韋榮鋒

(中共河池市委黨校，廣西　河池　547000)

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推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的作用力探析

韋榮鋒

(中共河池市委黨校，廣西河池547000)

[摘要]基層協(xié)商民主發(fā)展的作用力有驅(qū)動力和阻滯力兩方面。其中，驅(qū)動力主要來自中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政目標(biāo)推動、基層社會治理的壓力驅(qū)動、參與民主協(xié)商主體的利益驅(qū)動、國內(nèi)外協(xié)商民主研究熱潮的理論推動和部分地區(qū)基層協(xié)商民主成功實踐的示范帶動。阻滯力主要來自傳統(tǒng)政治文化根深蒂固的影響、基層群眾參與民主協(xié)商能力不強(qiáng)、基層群眾參與民主協(xié)商渠道不夠?qū)?、缺乏具有?qiáng)大約束力的制度體系保障和正常的工作運(yùn)行機(jī)制、缺乏濃厚的社會輿論支持氛圍等?；诖?，推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展，應(yīng)當(dāng)著力于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、建立健全相關(guān)法律制度、提高群眾參與協(xié)商能力、拓寬群眾參與協(xié)商渠道、培育基層民主政治文化等方面。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商民主；基層協(xié)商民主；社會治理；驅(qū)動力；阻滯力

發(fā)展基層協(xié)商民主既是我國社會主義民主政治建設(shè)的價值追求，也是新形勢下提高地方社會治理能力和治理水平的重要途徑。黨的十八大報告明確指出：“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。積極開展基層民主協(xié)商。”[1](P27)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”[2]，明確把推進(jìn)基層協(xié)商民主作為加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2015年2月，中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中提出：“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。”[3]發(fā)展基層協(xié)商民主已提到前所未有的高度。在此背景下，深入探討推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的作用力問題，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步探討當(dāng)前和今后推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的著力點(diǎn)，具有十分重要的理論價值和實踐意義。從實際來看，影響基層協(xié)商民主發(fā)展的作用力有驅(qū)動力和阻滯力兩個方面，以下分別予以論述。

一、推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的驅(qū)動力分析

(一)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政目標(biāo)推動

在我國，中國共產(chǎn)黨的推動是基層協(xié)商民主發(fā)展的根本動力。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就堅持把保障和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利作為自己的執(zhí)政目標(biāo)，并在黨章和歷次黨代會報告中不斷強(qiáng)化。中國共產(chǎn)黨在探索和發(fā)展選舉民主的同時，也在實踐中積極探索社會主義協(xié)商民主的內(nèi)容和形式。從國共合作、建立“三三制”政權(quán)到新中國成立前夕協(xié)商建國，再到新中國成立后建立的一系列民主政治制度，處處都能清楚地看到中國共產(chǎn)黨推動和踐行協(xié)商民主的影子。正如有學(xué)者所指出的：“從1922年中共二大通過《關(guān)于民主的聯(lián)合戰(zhàn)線的決議案》開始，由中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的中國政治文明進(jìn)程就一直與協(xié)商民主有著密切聯(lián)系；從國共兩次合作反對共同的敵人、爭取民族的獨(dú)立和解放，到共和國的誕生、國家重大方針、政策的制定都是在協(xié)商中進(jìn)行和完成的?！盵4](P52)經(jīng)過半個多世紀(jì)的豐富、發(fā)展和完善，協(xié)商民主已經(jīng)成為我國民主政治的重要內(nèi)容和形式。2006年2月8日《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵5](P260)黨的十八大對推進(jìn)社會主義協(xié)商民主進(jìn)行了更深入的部署，進(jìn)一步明確了社會主義協(xié)商民主發(fā)展的方向，為推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展提供了有力的政治前提。黨的十八報告指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。積極開展基層民主協(xié)商。”[1](P27)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是對發(fā)展基層協(xié)商民主作出了具體的部署和要求。2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，為我國基層協(xié)商民主發(fā)展提供了強(qiáng)大的動力支持和政治保障，必將推動基層協(xié)商民主的大發(fā)展。

(二)當(dāng)前基層社會治理的壓力驅(qū)動

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，基層社會治理面臨前所未有的壓力，這種壓力主要表現(xiàn)為基層社會問題和矛盾不斷涌現(xiàn)、人民群眾的民主參與意識不斷增強(qiáng)。要克服這種壓力，推進(jìn)基層協(xié)商民主無疑是一種有效選擇，因為只有通過推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展才能妥善解決好那些復(fù)雜的新矛盾新問題，實現(xiàn)政府“善治”目標(biāo)?？梢哉f，基層社會治理的壓力和挑戰(zhàn)正強(qiáng)烈呼喚基層協(xié)商民主的發(fā)展和完善，推動著基層協(xié)商民主的發(fā)展。正如有學(xué)者指出：“治理是所有地方政府推動協(xié)商機(jī)制動機(jī)的核心。所有的動機(jī)和理由可以提煉為治理驅(qū)動的協(xié)商過程。”[6](P146)具體來說，這種壓力驅(qū)動表現(xiàn)在以下兩個方面。

