京津冀區(qū)域大氣污染防治分析

石小石，白中科.2，殷成志

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)　土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京　100083；2.國(guó)土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京　100035；3. 清華大學(xué)　公共管理學(xué)院，北京　100084)

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京津冀區(qū)域大氣污染防治分析

石小石1，白中科1.2，殷成志3

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京100083；2.國(guó)土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100035；3. 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

[摘要]大氣污染的傳輸性和復(fù)雜性決定了京津冀區(qū)域大氣污染防治既需要三地政府的合作，也需要發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的作用。京津冀區(qū)域大氣污染防治中現(xiàn)有的合作機(jī)制，存在行政等級(jí)化特征突出、發(fā)展水平懸殊等問(wèn)題，致使京津冀合作基礎(chǔ)薄弱、合作效果較差。2013年中央政府強(qiáng)力介入后，京津冀區(qū)域大氣污染的防治效果總體上大為改觀，但仍存在橫向府際合作不足、協(xié)調(diào)性欠佳和非政府部門(mén)主動(dòng)參與程度有限等問(wèn)題。立足中國(guó)國(guó)情，構(gòu)建出政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同治污的理論框架，從制度、組織、管理三個(gè)維度入手，才能解決京津冀區(qū)域大氣污染的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]京津冀;大氣污染;治理;協(xié)同

一、京津冀三地大氣污染防治的合作現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

大氣污染具有跨域溢出效應(yīng)，特定地區(qū)的空氣質(zhì)量會(huì)受到毗鄰地區(qū)污染排放水平的嚴(yán)重影響。2014至2015年，北京、天津、石家莊三市PM2.5來(lái)源中區(qū)域傳輸?shù)谋壤謩e為28%-36%、22%-34%和23%-30%[1]?；谛姓^(qū)劃的屬地管理模式無(wú)法適應(yīng)大氣污染防治的整體性要求。同時(shí)，京津冀區(qū)域大氣污染源較為復(fù)雜，不同污染物的出現(xiàn)具有共時(shí)性特征，機(jī)動(dòng)車(chē)排放、燃煤、工業(yè)排放和沙塵等交互作用、疊加上升，增加了防治的難度[2]。要想取得良好的區(qū)域大氣污染防治效果，京津冀三地就必須協(xié)同合作，形成合力。

(一)京津冀三地在大氣污染防治中的合作現(xiàn)狀

國(guó)務(wù)院在2013年9月10日出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣十條》)是京津冀大氣污染協(xié)同防治之路上一個(gè)里程碑式的文件。

在《大氣十條》出臺(tái)前，三地政府在大氣污染防治領(lǐng)域中的合作僅限于一些零散的框架性協(xié)議，臨時(shí)性強(qiáng)，多頭管理，輕“防”重“治”，嚴(yán)重影響了區(qū)域大氣污染的防治效果。臨時(shí)性強(qiáng)是指三地政府的合作主要停留在臨時(shí)的應(yīng)急措施制定和聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法上，沒(méi)有形成長(zhǎng)期制度安排，比如只有在面臨突發(fā)性大氣污染事件或重大活動(dòng)時(shí)，地方政府間才進(jìn)行臨時(shí)性溝通和短期合作，不利于政策的穩(wěn)定連續(xù)；多頭管理是指由于缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，三地政府在大氣污染防治中各自為戰(zhàn)，治污政策呈現(xiàn)碎片化格局，使府際協(xié)同效果大打折扣；輕“防”重“治”是指由于對(duì)污染排放的源頭控制重視不夠，對(duì)未來(lái)可能產(chǎn)生的新污染預(yù)防不夠，資源被大量集中于末端治理和事故處理，既倉(cāng)促被動(dòng)，又難以從根本上解決問(wèn)題。

《大氣十條》的出臺(tái)為京津冀三地大氣污染防治的實(shí)質(zhì)性合作拉開(kāi)了序幕?！洞髿馐畻l》設(shè)定了京津冀區(qū)域階段性治污目標(biāo)，要求到2017年北京、天津、河北的細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度在2012年的基礎(chǔ)上下降25%左右，并且提出建立京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，明確了環(huán)境保護(hù)部的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督責(zé)任，要求區(qū)域內(nèi)各省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)下共同解決環(huán)境問(wèn)題。

