葉　敏，奚建武

(1.復(fù)旦大學(xué)　公共管理博士后流動站，上?！?00433；2.華東理工大學(xué)　人文科學(xué)研究院，上?！?00237)

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發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)自治:現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑
——基于上海市D區(qū)經(jīng)驗(yàn)的探討

葉敏1.2，奚建武2

(1.復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后流動站，上海200433；2.華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院，上海200237)

[摘要]對上海D區(qū)城市社區(qū)自治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的觀察表明，發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)自治具有明顯的政府強(qiáng)勢引領(lǐng)特色，體現(xiàn)為幾乎所有的理念、制度和資源都來自于政府，城市社區(qū)自治高度嵌入在強(qiáng)大的政府治理體系之中。發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)自治面臨的主要困境，包括基層政府既是“扶持之手”又是“干擾之手”、社區(qū)陌生化與利益分化造成的“眾口難調(diào)”以及普通居民的參與冷漠和社區(qū)骨干的嚴(yán)重老化。發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)自治建設(shè)要盡其可能地把制度“搞對”、把理念“搞對”、把激勵“搞對”、把主體“搞對”和把單位“搞對”。

[關(guān)鍵詞]發(fā)達(dá)地區(qū)；城市社區(qū)自治；社區(qū)治理；優(yōu)化路徑

新中國成立50多年來城市基層社會管理體制的變遷體現(xiàn)出“從單位制、街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變”[1]的發(fā)展線索。隨著城市單位制的解體，城市社區(qū)承載越來越多的社會公共職能，推動城市社區(qū)自治和提高城市社區(qū)自治能力成為重要議題。對于當(dāng)下中國而言，城市社區(qū)自治之所以重要，不僅是因?yàn)槌鞘猩鐓^(qū)自治是基層民主的重要組成部分，還在于城市社區(qū)自治的重要衍生功能。一方面，推動和發(fā)展城市社區(qū)自治有利于在社會轉(zhuǎn)型期重新塑造城市社區(qū)的共同體功能。從社會資本角度而言，社區(qū)自治水平和社區(qū)社會資本存在正相關(guān)關(guān)系，“社區(qū)自治水平越高，社區(qū)社會資本的存量越大”[2]。另一方面，城市社區(qū)自治的發(fā)育和成長亦是城市基層治理的社會基礎(chǔ)。在后單位制背景下，城市社區(qū)自治不僅體現(xiàn)了自我解決問題的自治功能，同時(shí)反映了組織社會與國家有效對接的社會整合功能。按照2000年民政部的權(quán)威界定，“社區(qū)是指居住在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。上海是中國最為前沿的發(fā)達(dá)地區(qū)，城市社區(qū)自治的開展也具有一定的地域特色。與全國其他地區(qū)的情況有所差別，上海的社區(qū)既是與街鎮(zhèn)行政區(qū)劃單位相對應(yīng)的“大社區(qū)”意義上的，同時(shí)也是與村居相對應(yīng)的“小社區(qū)”意義上的，后者實(shí)際上是城市社區(qū)自治的主要落腳點(diǎn)。本文意在通過上海D區(qū)城市社區(qū)自治的經(jīng)驗(yàn)，討論發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)自治的特點(diǎn)和困境，并試圖從發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)提出進(jìn)一步推動城市社區(qū)自治的優(yōu)化路徑。