首先，應(yīng)對當(dāng)前基層社會問題和矛盾的壓力需要引入和推進(jìn)基層協(xié)商民主。有研究指出：“我國的現(xiàn)代化改革是一種‘壓縮式’改革。一方面，社會經(jīng)濟(jì)生活在短期內(nèi)取得舉世矚目的成就；另一方面，社會問題和矛盾長期積累積壓，得不到有效的消化?！盵7](P117)近年來，這種問題和矛盾表現(xiàn)明顯。從基層社會來看，房屋拆遷、山林糾紛、水利糾紛、土地糾紛、環(huán)境污染糾紛、勞資糾紛、暴力執(zhí)法、官民矛盾等問題不斷，這些問題和矛盾如果不能得到及時有效處理，就會危及社會穩(wěn)定。在這些復(fù)雜的社會問題和社會矛盾面前，基層協(xié)商民主通過搭建雙方或多方溝通平臺，以對話、討論、溝通等形式開展平等協(xié)商，既有利于暢通群眾訴求渠道、平衡各方利益和偏好、化解社會矛盾，也有利于推進(jìn)黨委政府科學(xué)決策，緩和干群關(guān)系。這就是協(xié)商民主的特有優(yōu)勢。比如，在預(yù)防和處置群體性事件方面，協(xié)商民主就能起到很好的作用，近年發(fā)生的重慶出租車罷運(yùn)事件、廣東番禺垃圾焚燒事件、廣東烏坎事件、福建廈門PX項目事件的妥善解決就是很好的例子。

其次，應(yīng)對公民民主訴求不斷增強(qiáng)的壓力需要大力推進(jìn)基層協(xié)商民主。近年來，隨著改革開放的深入推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，人民群眾的整體素質(zhì)明顯提高，部分群眾的公民意識不斷覺醒，民主意識與參與訴求不斷增強(qiáng)。特別是電視、網(wǎng)絡(luò)等新媒體的普及更是讓多數(shù)底層民眾“從沉睡中醒來”，他們已經(jīng)不再像過去那樣“保守”“封閉”“單純”和“兩耳不聞窗外事”。就國家層面來說，廣大公民對國家政治經(jīng)濟(jì)生活的關(guān)注程度和參與熱情空前高漲，這在近年來我國“收入分配改革”“個人所得稅法修改”“醫(yī)療改革”“養(yǎng)老金改革”“延長退休年齡”“城市霧霾治理”“網(wǎng)絡(luò)反腐”“全面放開二孩”等政策制定和政策出臺中就表現(xiàn)得十分明顯。同樣，在基層，人民群眾對基層公共事務(wù)的參與熱度也是前所未有。這種變化對傳統(tǒng)的基層社會治理模式提出了極大挑戰(zhàn)，過去黨委政府“一方獨(dú)大”“大權(quán)獨(dú)攬”的壟斷式治理模式已經(jīng)不能奏效，這就迫切要求建立一種新的治理模式，這種模式既不能撇開黨委領(lǐng)導(dǎo)，又不能沒有政府來負(fù)責(zé)，更不能沒有民眾的充分參與，而協(xié)商民主正是以它的參與性、平等性、包容性、公開性的特性和優(yōu)勢，成為適應(yīng)這種治理新模式的有效選擇之一。

(三)協(xié)商民主參與主體的利益驅(qū)動

馬克思曾經(jīng)鮮明地指出：“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)。”[8](P82)基層協(xié)商民主參與主體的利益需要是推動基層協(xié)商民主發(fā)展的不竭動力。具體來說主要表現(xiàn)在三個方面。

一是基層黨政官員的利益驅(qū)動。美國著名政治學(xué)者亨廷頓曾指出：“政治領(lǐng)袖推動民主?！盵9](P120-121)這一觀點(diǎn)昭示了政治精英在民主發(fā)展中的重要作用。在基層協(xié)商民主發(fā)展中，基層黨政官員所起的作用是關(guān)鍵性的，他們的積極倡導(dǎo)和大力推動是基層協(xié)商民主得以順利推進(jìn)的重要保證。如果沒有他們的支持和推動，我們就很難發(fā)展任何形式的民主，更談不上實現(xiàn)基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展，這是由我國當(dāng)下實際存在的官本位、政府本位政治格局所決定的。而利益訴求又是他們支持和推動協(xié)商民主發(fā)展的根本動機(jī)?；鶎狱h政官員的利益訴求既有來自推進(jìn)區(qū)域公共利益的考量，也有來自個人利益(如政績、名譽(yù)、聲望、權(quán)力、獎勵以及職務(wù)晉升等)最大化的考量。近年來的實踐也表明，一些基層黨政官員因為積極探索推進(jìn)原創(chuàng)性的協(xié)商民主改革而得到了表彰、獎勵或職務(wù)晉升。