隨后，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家能源局共同發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》)，為京津冀及周邊地區(qū)各省區(qū)市制定出明確的防治目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)部與北京、天津、河北等六省區(qū)市政府簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)，省級(jí)政府再與市級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，如此層層分解目標(biāo)任務(wù)，將工作落實(shí)到作為具體執(zhí)行者的市縣級(jí)政府和企業(yè)。由中央政府制定考核辦法，定期對(duì)防治任務(wù)的完成情況進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為相關(guān)負(fù)責(zé)人或部門(mén)綜合考評(píng)的重要依據(jù)。

2013年10月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制正式啟動(dòng)。該機(jī)制協(xié)作成員包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東六省區(qū)市和環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)氣象局、國(guó)家能源局七部委，以“責(zé)任共擔(dān)、信息共享、協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控”為工作原則，共同研究確定防治任務(wù)和工作安排，組織實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施，并就政策執(zhí)行情況進(jìn)行通報(bào)。

2013年9月以來(lái)，為貫徹落實(shí)《大氣十條》，三地政府也制定出一系列地方政策，比如北京市政府印發(fā)了《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，天津市政府印發(fā)了《天津市清新空氣行動(dòng)方案》等。

表1　京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)同機(jī)制

時(shí)間協(xié)同機(jī)制主導(dǎo)機(jī)構(gòu)2015年8月17日京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組召開(kāi)會(huì)議,部署抗戰(zhàn)勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)空氣質(zhì)量保障工作等京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組

資料來(lái)源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理。

(二)京津冀三地在大氣污染防治中的合作現(xiàn)狀分析

在《大氣十條》出臺(tái)前，三地合作之所以困難重重，根本原因在于北京、天津和河北目前分別處于后工業(yè)化、工業(yè)化后期和工業(yè)化中期階段，三省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距較大，共容利益(encompassing interests)偏少，合作基礎(chǔ)薄弱。首先，京津冀地區(qū)行政等級(jí)化特征突出，雖然同為省級(jí)行政單位，但作為首都的北京和直轄市的天津?qū)τ谫Y源的集聚和調(diào)配能力卻遠(yuǎn)非河北可比。其次，大氣污染事件在工業(yè)化中后期集中多發(fā)[3]，河北正處于工業(yè)化中期階段，作為地方經(jīng)濟(jì)支柱的鋼鐵、水泥、焦化等行業(yè)污染排放強(qiáng)度高，嚴(yán)重影響區(qū)域空氣質(zhì)量，可是無(wú)論關(guān)停污染企業(yè)，還是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，至少短期內(nèi)，都會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)造成極大的負(fù)面影響，使地方政府減損合作意愿。最后，區(qū)域大氣污染防治過(guò)程本質(zhì)上是利益協(xié)調(diào)的過(guò)程，缺乏得到普遍認(rèn)同的量化標(biāo)準(zhǔn)，跨行政區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，在區(qū)域大氣污染治理中成本高于收益的弱勢(shì)地區(qū)必然缺乏合作動(dòng)機(jī)，難免在執(zhí)行層面消解和抵制治污政策。在這樣的情況下，如果沒(méi)有權(quán)威組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)力協(xié)調(diào)和有效監(jiān)督，而期待京津冀三地能夠自然而然、平等互利地進(jìn)行區(qū)域大氣污染防治，是不現(xiàn)實(shí)的。

針對(duì)這一情況，中央政府采取了高層會(huì)議、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)合發(fā)文等多種協(xié)同防治機(jī)制，組合出擊，多管齊下。從《大氣十條》到《實(shí)施細(xì)則》，從京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組到《京津冀及周邊地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期治理方案》，不一而足。

京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制是一種制度化程度較高的協(xié)同方式。該機(jī)制以權(quán)威為依托，全盤(pán)布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，在明確各協(xié)作成員權(quán)責(zé)和分工的基礎(chǔ)上，通過(guò)決策者與決策者之間、決策者與執(zhí)行者之間的跨部門(mén)交流互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源共享與行政協(xié)調(diào)，進(jìn)而達(dá)到聯(lián)防聯(lián)控的目的。自建立以來(lái)，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制召開(kāi)的數(shù)次會(huì)議均有行政首長(zhǎng)參與，高層領(lǐng)導(dǎo)的參與使不同部門(mén)間的合作成為可能；而決策者與執(zhí)行者之間的互動(dòng)則為決策者根據(jù)執(zhí)行情況及時(shí)調(diào)整政策提供了條件，有利于優(yōu)化政策制定和強(qiáng)化政策執(zhí)行。針對(duì)利益協(xié)調(diào)難的問(wèn)題，中央財(cái)政撥付50億元用于京津冀及周邊六省區(qū)市大氣污染防治，重點(diǎn)向防治任務(wù)重、成本收益不對(duì)稱(chēng)的河北省傾斜，而2015年5月北京、天津也同河北的廊坊、保定、唐山、滄州四市建立起對(duì)口幫扶關(guān)系，北京在資金和技術(shù)上定向支持廊坊和保定，天津在資金和技術(shù)上定向支持唐山和滄州[4]。