一、發(fā)達(dá)地區(qū)的快速城鎮(zhèn)化與城市社區(qū)轉(zhuǎn)型

上海D區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的郊區(qū)。2014年，D區(qū)全年實(shí)現(xiàn)增加值1630.2億元，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入745.7億元，城鎮(zhèn)居民家庭人均年可支配收入為40042元，農(nóng)村居民人均可支配收入也達(dá)到23831元。D區(qū)現(xiàn)有7個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)街道和2個(gè)新區(qū)(工業(yè)園區(qū))。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，D區(qū)的城市社區(qū)發(fā)生了多方面的深刻變化。一是大量新建樓宇社區(qū)的出現(xiàn)。隨著住房商品化進(jìn)程的發(fā)展，越來越多的新建社區(qū)拔地而起，街道管轄的社區(qū)數(shù)量在增加，而原來幾乎沒有城市社區(qū)的鎮(zhèn)也開始管轄越來越多的城鎮(zhèn)化社區(qū)。2013年，D區(qū)總共有182個(gè)社區(qū)居委會，其中有25個(gè)正在籌建的社區(qū)居委會，可見房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)正在吸引大量人口進(jìn)入D區(qū)安家落戶。二是外來人口的大量導(dǎo)入。截至2014年底，全區(qū)常住人口156.62萬人，其中外來常住人口91.40萬人，全區(qū)戶籍人口58.8萬人，外來人口與戶籍人口的“倒掛”格局相當(dāng)明顯。在D區(qū)區(qū)政府所在地的其他社區(qū)，本地人口已明顯占居少數(shù)，外來人口大量以租戶和業(yè)主的身份導(dǎo)入，成為社區(qū)人口的主力。三是城市社區(qū)的規(guī)模擴(kuò)大和陌生化。D區(qū)社區(qū)居委會平均管轄?wèi)魯?shù)約為1991戶，管轄居民數(shù)量平均在5000人左右，但有的社區(qū)超過萬人。城市社區(qū)規(guī)模擴(kuò)大的直接后果是社區(qū)的陌生化，社區(qū)居民之間、社區(qū)居民與社區(qū)干部之間的熟悉度下降。四是戶籍人口的老齡化趨勢明顯。截至2013年底，嘉定區(qū)的老齡人口達(dá)到了16.1萬人，占全區(qū)戶籍人口57.61萬人的27.9%，超過全市27.1%的平均水平。從類型和形態(tài)上看，D區(qū)的城市社區(qū)大致可以分為這么幾類：一是傳統(tǒng)城市社區(qū)。這類社區(qū)一般為街道和集鎮(zhèn)的原有區(qū)域，房屋多為老式多層建筑，戶型較小，人口密集，特別是外來人口租戶較多，社區(qū)內(nèi)的退休工人、教師、老干部也較多，周邊商業(yè)和公共設(shè)施配套較為成熟。二是新建普通商品房社區(qū)。這類社區(qū)一般位于城郊，是城鎮(zhèn)化擴(kuò)張的典型體現(xiàn)，一般以多層和高層建筑為主，戶型大小較為適中，業(yè)主多為中產(chǎn)階級，住戶以中年期群體較多，權(quán)利意識較強(qiáng)，并且有一定的外來人口租戶。三是高端住房社區(qū)。隨著一部分人先富起來，城市里出現(xiàn)不少的高端住房社區(qū)。這類社區(qū)一般為獨(dú)棟或聯(lián)體建筑，戶型普遍較大，居住人群主要是本地和外地的老板，以及少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。四是農(nóng)民動遷安置房社區(qū)。這類社區(qū)的形成原因是城市向郊區(qū)農(nóng)村的擴(kuò)張導(dǎo)致的拆遷，以及如宅基地置換等政策試點(diǎn)工作。農(nóng)民動遷安置房社區(qū)一般以多層建筑為主，少數(shù)為高層建筑，戶型中等偏大，居住人口主要以動遷安置農(nóng)民為主，但由于房價(jià)和房租較為便宜，少數(shù)外來人口購房成為業(yè)主，更多的是外來人口租戶。五是市區(qū)導(dǎo)入的大居社區(qū)。這可能是上海市的一種特殊社區(qū)形態(tài)，這類社區(qū)的居民和業(yè)主多為市區(qū)導(dǎo)入的人口，房屋一般為高層和多層，戶型適中偏小，有一定的外來人口租戶。

二、政府強(qiáng)勢引領(lǐng)下的城市社區(qū)自治

在政府治理品格上，上海具有“強(qiáng)政府”的顯著特點(diǎn)，而“強(qiáng)政府”在基層治理上的重要體現(xiàn)即是政府強(qiáng)勢引領(lǐng)下的城市社區(qū)自治建設(shè)。政府在城市社區(qū)自治上的強(qiáng)勢引領(lǐng)體現(xiàn)在多個(gè)方面，包括在政府引領(lǐng)下社區(qū)組織的搭建和社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新、社區(qū)公共空間供給和社區(qū)活動開展，以及社區(qū)居民民主權(quán)利的制度化實(shí)施。在這些方面，幾乎所有的理念、制度和資源都來自于政府，城市社區(qū)自治高度嵌入在強(qiáng)大的政府治理體系之中。