二是利益群體的利益驅(qū)動。隨著我國改革開放的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國各種利益群體迅猛發(fā)展，數(shù)量在不斷增多，力量在不斷壯大。這些利益群體主要包括各種盈利性組織(如企業(yè))、非營利性組織、專家學(xué)者群體和新聞媒體，覆蓋各行各業(yè)，延伸到基層社會中。這些利益群體一般都有各自的利益訴求，而黨政部門建立的民主協(xié)商平臺正是它們反映和維護(hù)自身利益的重要途徑。因為維護(hù)和擴(kuò)大自身利益的需要，它們對民主參與、民主協(xié)商的訴求越來越強(qiáng)烈，參與民主協(xié)商的積極性和主動性空前高漲。澳籍華人知名學(xué)者何包鋼在研究浙江省基層協(xié)商民主時就指出：“在浙江某些縣市，私人部門的稅收占了地方預(yù)算的70%。這些民營企業(yè)和利益集團(tuán)對影響他們的經(jīng)濟(jì)生活的公共政策有著強(qiáng)烈的參與要求，咨詢會等各種形式的協(xié)商制度在某種程度上也滿足了他們這些方面的要求。”[6](P147)可見，利益群體是基層協(xié)商民主發(fā)展的重要動力源。

三是公民個體的利益驅(qū)動。作為個體的公民，其參與民主協(xié)商的意愿是受其利益需要支配的。公民個體參與民主協(xié)商的動機(jī)主要有兩個方面: 一為經(jīng)濟(jì)利益，二為政治權(quán)益。當(dāng)前，隨著物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，隨著受教育程度的不斷提升，廣大公民的權(quán)利意識不斷增長，政治主人翁意識不斷增強(qiáng)，他們越來越意識到知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)是他們應(yīng)有的政治權(quán)利，這些政治權(quán)利在一般情況下是不容剝奪的，而且這些政治權(quán)利往往與他們的實際利益密切相關(guān)，因此，他們參與民主協(xié)商的主動性和自覺性也在不斷加強(qiáng)。當(dāng)然，促使公民個體參與民主協(xié)商活動的最直接的因素還是經(jīng)濟(jì)利益的刺激。在當(dāng)今社會中，許多公共決策都可能會觸及到公民個體的直接經(jīng)濟(jì)利益，這就促使更多的公民個體自覺自愿甚至主動地參加到民主協(xié)商中來。在一些地方甚至出現(xiàn)了“不經(jīng)過協(xié)商老百姓就抱怨”的局面，“要我協(xié)商”變成了“我要協(xié)商”。公民個體無疑成為推動基層協(xié)商民主發(fā)展的重要力量。

(四)國內(nèi)外協(xié)商民主研究熱潮的理論推動

理論是實踐的先導(dǎo)。理論研究的興起一方面可以為實踐發(fā)展提供輿論氛圍，另一方面可以為實踐發(fā)展提供理論準(zhǔn)備，從而起到推動實踐發(fā)展的作用。國際上最早從學(xué)術(shù)意義上使用“協(xié)商民主(Deliberative Democracy)”這一概念的是美國克萊蒙特大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫·畢塞特。自從1980年他在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中作為學(xué)術(shù)語言正式使用這一概念之后，西方學(xué)術(shù)界掀起了研究協(xié)商民主理論的熱潮。協(xié)商民主被認(rèn)為是對“當(dāng)代文化多元性、社會復(fù)雜性和大規(guī)模的不平等對代議民主制的挑戰(zhàn)和人類由主體性思維向主體間性思維轉(zhuǎn)變的實踐和認(rèn)識發(fā)展的產(chǎn)物”[10](P21)?！皡f(xié)商民主理論已經(jīng)成為當(dāng)代西方學(xué)術(shù)界一種新的民主理論范式。”[11]在國內(nèi)，自2003年以林尚立、陳家剛等為先導(dǎo)的一批學(xué)者撰文向國人介紹西方協(xié)商民主理論以后，國內(nèi)政治學(xué)、公共管理學(xué)等眾多學(xué)科的學(xué)者對協(xié)商民主的理論與實踐產(chǎn)生了濃厚的研究興趣。近年來，協(xié)商民主顯然已經(jīng)成為政治學(xué)和公共管理學(xué)的熱門研究領(lǐng)域之一。特別是黨的十八大明確提出“積極開展基層民主協(xié)商”之后，社會各界更是對相關(guān)研究和宣傳注入了新的動力與活力。應(yīng)當(dāng)說，國內(nèi)外學(xué)習(xí)、研究和宣傳協(xié)商民主的這一股熱潮必將對早就有所實踐的我國基層協(xié)商民主的發(fā)展起到引領(lǐng)和推動作用。

(五)基層協(xié)商民主成功實踐的示范帶動

20世紀(jì)80年代以來，我國基層民主逐漸得到實施和深化，各地民主協(xié)商活動相繼蓬勃開展起來，出現(xiàn)了各種不同的實踐形式和成功范例。比較典型的有：民主懇談會、民主議事會、政策咨詢會、社區(qū)議事會、黨群議事會、黨員代表議事會、村民議事會、街道議政會、民主評議會、社區(qū)論壇、村民論壇、工資集體協(xié)商制度、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主理財日、民主議政日、居民或村民代表大會，等等。其中，浙江溫嶺市的民主懇談會、廣西宜州市的村民自治影響較大，也最為典型?；鶎訁f(xié)商民主活動的蓬勃開展與成功實踐，為基層協(xié)商民主的深入發(fā)展注入了新的血液和活力，增強(qiáng)了基層黨政機(jī)關(guān)與社會推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展的信心，也為其他地方推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展提供了經(jīng)驗借鑒，成為基層協(xié)商民主發(fā)展的重要推手。