以《大氣十條》為代表的一系列協(xié)同防治機(jī)制在強(qiáng)化污染物減排的同時(shí)，高度重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化等區(qū)域大氣污染根治措施，并著力建設(shè)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，標(biāo)本兼治，“防”“治”并重。

組織和管理上的改進(jìn)，使以往京津冀三地治污合作臨時(shí)性強(qiáng)、多頭管理、輕“防”重“治”的局面大為改觀。2014年，北京PM2.5年均濃度為85.9μg/m3，較2013年的89.5μg/m3下降了4%[5]；天津PM2.5年均濃度為83μg/m3，較2013年的96μg/m3下降了13.5%[6]；河北P(pán)M2.5年均濃度為95μg/m3，較2013年的108.0μg/m3下降了12%[7]。2015年1至6月，京津冀區(qū)域13個(gè)城市PM2.5平均濃度同比下降22%。

然而，三地合作中仍然存在著一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

其一，橫向府際合作缺乏法律保障?，F(xiàn)行立法沒(méi)有對(duì)地方政府間的橫向合作做出明確規(guī)定[8]，橫向府際合作遵循自覺(jué)自愿原則，缺乏剛性約束，合作效果因地因事而異，晉升錦標(biāo)賽式的地方官員政績(jī)考核機(jī)制又加劇了橫向府際競(jìng)爭(zhēng)，使地方政府間競(jìng)爭(zhēng)有余而合作不足?，F(xiàn)今雖有中央政府強(qiáng)力介入，對(duì)三地在治污中的合作進(jìn)行協(xié)調(diào)，但歸根結(jié)底，立法才是保證合作長(zhǎng)期、深入、規(guī)范、有序進(jìn)行的根本途徑。

其二，地方政策的銜接有待強(qiáng)化。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，三地在區(qū)域治污中各自為戰(zhàn)的局面已經(jīng)得到了明顯的改善，但是京津冀三地政府在“切割、閉合、有界”的行政區(qū)行政管理模式下分別對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，缺乏從區(qū)域利益出發(fā)的整體性意識(shí)，制定出的政策關(guān)聯(lián)性和統(tǒng)一性較差，影響了合作的協(xié)調(diào)性。例如，北京和京津冀區(qū)域其他城市、以及京津冀區(qū)域其他城市之間的空氣重污染預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不一致。根據(jù)2015年3月修訂的《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，只要空氣質(zhì)量指數(shù)在200以上，即為重污染，重污染預(yù)警級(jí)別的高低取決于重污染預(yù)測(cè)持續(xù)時(shí)間，舉例而言，“預(yù)測(cè)空氣重污染會(huì)持續(xù)72小時(shí)”將對(duì)應(yīng)“橙色(二級(jí))預(yù)警”。但在京津冀區(qū)域的其他城市，重污染預(yù)警級(jí)別由重污染程度及其持續(xù)時(shí)間共同決定，比如《河北省重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，省內(nèi)設(shè)區(qū)市經(jīng)預(yù)測(cè)將連續(xù)3日出現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)大于300且小于500的，應(yīng)發(fā)布橙色(二級(jí))預(yù)警。如此一來(lái)，京津冀區(qū)域各地方政府在面對(duì)空氣重污染事件時(shí)就難以統(tǒng)一行動(dòng)。

