊，因?yàn)?，即使是最純粹的技術(shù)事務(wù)也包括最終是政治性的問(wèn)題[11]。

這就說(shuō)明，國(guó)家政權(quán)組織建設(shè)不只是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)超越具體技術(shù)、規(guī)則，關(guān)涉政權(quán)運(yùn)作及制度運(yùn)行之核心價(jià)值與基礎(chǔ)性規(guī)范的政治問(wèn)題?？上攵?，如果一個(gè)政府只講策略不講戰(zhàn)略，只講方法不講政治，只講手段不講原則，是難以具有公信力的。而一旦政府缺乏基本的公信力，基層政府與民眾之間的溝通與互動(dòng)就很難有誠(chéng)意、有寬容、有理性、有理解、有共識(shí)、有合作。事實(shí)上，當(dāng)前基層政權(quán)組織的公信力危機(jī)，以及因此產(chǎn)生的諸如治理困境恰恰與基層政權(quán)組織的策略主義運(yùn)作邏輯相關(guān)。也正因此，要回應(yīng)基層政權(quán)組織的策略主義邏輯就不能只是從治理技術(shù)的角度著手，改變策略主義運(yùn)行的微觀結(jié)構(gòu)；還更應(yīng)該從深層次的政治原則的角度來(lái)探討，重塑策略主義生存的宏觀意識(shí)形態(tài)，即呂德文所說(shuō)的“找回政治”。唯如此，基層政府才能走出信任危機(jī)和治理困境，獲得“善治”。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然“策略主義”只是一種描述性的概念，但它比較形象且準(zhǔn)確地概括了當(dāng)下基層治理的特點(diǎn)和基層政府行為的邏輯?！安呗灾髁x”不僅刻畫(huà)了基層治理的實(shí)踐，同時(shí)也可以用于描述當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的實(shí)踐。但至于為什么會(huì)出現(xiàn)策略主義，筆者在本文和之前的專著中從社會(huì)基礎(chǔ)、組織制度環(huán)境、宏觀價(jià)值體系方面進(jìn)行了解釋，但沒(méi)有對(duì)這些解釋進(jìn)行抽象化和理論化，即沒(méi)有從中提出一種解釋性的概念進(jìn)行概述。也正因此，如何基于轉(zhuǎn)型社會(huì)的地方政府治理實(shí)踐，從中提出更具有解釋力和生命力的解釋性概念，是一項(xiàng)更有意義也更具挑戰(zhàn)的研究工作。

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責(zé)任編輯李業(yè)根

[收稿日期]2016-02-23

[作者簡(jiǎn)介]歐陽(yáng)靜(1982 -)，女，江西吉安人，博士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員，主要從事基層政權(quán)組織和鄉(xiāng)村治理研究。

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2096-1243(2016)03-0058-07

地方治理研究2016.3