二、推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的阻滯力分析

經(jīng)過二三十年的努力，我國基層協(xié)商民主有了很大發(fā)展，許多地方涌現(xiàn)出了形式多樣的實踐模式，展現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和發(fā)展前景。民主協(xié)商已經(jīng)成為基層社會群體參與基層公共事務(wù)決策的重要途徑，成為他們維護(hù)和實現(xiàn)自身利益的重要手段。然而，當(dāng)前我國基層協(xié)商民主要取得進(jìn)一步發(fā)展，也還面臨著多方面的阻滯力，主要表現(xiàn)在以下五個方面。

(一)傳統(tǒng)政治文化根深蒂固的影響

我國是歷史悠久的大國，傳統(tǒng)文化源遠(yuǎn)流長。傳統(tǒng)文化中有精華也有糟粕，無論是精華還是糟粕部分，至今都還對人們的思想和行為具有一定影響。一方面，我國有數(shù)千年的集權(quán)歷史，官本位和權(quán)力本位在社會上長期占據(jù)主導(dǎo)地位，許多地方的基層群眾特別是農(nóng)村群眾長期缺乏參與公共事務(wù)的經(jīng)歷。另一方面，中華民族受傳統(tǒng)中庸思想影響較大，在民族性格方面屬于“深水型民族”，人們在政治活動中固守明哲保身之道，不輕易表達(dá)自己的觀點(diǎn)。時至今日，許多基層干部群眾仍然存在著較強(qiáng)的官本位、權(quán)力本位思想，缺乏民本位、社會本位意識和民主法治觀念，在公共事務(wù)活動中行政強(qiáng)制、指令性安排等依然占據(jù)十分重要的地位，一些地方官員工作方法簡單生硬，工作作風(fēng)傲慢粗暴，不愿意坐下來與一般群眾或下級平等溝通。許多群眾和下級人員習(xí)慣于逆來順受，不敢表達(dá)自己的觀點(diǎn)，缺乏獨(dú)立意識、公民意識和主人翁精神。一些地方官員對民主的認(rèn)識不到位，有的把“民主”曲解為“為民做主”“替民做主”，或者“你是民我是主”，習(xí)慣個人說了算。受傳統(tǒng)觀念影響，有的地方官員喜歡把自己定位為“父母官”——“我是父母你是子女，我說是什么就是什么，我要你做什么你就做什么”，缺乏民主、平等的意識，這與協(xié)商民主所要求的包容性、公開性、參與性、平等性、公共理性等相差甚遠(yuǎn)。以上傳統(tǒng)因素帶來的思想觀念和行為習(xí)慣，對今天推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展極為不利。

(二)基層群眾參與民主協(xié)商能力不強(qiáng)

基層群眾是開展基層民主協(xié)商的主體，他們的能力和素質(zhì)對發(fā)展基層協(xié)商民主具有基礎(chǔ)性作用。在一些經(jīng)濟(jì)和文化較發(fā)達(dá)的地方，隨著改革開放的深入推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基層群眾的思想觀念和認(rèn)識水平較高，對協(xié)商民主有較深入的認(rèn)知，組織和參與協(xié)商民主活動的能力較強(qiáng)，自覺性和主動性也相對較高，這對發(fā)展基層協(xié)商民主十分有利。但在一些相對偏遠(yuǎn)和落后的地區(qū)，由于各方面的局限性，基層群眾的能力素質(zhì)距離中央對基層協(xié)商民主的發(fā)展要求還相差甚遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在：一是對基層協(xié)商民主的概念及參與主體認(rèn)識不足。目前出現(xiàn)的議事會、聽證會、評議會等形式，有許多還是流于形式，都是以政府為主體的民主協(xié)商管理形態(tài)，缺乏協(xié)商民主所要求的廣泛參與性與平等性。二是對發(fā)展基層協(xié)商民主的重要性認(rèn)識不足。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展是十八大以來黨中央的重要政治部署，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的需要，是推進(jìn)基層社會治理科學(xué)化民主化的必然要求，是保障人民民主政治權(quán)利和現(xiàn)實利益的重要手段。但是很多基層干部群眾并不能認(rèn)識到這一點(diǎn)，他們參加民主協(xié)商活動僅僅是為了自己的現(xiàn)實利益，完全沒有公共責(zé)任感在里面。凡符合自身利益的，他們就主動參加；凡不能從中得利的，就不屑一顧。因此，在一些偏遠(yuǎn)落后的地區(qū)，有時只有政府花錢請他們才愿意去參加。即便是在一些經(jīng)濟(jì)文化比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，責(zé)任驅(qū)動的參與還是比較少，而利益驅(qū)動的參與相對多些。有研究指出：“在浙江省的農(nóng)村，富裕群體的政治參與普遍比較熱情，是因為他們發(fā)現(xiàn)參與政治可以為他們的商業(yè)活動提供支撐和保障?！盵12](P26)三是對基層協(xié)商民主缺乏實際操作和參與的經(jīng)驗。最近二三十年以來，國內(nèi)許多地方開展了豐富多彩的基層協(xié)商民主形式，取得了很大的實際效果。但是基層協(xié)商民主距離“遍地開花”畢竟還很遠(yuǎn)，還有許多地方特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)并沒有受到民主的“洗禮”，有些地方有民主安排卻也僅僅是停留于形式和表面。由于缺乏民主實踐和民主鍛煉，許多基層干部群眾甚至不知道“協(xié)商民主”為何物，具體應(yīng)該如何操作，也找不到相對成熟的符合本地實際的具體經(jīng)驗來借鑒。四是基層群眾基本能力和素質(zhì)不高，很難較好地參與到民主協(xié)商中來。處于社會底層的群眾受教育少，見識窄，文化程度低，思想觀念落后，表達(dá)能力差，缺乏參與研究和決定公共事務(wù)的基本能力，很難參與到民主協(xié)商中來。