其三，非政府部門(mén)主動(dòng)性有待加強(qiáng)，參與度有待提高。傳統(tǒng)公共行政是層級(jí)節(jié)制的，中央政府是決策機(jī)構(gòu)，地方政府作為代理人，是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。決策做出后，責(zé)任和分工通過(guò)科層制層層傳遞，最終到達(dá)執(zhí)行層面(通常是市、縣級(jí)政府)。傳統(tǒng)公共行政常常被人詬病“缺乏回應(yīng)性(responsiveness)”，正是因?yàn)樵凇皼Q策-執(zhí)行”的過(guò)程中，政府一元決策，權(quán)利高度集中，信息以指令的形式自上而下單向度傳遞，政府力量與非政府力量——私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)和公民個(gè)人，難以達(dá)成積極有效的互動(dòng)。京津冀三地現(xiàn)有的協(xié)同格局是官僚制典型的強(qiáng)制性協(xié)調(diào)格局，防治目標(biāo)由政府制定，減排任務(wù)由政府委派，企業(yè)總體上處于被動(dòng)接受規(guī)則的地位，行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織參與程度仍顯不足。長(zhǎng)期而言，非政府力量的被動(dòng)響應(yīng)或純粹缺失不利于區(qū)域大氣污染防治效果的提升。

二、京津冀區(qū)域大氣污染防治中優(yōu)化協(xié)同機(jī)制的建議

(一)引入治理理念，整合非政府力量

治理(governance)彌合了工具理性和價(jià)值理性的分野[9]，在等級(jí)式科層制和純粹的市場(chǎng)之外開(kāi)辟出第三條路徑。Frederickson(1997)強(qiáng)調(diào)治理不同于某個(gè)單一機(jī)構(gòu)內(nèi)部的日常管理活動(dòng)，而是為達(dá)到某種公共目的而在縱橫結(jié)合的組織網(wǎng)絡(luò)中所進(jìn)行的活動(dòng)[10]。Kooiman(1999)認(rèn)為治理意味著國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)為應(yīng)對(duì)政治社會(huì)格局中的不可治理性，以新的方式進(jìn)行互動(dòng)[11]。而在Stoker(1998)那里，從“統(tǒng)治”到“治理”的范式轉(zhuǎn)移則被描述為一種占主導(dǎo)地位的治理模式向其他可替換的治理模式的變遷[12]。盡管前輩方家從多種角度對(duì)治理進(jìn)行過(guò)解讀，但萬(wàn)變不離其宗，治理一則主張否棄國(guó)家和政府的唯一權(quán)威地位[10]，二來(lái)主張調(diào)整政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。

治理對(duì)行為主體提出了相當(dāng)高的要求。治理理論信奉的是“具有反思理性的復(fù)雜人”[13]，所謂“復(fù)雜人”，是說(shuō)行為主體兼具公益之心和逐利之心，因此不同主體之間同時(shí)存在著合作與競(jìng)爭(zhēng)的可能，合作會(huì)形成結(jié)構(gòu)，而競(jìng)爭(zhēng)將促進(jìn)發(fā)展；所謂“反思理性”，是在“有限理性”的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，每個(gè)行為主體所掌握的信息和資源都是不充分的，因此都只具有有限理性，但行為主體同時(shí)又具有較高程度的公共理性，懂得約束自己的不合理要求，會(huì)為了實(shí)現(xiàn)共同利益而尋求合作。具有反思理性且人格復(fù)雜的行為主體通過(guò)在開(kāi)放的復(fù)雜系統(tǒng)中進(jìn)行資源和信息的分享與交換，方才得以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，而只有多次重復(fù)博弈才能最大限度地規(guī)避搭便車(chē)行為和機(jī)會(huì)主義行為，治理因此又必須是一種長(zhǎng)期互惠的交互過(guò)程，政府、社區(qū)、企業(yè)、個(gè)人等多元行為主體利益攸關(guān)，休戚與共，不得不取信于彼此并相互依賴(lài)。借由“協(xié)同(collaboration)”，這些獨(dú)立運(yùn)作、自我管理的行為主體形成了一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)，繼而達(dá)到增進(jìn)福祉的目的，這便是治理。所以治理的過(guò)程即是共同行為規(guī)則的構(gòu)建過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，不同主體可以通過(guò)協(xié)商對(duì)話(huà)平等而充分地進(jìn)行利益的表達(dá)，進(jìn)而完成系統(tǒng)化的協(xié)作，然而規(guī)則一旦確立，所有主體都必須服從。

應(yīng)該說(shuō)，作為一種向善治邁進(jìn)的努力，治理理論是高度理想化的。為改善其實(shí)踐效果，協(xié)同治理(collaborative governance)和元治理(metagovernance)等理論應(yīng)運(yùn)而生。

協(xié)同治理借鑒協(xié)同學(xué)(Synergetics)的方法論，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)治理中的關(guān)鍵性?xún)?nèi)容——協(xié)同合作，以期建立更為有效的治理結(jié)構(gòu)。

元治理為解決多種治理模式間的沖突提供了新的思路。Stoker(1998)指出，治理可以通過(guò)多種方式進(jìn)行組織，Martens(2006)則劃分出三種組織治理的方式：以政府為主體、基于指令的科層制模式(政府科層)，以企業(yè)為主體、基于競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)治理模式(企業(yè)市場(chǎng))，以公民社會(huì)為主體、基于協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)治理模式(公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò))。20世紀(jì)90年代以來(lái)西方社會(huì)中的公共事務(wù)管理有賴(lài)于政府科層、企業(yè)市場(chǎng)和公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的混合協(xié)同，但當(dāng)這三種治理模式發(fā)生沖突時(shí)，就需要通過(guò)“治理的治理”來(lái)協(xié)調(diào)沖突、促進(jìn)互補(bǔ)，即所謂元治理。Jessop(1997)是元治理概念的首創(chuàng)者，Meuleman(2008)對(duì)這一概念進(jìn)行了論述。

一切舶來(lái)理論都必須經(jīng)過(guò)本土化的過(guò)程選擇性地適用，在有限參考和合理適用的條件下，治理理論的中國(guó)化才能產(chǎn)生積極效應(yīng)。一方面，在京津冀區(qū)域大氣污染防治這樣的局部性公共事務(wù)中適度地引入治理思想，可以通過(guò)整合政府力量與非政府力量來(lái)彌補(bǔ)單一等級(jí)制的不足和市場(chǎng)失靈，以最小成本最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益。另一方面，宜借鑒協(xié)同治理理念，將政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公民等利益相關(guān)者都納入治理網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)多元行為主體間的良性互動(dòng)和系統(tǒng)協(xié)作形成一個(gè)有機(jī)的整體，同時(shí)，考慮到現(xiàn)階段中國(guó)公民社會(huì)發(fā)育不足的現(xiàn)實(shí)[14]，可借鑒元治理理念，將中國(guó)政府在治理中的角色定位為同輩中的長(zhǎng)者[15]，讓政府在社會(huì)治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用，將政府科層、企業(yè)市場(chǎng)和公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)三種不同的治理模式聯(lián)合在一起，為其混合協(xié)作提供規(guī)則、化解矛盾、排除干擾因素，同時(shí)保證社會(huì)結(jié)構(gòu)制度的完整性。

在京津冀區(qū)域大氣污染防治中，企業(yè)、公民、行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府力量所能發(fā)揮的作用不可小覷。企業(yè)既是利益驅(qū)動(dòng)、污染空氣的直接責(zé)任主體，又是節(jié)能減排、防治霧霾的第一責(zé)任主體，企業(yè)的態(tài)度在很大程度上決定了大氣污染的防治效果。只有充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，激發(fā)企業(yè)的參與熱情，將企業(yè)的角色從游戲規(guī)則的被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與者，才能取得良好的治污效果。再如，公民是通過(guò)日常行為節(jié)能減排、有效監(jiān)督政策執(zhí)行和及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為的重要角色，爭(zhēng)取廣大公民對(duì)大氣污染防治政策的認(rèn)同與支持，是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)、地方政府依規(guī)履責(zé)、工業(yè)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)的有效措施。

因此，政府難以也不應(yīng)當(dāng)獨(dú)自完成治污任務(wù)，在政府內(nèi)部的協(xié)同合作之外，政府、企業(yè)、社會(huì)之間的協(xié)同合作值得同等程度地關(guān)注。引入?yún)f(xié)同治理思想后，政府部門(mén)和非政府部門(mén)在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，通過(guò)系統(tǒng)協(xié)作形成合作網(wǎng)絡(luò)，對(duì)公共資源和公共事務(wù)進(jìn)行管理，通過(guò)多元化的決策中心，上下互動(dòng)的管理過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)多方共贏；而在中國(guó)國(guó)情下，企業(yè)實(shí)施治污、公民廣泛參與以及非政府組織的完善與運(yùn)作又都有賴(lài)于政府的引導(dǎo)、規(guī)范和協(xié)調(diào)，這就決定了政府要在多方合作中擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌全局的責(zé)任。換句話(huà)說(shuō)，作為元治理的主體，政府好比定海神針，既要聯(lián)合多種治理模式，又要協(xié)調(diào)多種模式。