(三)基層群眾參與民主協(xié)商的渠道不夠?qū)?/p>

從總體來看，國內(nèi)許多地方積極探索基層協(xié)商民主，出現(xiàn)了民主懇談會、民主議事會、社區(qū)論壇、村民論壇、工資集體協(xié)商制度、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、居民或村民代表大會等較好的形式，取得了一定的效果。但是，這些協(xié)商民主形式都還處于探索階段，并不成熟和完善。而且這些協(xié)商民主形式只是在一些小地方小范圍實施，并沒有在全國鋪開。各地開展基層協(xié)商民主的形式各異，實施程度不一，很多地方并未真正看到“基層協(xié)商民主”的影子，絕大多數(shù)基層群眾并未參與到協(xié)商活動中來，真正當(dāng)家作主。盡管有部分群眾有機(jī)會參與到協(xié)商活動中來，但是協(xié)商活動大都是在地方黨委政府主導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下進(jìn)行的，參與的渠道窄，途徑也單一。同時，這種地方黨委政府主導(dǎo)下的協(xié)商民主，往往受制于地方黨政官員追逐個人政績效應(yīng)及個人的喜好，一些地方的民主協(xié)商僅僅流于形式，參與協(xié)商的群眾沒有充分表達(dá)自己意見的發(fā)言權(quán)，參與協(xié)商的人員代表性不夠，協(xié)商的結(jié)論也沒能得到貫徹落實，協(xié)商只是一種“虛名”和手段，成為一種“被綁架的協(xié)商民主”，協(xié)商的真實性和實效性并沒有凸顯出來。由于底層群眾的話語權(quán)被長期壓制，誠如學(xué)者盛洪所言：“改革開放以來，有利于農(nóng)民的政策或制度變革，是在農(nóng)民和農(nóng)村的問題變得不可承受，不解決不足以解決全體問題時，且決策層中的有識之士認(rèn)識到了問題的嚴(yán)重性時，才被提出來?！盵13]

(四)缺乏具有強(qiáng)大約束力的制度體系保障和正常的工作運(yùn)行機(jī)制

制度更帶有長期性和根本性。沒有一整套科學(xué)完善的制度約束和規(guī)范，再好的理想也難以實現(xiàn)。黨的十八大報告指出：“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！盵1](P27)黨的十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)基層協(xié)商民主的制度化。制度化是我國基層協(xié)商民主發(fā)展的基本方向，但是我國基層協(xié)商民主目前還處于實踐探索階段，實現(xiàn)比較完善的制度化仍然任重道遠(yuǎn)。2015年2月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，這是一份指導(dǎo)全國協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，但是這份文件也僅停留于“指導(dǎo)”上，缺乏剛性約束和具體規(guī)范。目前，基層協(xié)商民主制度化還只停留在黨的報告和重要文件中，停留于學(xué)者的論文與話語之中，從中央到地方都還缺乏一套比較嚴(yán)密的推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的制度化體系，沒有對協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商形式、協(xié)商責(zé)任、協(xié)商結(jié)果的督查落實作出具體明確的規(guī)定，沒有從制度上統(tǒng)一約束和規(guī)范基層協(xié)商民主活動的開展。由于缺乏剛性制度化約束和嚴(yán)密的制度規(guī)范，一些地方基層協(xié)商民主實踐表現(xiàn)出明顯的隨意性，可為可不為，可以隨便為，導(dǎo)致協(xié)商民主“被綁架”“被利用”，直接損害了一部分群眾的切身利益與政治權(quán)益。由于缺乏監(jiān)督與問責(zé)制度，一些基層協(xié)商結(jié)果沒有形成制度約束力，沒有得到認(rèn)真貫徹落實，變成了一種形式化的民主。一些地方盡管已經(jīng)有較好的基層協(xié)商民主探索，但由于沒有形成持續(xù)的制度約束，“鎮(zhèn)黨委書記一換，原有的關(guān)于漁業(yè)懇談的結(jié)果就束之高閣；市委書記一換，推動民主協(xié)商制度的動力就減小”[6](P163)。此外，目前全國也還缺乏一套推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的工作機(jī)制，部分基層黨委政府對發(fā)展基層協(xié)商民主不感興趣，有的即使感興趣也不知道如何推進(jìn)。就算是縣級政協(xié)這樣的組織，其反映民意、發(fā)揮作用都十分有限。