(二)具體措施

基于治理理論，筆者從完善政府內(nèi)部合作和強(qiáng)化政府、市場(chǎng)、社會(huì)間合作兩個(gè)層次，制度、組織、管理三個(gè)維度為京津冀區(qū)域大氣污染防治提出以下政策建議。

1.構(gòu)建府際合作的法律規(guī)則，規(guī)范京津冀政府合作行為

加快推進(jìn)橫向府際合作法律規(guī)范體系的構(gòu)建，為政府內(nèi)部合作提供制度保障。憲法作為根本大法，是其它一切立法的依據(jù)，故此構(gòu)建府際合作的法律規(guī)則，需要首先以憲法修正案的形式，對(duì)地方政府的橫向府際關(guān)系和橫向合作方式做出原則性規(guī)定，然后基于憲法，建立專(zhuān)門(mén)的地方政府組織法，為京津冀府際合作提供直接的法律依據(jù)。在地方政府組織法中，應(yīng)明確同一層級(jí)的地方政府具有平等地位，并對(duì)地方政府在橫向合作中的權(quán)責(zé)配備、履責(zé)方式、違規(guī)處罰、糾紛解決等進(jìn)行規(guī)定。

2.成立京津冀大氣污染防治促進(jìn)辦，主導(dǎo)“治理的治理”

在現(xiàn)有京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)上成立京津冀大氣污染防治促進(jìn)辦，為政府在政府科層、企業(yè)市場(chǎng)和公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)三種不同的治理模式間進(jìn)行“治理的治理”提供組織保障。

考慮到京津冀地區(qū)行政等級(jí)化特征突出，在區(qū)域大氣污染防治問(wèn)題上珠三角地區(qū)基于平等對(duì)話(huà)的協(xié)商管理模式未必適用于京津冀地區(qū)?，F(xiàn)有的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制解決了政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)問(wèn)題，但在治理模式下，政府、企業(yè)、社會(huì)間的合作需要新的組織協(xié)調(diào)。如前所述，政府作為同輩中的長(zhǎng)者，發(fā)揮著統(tǒng)籌全局的作用，為此，可在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，成立京津冀區(qū)域大氣污染防治促進(jìn)辦，協(xié)調(diào)各方職能，平衡各方利益，整合發(fā)展目標(biāo)，以區(qū)域整體利益最大化為導(dǎo)向，“防”“治”并重，設(shè)計(jì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一監(jiān)管。

3.建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)的總量控制與交易制度

針對(duì)工業(yè)排放的總量控制與交易制度是優(yōu)化配置大氣環(huán)境容量資源的有效手段，在國(guó)際上已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。結(jié)合京津冀的實(shí)際情況，應(yīng)設(shè)計(jì)區(qū)域聯(lián)動(dòng)的大氣污染總量控制與交易制度。

在京津冀區(qū)域大氣污染防治促進(jìn)辦的指導(dǎo)下，由政府環(huán)保部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)環(huán)保組織等共同開(kāi)展研究，聯(lián)系京津冀環(huán)境容量和以往大氣污染物排放水平，通過(guò)大氣擴(kuò)散模擬實(shí)驗(yàn)，推算出整個(gè)區(qū)域所能允許的大氣污染物排放總量，以及總量如何在京津冀三地間進(jìn)行分配，為政策制定提供依據(jù)。

京津冀大氣污染防治促進(jìn)辦基于研究結(jié)果，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，核定京津冀大氣污染排放權(quán)指標(biāo)總數(shù)和京津冀三地的配額。

由于區(qū)域空氣質(zhì)量的變化是時(shí)間動(dòng)態(tài)的，在理想狀態(tài)下，排污總量的設(shè)定也應(yīng)隨情況的變化而作出調(diào)整，其核定與分配需要綜合考慮的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素包括但不限于以下4個(gè)方面：首先，特定地區(qū)的工業(yè)排放水平因其所處發(fā)展階段而異，為處于工業(yè)化中期階段的地區(qū)和已完成工業(yè)化的地區(qū)設(shè)定相同的工業(yè)排放上限顯然是不合理的；其次，上風(fēng)向地區(qū)的排放情況會(huì)影響下風(fēng)向地區(qū)的空氣質(zhì)量，假如上下風(fēng)向地區(qū)所允許的排放總量相同，則下風(fēng)向地區(qū)空氣質(zhì)量將惡化；再次，污染源結(jié)構(gòu)會(huì)隨著節(jié)日和季節(jié)的變化而調(diào)整，例如春節(jié)期間煙花爆竹集中燃放，大量生成SO2、NO2、CO、CO2等污染物，而秸稈焚燒則是夏秋季的重要污染源，為保證區(qū)域空氣質(zhì)量，節(jié)慶或秸稈焚燒季期間工業(yè)或交通減排幅度應(yīng)相應(yīng)增加；最后，氣象條件不利于污染物擴(kuò)散時(shí)，應(yīng)臨時(shí)限定污染排放總量。

在總量一定的條件下，京津冀三地間的大氣污染排放指標(biāo)實(shí)行增減掛鉤。假設(shè)當(dāng)年天津?qū)嶋H消費(fèi)的排放指標(biāo)比分得的多出30個(gè)，則北京或河北當(dāng)年就需要相應(yīng)減少30個(gè)單位的排放量，反之亦然。

因地方政府對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的歷史排放情況更為了解，可在京津冀區(qū)域大氣污染防治促進(jìn)辦的監(jiān)督下，由地方政府完成排污指標(biāo)在地方企業(yè)間的分配。按照總量控制與交易制度的規(guī)定，工業(yè)企業(yè)之間可就排污指標(biāo)進(jìn)行交易?？紤]到排污指標(biāo)交易可能對(duì)重污染企業(yè)產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)，造成熱點(diǎn)區(qū)污染排放的集中，應(yīng)規(guī)定單個(gè)工業(yè)企業(yè)年交易上限。作為激勵(lì)，當(dāng)企業(yè)對(duì)區(qū)域大氣質(zhì)量的改善做出額外貢獻(xiàn)時(shí)，例如栽種了一定數(shù)量的樹(shù)木，即可獲得獎(jiǎng)勵(lì)性配額。同時(shí)，應(yīng)設(shè)計(jì)排污指標(biāo)儲(chǔ)蓄機(jī)制，企業(yè)所得的排污配額在當(dāng)年沒(méi)有用完的，可以留待未來(lái)使用。對(duì)于企業(yè)實(shí)際排污量超出排污指標(biāo)的部分，應(yīng)大幅增加處罰力度，使企業(yè)的污染成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其治污成本。

4.建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)的企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)制度

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是治污減排的根本途徑，然而京津冀區(qū)域尤其是河北省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)不是一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)的。在完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整前，要通過(guò)包括政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、工業(yè)企業(yè)和公民在內(nèi)的不同治理主體的共同參與，建立區(qū)域性工業(yè)企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以避免工業(yè)排放水平高的企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)以及其它排放和工業(yè)排放疊加影響空氣質(zhì)量。

區(qū)域性工業(yè)企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基本原則是，根據(jù)環(huán)境條件安排工業(yè)企業(yè)在不同時(shí)間段上的生產(chǎn)數(shù)量。工業(yè)排放水平高的企業(yè)在夜間污染物排放水平較低時(shí)段或氣象條件利于污染物擴(kuò)散時(shí)期多生產(chǎn)，反之，在煙花爆竹集中燃放的節(jié)慶期間、冬季采暖期等減量生產(chǎn)或暫時(shí)性停產(chǎn)，從而以污染物排放水平不同的企業(yè)相互搭配進(jìn)行生產(chǎn)的方式，實(shí)現(xiàn)整個(gè)京津冀區(qū)域全年不同時(shí)期及全天不同時(shí)段工業(yè)污染物濃度的相對(duì)平均化。

在開(kāi)展區(qū)域性工業(yè)企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)前，京津冀政府應(yīng)在京津冀區(qū)域大氣污染防治促進(jìn)辦的協(xié)調(diào)下對(duì)三地企業(yè)信息進(jìn)行匯總和分類(lèi)，就各類(lèi)企業(yè)單位生產(chǎn)的大氣污染物排放水平達(dá)成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公布。