(五)缺乏濃厚的社會輿論支持氛圍

推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展，離不開社會輿論的引導(dǎo)和推動作用。雖然黨的十八大和十八屆三中全會對推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展有了明確的部署和要求，但是社會輿論對推進(jìn)基層協(xié)商民主關(guān)注度不高，無論是網(wǎng)絡(luò)媒體還是傳統(tǒng)媒體對推進(jìn)基層協(xié)商民主都不是很感興趣，報道率低。很多人依然認(rèn)為，推進(jìn)基層協(xié)商民主從理論上看起來很好但實際上不好操作，操作不好容易陷入“虛假協(xié)商”，不能真正發(fā)揮作用，沒有實效性。一些學(xué)者認(rèn)為，推進(jìn)基層協(xié)商民主只是官方的一種政治口號而已，聽上去很美，但不會真正全面推動實施，地方上對此不會有大動作。推進(jìn)基層協(xié)商民主，沒有社會輿論的強(qiáng)力支持是不行的。

三、當(dāng)前和今后推進(jìn)我國基層協(xié)商民主發(fā)展的著力點(diǎn)

(一)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確?；鶎訁f(xié)商民主沿著正確的方向順利推進(jìn)

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是順利推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的根本保證。多年的實踐表明：沒有各級黨委的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)基層協(xié)商民主勢必成為一種幻想。從杭州的“民主議事會”、成都的“村民議事會”、溫嶺的“民主懇談會”等基層協(xié)商民主實踐形式看，基層黨組織都發(fā)揮了組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督保障作用。正是由于黨組織的精心組織和正確領(lǐng)導(dǎo)，基層協(xié)商民主才得以分步驟、有秩序地進(jìn)行[4](P55)。因此，在推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的過程中，既要充分重視人民群眾的主體地位，也要高度重視黨在其中的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用。要切實加強(qiáng)和改進(jìn)黨的基層組織建設(shè)，加強(qiáng)基層黨員干部工作作風(fēng)和執(zhí)政能力建設(shè)，提高基層黨組織引領(lǐng)基層協(xié)商民主發(fā)展的能力。要加強(qiáng)對基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商民主理論與實踐的教育培訓(xùn)，確保基層黨組織民主作風(fēng)好、領(lǐng)導(dǎo)基層協(xié)商民主建設(shè)有方執(zhí)行有力，以促進(jìn)基層協(xié)商民主的有序推進(jìn)。要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步總結(jié)和提煉基層協(xié)商民主的經(jīng)驗，使其更加制度化、規(guī)范化，并力爭在更多層面、更寬領(lǐng)域推廣。要通過廣泛開展基層民主協(xié)商，在基層形成合法決策的民主體制和科學(xué)有效的治理形式，使黨中央的方針政策和各級黨組織的科學(xué)決策成為廣大人民群眾的自覺行動，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)建立健全相關(guān)法律制度，推動基層協(xié)商民主規(guī)范化發(fā)展

堅持以制度建設(shè)為根本，加強(qiáng)制度設(shè)計，完善制度安排，既是維護(hù)社會主義政治文明核心價值的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)基層協(xié)商民主健康發(fā)展的根本保障[14](P42)。黨的十八大報告和十八屆三中全會就強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)協(xié)商民主的制度化發(fā)展。從內(nèi)涵上講，協(xié)商的制度化指的是協(xié)商的啟動、過程、終結(jié)與監(jiān)督均有嚴(yán)格的制度規(guī)定，其表現(xiàn)是以地方性法規(guī)的形式規(guī)定議題制定、參加人員、協(xié)商程序、監(jiān)督機(jī)制等制度[15](P33)。要通過協(xié)商議題的制度化、參加協(xié)商人員(協(xié)商主體)的制度化、協(xié)商過程(程序)的制度化、協(xié)商監(jiān)督的制度化、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用的制度化、協(xié)商責(zé)任的制度化、協(xié)商工作推進(jìn)的制度化，確保基層協(xié)商民主有章可循，有據(jù)可依。中央可制定出臺《關(guān)于推動協(xié)商民主在基層落實的意見》，并指導(dǎo)和推動各地制定出臺相關(guān)制度文件。要加強(qiáng)基層協(xié)商民主的立法工作，切實將基層協(xié)商民主制度以及一些具體做法上升到法律的層面。從目前的情況看，應(yīng)著力做好以下幾方面工作：首先，在宏觀層面上，要在相關(guān)法律尤其是憲法中明確協(xié)商民主的法律地位。同時，盡快頒布《基層協(xié)商民主推進(jìn)法》或《基層協(xié)商民主工作條例》，就協(xié)商的啟動、參與協(xié)商的主體、協(xié)商的內(nèi)容、協(xié)商的形式、協(xié)商主題的選定、協(xié)商的程序、協(xié)商對象的遴選、協(xié)商結(jié)果的確定、協(xié)商結(jié)果的實施與監(jiān)督、協(xié)商參與人員的責(zé)任、協(xié)商的頻度、協(xié)商的保障等作出明確的規(guī)定，以促進(jìn)基層協(xié)商民主的法制化。其次，在微觀層面上，要盡快建立和完善推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的制度體系，形成省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))五級環(huán)環(huán)相扣而又高效嚴(yán)密的制度體系。再次，要盡快建立健全推進(jìn)基層協(xié)商民主的保障機(jī)制，要把基層協(xié)商民主的實施情況納入地方黨委政府和官員的年終績效考核、任期考核之中。另外，還要積極促進(jìn)基層協(xié)商民主實踐成果的法制化建設(shè)，及時總結(jié)和推廣成功的協(xié)商民主實踐經(jīng)驗，并依照實際情況通過立法手段將之上升為法規(guī)條文，使之不因主要領(lǐng)導(dǎo)的改變而改變。如浙江溫嶺連續(xù)頒布的《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定》，不僅規(guī)定了民主懇談的地位，而且規(guī)范了民主懇談會的基本要素和操作流程，為民主懇談會的有效持續(xù)推進(jìn)提供了制度保障[7](P121)。要通過法律化制度化建設(shè)，保證基層協(xié)商民主的持續(xù)規(guī)范推進(jìn)，避免人走政息和操作過程的隨意性。

(三)提高基層群眾參與協(xié)商的能力，增強(qiáng)基層協(xié)商民主的發(fā)展后勁

能力是做好事情的基礎(chǔ)?；鶎痈刹咳罕娒裰鲄f(xié)商能力不足已經(jīng)成為當(dāng)前推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的主要瓶頸之一。因此，要發(fā)展基層協(xié)商民主，全面提高干部群眾的民主協(xié)商能力是當(dāng)務(wù)之急。首先，要加大公民意識教育力度。正如前文所述，我國是受傳統(tǒng)集權(quán)政治文化影響深遠(yuǎn)的國家，缺乏民主的傳統(tǒng)，許多基層干部群眾公民意識十分薄弱。要通過積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公民意識教育，讓廣大基層干部群眾牢固樹立自由平等、公平正義、民主法治的觀念，牢固樹立主人翁的精神，為提高參與公共事務(wù)的能力奠定基礎(chǔ)。在具體操作上，一方面要高度重視學(xué)校教育，根據(jù)不同階段學(xué)生的能力適當(dāng)開設(shè)時事課程，尤其要在語文、政治等課程設(shè)置和學(xué)科教學(xué)中適度增加公民知識教育的內(nèi)容。另一方面要通過廣播電視、公共網(wǎng)絡(luò)、報刊等多種途徑廣泛宣傳公民思想和公民知識，宣傳基層政治精英的先進(jìn)事跡，促進(jìn)全社會公民意識的成長。其次，要加大公民思想道德教育力度。要通過學(xué)校、社會等多種途徑，不斷加大對公民的社會責(zé)任感、社會主義核心價值觀等教育，解決部分基層干部群眾價值觀錯亂、思想道德滑坡、責(zé)任感缺失、奉獻(xiàn)精神減弱等問題，使他們踴躍參與到公共事務(wù)的決策上來，參與到協(xié)商民主的實踐上來。再次，地方黨委政府要面向基層干部群眾制定民主協(xié)商能力培訓(xùn)計劃，定期舉辦基層干部群眾民主協(xié)商能力學(xué)習(xí)班、提升班、講習(xí)班等，為基層干部群眾提供可以獲取民主協(xié)商技能和相關(guān)專業(yè)知識的途徑。特別是要通過舉辦培訓(xùn)班、開設(shè)宣傳欄等辦法，全面普及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等知識。最后，要著力通過民主實踐鍛煉基層群眾的民主協(xié)商能力。要通過村民自治、城市居民自治、民主懇談會、民主評議會、社區(qū)論壇、村民論壇、黨員會議、代表大會等多種有效形式鍛煉基層干部群眾的民主協(xié)商能力。通過具體實踐，讓群眾逐步熟悉民主協(xié)商的操作規(guī)范和流程，盡快適應(yīng)民主協(xié)商工作。