地方政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)發(fā)布針對(duì)工業(yè)生產(chǎn)的氣象條件和空氣質(zhì)量信息，以便三地工業(yè)企業(yè)在行業(yè)協(xié)會(huì)的組織下，結(jié)合科研機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告，進(jìn)行錯(cuò)峰生產(chǎn)方案編制。在方案編制的過(guò)程中，應(yīng)注重同一行業(yè)不同企業(yè)間、以及不同行業(yè)協(xié)會(huì)間的充分對(duì)話(huà)和協(xié)商，力求彌合利益差異，形成適宜的共同規(guī)則。在行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)下，仍不能達(dá)成一致意見(jiàn)的內(nèi)容，可由相關(guān)政府部門(mén)予以仲裁。錯(cuò)峰生產(chǎn)方案同樣要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，以便公眾對(duì)企業(yè)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

5.多形式鼓勵(lì)廣大公眾參與

日常行為節(jié)能減排潛力巨大?？諝赓|(zhì)量的改善離不開(kāi)廣大公眾的自發(fā)參與和協(xié)調(diào)配合，而廣大公眾的自發(fā)參與和協(xié)調(diào)配合也正是治理的題中之義。但目前中國(guó)公民社會(huì)發(fā)育不足，不可急于求成，在一定時(shí)期內(nèi)仍然需要政府的扶持與引導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年北京機(jī)動(dòng)車(chē)保有量為537.1萬(wàn)，居全國(guó)首位，其中私人機(jī)動(dòng)車(chē)達(dá)407.5萬(wàn)輛[16]，機(jī)動(dòng)車(chē)排放已成為第一大本地PM2.5來(lái)源[1]。交通移動(dòng)源的排放向來(lái)比工業(yè)固定源更難控制[17]，引導(dǎo)公民在日常生活中采用對(duì)環(huán)境影響最小的出行方式，例如步行、合乘等，是減少機(jī)動(dòng)車(chē)排放的重要途徑。可以社區(qū)為單位開(kāi)展環(huán)境教育，并充分利用微博微信等新媒體普及環(huán)保知識(shí)，使公眾樹(shù)立環(huán)保意識(shí)，轉(zhuǎn)變生活方式，在日常生活中注意點(diǎn)滴減排。同時(shí)應(yīng)引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制來(lái)填補(bǔ)政府在監(jiān)管過(guò)程中可能出現(xiàn)的漏洞。例如，設(shè)立區(qū)域統(tǒng)一的監(jiān)督熱線(xiàn)以便公眾檢舉環(huán)境違法行為、監(jiān)督環(huán)保執(zhí)法情況，為社會(huì)組織進(jìn)行環(huán)保公益訴訟提供條件等。

三、小結(jié)

2013年12月習(xí)近平總書(shū)記在視察北京供熱企業(yè)時(shí)指出，解決環(huán)境問(wèn)題要有耐心、定力。國(guó)家環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧也說(shuō)過(guò)，較高的環(huán)境壓力會(huì)持續(xù)到2030年甚至2040年，這是發(fā)展階段決定的。由此可見(jiàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于污染重化中后期階段，大氣污染事件集中多發(fā)，短期內(nèi)很難從根本上消除大氣污染，只能在一定范圍內(nèi)加以控制。京津冀大氣污染防治本質(zhì)上是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的兩極間尋求一種平衡，試圖以最小的環(huán)境成本爭(zhēng)取最大的經(jīng)濟(jì)收益。

大氣污染防治具有典型的公共物品性質(zhì)，區(qū)域公共物品的提供依賴(lài)于多方聯(lián)合行動(dòng)，既需要政府內(nèi)部合作，也需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的合作。京津冀大氣污染問(wèn)題折射出京津冀三地間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異以及由此帶來(lái)的三地利益目標(biāo)的不兼容，這對(duì)不同行動(dòng)主體的合作提出了巨大挑戰(zhàn)。唯有立足中國(guó)國(guó)情，構(gòu)建出政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同治污的理論框架，完善政府內(nèi)部合作，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)的作用，才能切實(shí)解決京津冀區(qū)域大氣污染的問(wèn)題。

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責(zé)任編輯魏佐國(guó)

[收稿日期]2016-01-14

[作者簡(jiǎn)介]石小石(1989-)，女，安徽蒙城人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院博士生，主要從事公共管理研究；白中科(1963-)，男，山西運(yùn)城人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究人員，主要從事土地整理復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究；殷成志(1976-)，男，江蘇蘇州人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，主要從事城市與區(qū)域規(guī)劃研究。

[中圖分類(lèi)號(hào)]X51

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2096-1243(2016)03-0072-09

地方治理研究2016.3