(四)拓寬基層民主協(xié)商渠道，創(chuàng)新基層群眾協(xié)商民主參與方式

推動公眾民主參與渠道廣泛、多層發(fā)展，是發(fā)展基層協(xié)商民主的內(nèi)在要求，也是當(dāng)前推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的必然選擇。當(dāng)前基層協(xié)商民主存在的一個主要問題就是群眾參與的方式比較單一、參與的渠道比較狹窄，導(dǎo)致基層協(xié)商民主發(fā)展的總體程度還比較低。因此，當(dāng)務(wù)之急就是要創(chuàng)新基層協(xié)商民主參與方式，切實拓寬基層民主協(xié)商渠道，努力在協(xié)商方式上實現(xiàn)多樣化、多層化。第一，要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的農(nóng)村村民自治和城市居民自治等基層群眾自治制度，增強(qiáng)基層群眾參與協(xié)商公共事務(wù)的廣泛度和真實性。第二，要積極推廣和發(fā)展類似“民主懇談會”“村民議事會”“社區(qū)議事會”“黨群議事會”“社區(qū)論壇”“工資集體協(xié)商制度”“決策聽證會”等基層協(xié)商民主形式，加強(qiáng)公民與行政機(jī)關(guān)、基層管理組織之間的對話和協(xié)商，逐漸形成公眾參與常態(tài)機(jī)制。第三，要充分利用現(xiàn)有的基層政協(xié)組織、領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪、領(lǐng)導(dǎo)干部下基層調(diào)研、社情民意調(diào)查、專題研討會等平臺，暢通群眾反映問題的渠道，形成多元、開放的參與和協(xié)商機(jī)制。第四，要緊緊抓住制度建設(shè)這個根本不動搖，進(jìn)一步完善社情民意反映制度、重大社會事項公示制度、重大決策社會聽證制度和專家咨詢制度，推進(jìn)基層公共事務(wù)決策過程的透明化和民主化。第五，要充分發(fā)揮廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的作用，發(fā)揮媒體的政治參與功能，讓政府部門通過新聞媒體發(fā)布對重大問題的處理方案，廣泛征求意見，讓基層群眾通過新聞媒體反映自己的意見和建議，借助新聞媒體在民眾與政府之間搭建起良好的溝通渠道。特別是在城市社區(qū)以及其他網(wǎng)絡(luò)覆蓋較好、網(wǎng)民較集中的地方，要充分利用政務(wù)網(wǎng)站、官方微博、社區(qū)網(wǎng)站、手機(jī)微信、QQ群、電子郵箱等現(xiàn)代信息傳播和交流載體，建立政府與公民、政府與社會組織之間的廣泛對話和充分互動，打破時空、部門、層次之間的壁壘，拓寬基層協(xié)商交流渠道，促進(jìn)決策與民意的及時溝通，形成基層群眾無論在何時何地都能及時參與的多層次寬領(lǐng)域的協(xié)商參與機(jī)制。

(五)培育基層民主政治文化，營造良好的協(xié)商民主環(huán)境

協(xié)商民主作為一種民主決策的形式，只有在以協(xié)商為魂的制度文化、行為文化、精神文化的潤化下，才能發(fā)揮實際效用[16](P44)。從總體上看，我國是一個缺乏民主傳統(tǒng)的國家，長期以來基層社會中“官治”色彩濃厚，“民治”色彩較淡，民主氛圍缺乏，這種非民主的政治傳統(tǒng)對當(dāng)前發(fā)展基層協(xié)商民主十分不利。因此，大力培育基層民主政治文化，對于我國基層協(xié)商民主發(fā)展具有特殊的重要性。首先，要著力培育健康成熟的公民社會。公民社會是現(xiàn)代民主政治運(yùn)行的社會基礎(chǔ)。成熟的公民社會能消解民主的政治壓力,孕育民主的政治文化,構(gòu)建民主的外圍機(jī)制。政府要進(jìn)一步放松對公共領(lǐng)域的管制，切實把政府工作重心從限制和控制公共領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移到對公共領(lǐng)域的積極培育、科學(xué)引導(dǎo)和依法管理與服務(wù)上來，加快公民社會的成長。其次，要著力強(qiáng)化基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主作風(fēng)建設(shè)，發(fā)揮引領(lǐng)導(dǎo)向作用?；鶎狱h政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主作風(fēng)、民主精神對基層社會具有強(qiáng)大的導(dǎo)向作用。如果他們不率先講民主，不重視民主，基層協(xié)商民主就根本無法推行，更談不上形成良好的發(fā)展氛圍。要加強(qiáng)對基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的馬克思主義民主觀教育，使他們認(rèn)識到人民群眾在社會歷史發(fā)展中的重要作用，自覺尊重基層群眾的基本政治權(quán)利。同時，要發(fā)揮干部考察任用的指揮棒作用，大力選拔任用那些民主意識強(qiáng)、民主作風(fēng)好、推進(jìn)基層協(xié)商民主有成的干部，形成重民主的用人導(dǎo)向，使民主成為基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的常態(tài)化工作方式。最后，要充分利用各種媒體，在全社會大力宣傳基層協(xié)商民主的理論和實踐經(jīng)驗，著力倡導(dǎo)社會主義民主政治意識，培育干部群眾的民主政治心理、民主政治觀念和參政議政能力, 營造開放開明的政治生態(tài)，形成“善協(xié)商”“樂協(xié)商”的濃厚氛圍。要持續(xù)廣泛開展民主政治建設(shè)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭等活動，積極宣傳推廣民主討論會、民主議事會、民主懇談會、決策聽證會等民主形式，提高干部群眾對基層協(xié)商民主工作的認(rèn)識，著力營造良好的協(xié)商民主文化環(huán)境。

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責(zé)任編輯魏佐國

[收稿日期]2016-01-18

[中圖分類號]D621.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)03-0020-10

[作者簡介]韋榮鋒(1981-)，男，廣西鳳山人，管理學(xué)碩士，中共河池市委黨校文史教研室副主任、講師，市情調(diào)研室負(fù)責(zé)人，廣西領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會理事，主要從事公共管理、區(qū)域政治和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究。

地方治理研究2016.3