(一)社區(qū)組織搭建與社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新

經(jīng)過多年來的持續(xù)努力，D區(qū)社區(qū)自治組織體系已經(jīng)得到健全和完善，初步形成了社區(qū)管理組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)社會組織“三位一體”、相互協(xié)同共治的社區(qū)自治組織體系。社區(qū)管理組織主要是指社區(qū)黨組織和社區(qū)工作站，其中社區(qū)黨組織扮演社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)核心的重要角色。2003年開始，D區(qū)開始試點(diǎn)社工站建設(shè)，主要目標(biāo)是承接街鎮(zhèn)條線布置的各種行政職能，從而為社區(qū)居委會騰出更多時(shí)間和精力來強(qiáng)化社區(qū)自治。在初期試點(diǎn)“一站一居”“一站多居”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，到2007年逐漸形成了“一站一居”的設(shè)置模式。目前，D區(qū)按照每350戶1個(gè)社工的標(biāo)準(zhǔn)配備社工，專職社工達(dá)到1178名，社區(qū)工作者的年平均工資(稅前)已達(dá)到6.2萬元。社區(qū)自治組織主要包括社區(qū)居委會、專業(yè)委員會、業(yè)委會以及其他社區(qū)自治組織。截至2014年，D區(qū)社區(qū)居委會成員有964人，每個(gè)社區(qū)居委會都有一定比例的兼職性質(zhì)的居民委員。專業(yè)委員會是社區(qū)針對專門事項(xiàng)設(shè)置的由居民廣泛參加的社區(qū)自治組織。社區(qū)專業(yè)委員會一般包括人民調(diào)解委員會、治安巡邏委員會、環(huán)境衛(wèi)生委員會、精神文明委員會、文體委員會、老齡委員會，近年來，根據(jù)需求又增設(shè)了新居民委員會、物業(yè)委員會。業(yè)委會是由社區(qū)業(yè)主選舉出來的自治組織，一般以居住小區(qū)為單位。經(jīng)過積極的培育和引導(dǎo)，全區(qū)涌現(xiàn)出一批如“睦鄰點(diǎn)”“客堂匯”“老大人”“樂眾親情園自治理事會”等新型社區(qū)自治組織。社區(qū)社會組織包括以提供專業(yè)性社區(qū)服務(wù)的社會組織、以興趣愛好結(jié)合的各種群眾性團(tuán)隊(duì)，以及以公益行動為目標(biāo)的各類志愿者隊(duì)伍。目前，各街鎮(zhèn)均成立了社區(qū)助老服務(wù)社、社區(qū)助殘服務(wù)社、體育健身俱樂部等專業(yè)性的社會組織，實(shí)行政府購買服務(wù)。與此同時(shí)，社區(qū)居民也越來越多地自發(fā)組成各類以興趣愛好為紐帶的群眾團(tuán)隊(duì)，目前各街鎮(zhèn)建立了民間組織指導(dǎo)服務(wù)中心，對活躍在社區(qū)的1958個(gè)社區(qū)群眾活動團(tuán)隊(duì)實(shí)行“備案管理”，加強(qiáng)引導(dǎo)與指導(dǎo)，并給予一定的經(jīng)費(fèi)扶持。在志愿者隊(duì)伍方面，截至2013年，全區(qū)社區(qū)志愿者注冊登記人數(shù)為32969人。

(二)社區(qū)居民民主權(quán)利的制度化實(shí)施

政府對城市社區(qū)自治的強(qiáng)勢引領(lǐng)還體現(xiàn)在對社區(qū)居民民主權(quán)利的制度化實(shí)施上，即通過建章立制來保障社區(qū)居民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等四大民主權(quán)利。在民主選舉方面，2009年D區(qū)直選率達(dá)93.9%，其中有25個(gè)社區(qū)居委會實(shí)行了大海選；2012年全區(qū)居委會100%采用直接選舉，“大海選”率達(dá)57.1%。據(jù)D區(qū)的區(qū)級和街鎮(zhèn)干部反映，在城市社區(qū)居委會換屆選舉中，組織意圖基本能夠保證實(shí)現(xiàn)，選舉過程的競爭性相對不強(qiáng)。在民主決策方面，社區(qū)居民可以通過居民會議形式參與民主決策。2006年出臺的《上海市居民會議制度實(shí)施辦法》(滬民基發(fā)〔2006〕9號)規(guī)定居民會議的職責(zé)包括：“制定和修改居民公約、居民自治章程，監(jiān)督居民公約、居民自治章程的執(zhí)行；討論并決定涉及全體居民利益的重要事項(xiàng)；討論并決定居民區(qū)建設(shè)規(guī)劃、居民委員會年度工作計(jì)劃及實(shí)施項(xiàng)目”等。目前，D區(qū)各社區(qū)居委會嚴(yán)格按照該辦法，有效確保社區(qū)居民的民主決策權(quán)利。在民主管理方面，社區(qū)居民的民主管理權(quán)利主要體現(xiàn)為通過各種渠道和機(jī)制參與各項(xiàng)社區(qū)公共事務(wù)，使社情民意得到了充分的反映。從D區(qū)目前的情況來看，社區(qū)居民已經(jīng)能夠通過各種社區(qū)自治組織和社區(qū)社會組織高度介入社區(qū)公共事務(wù)的日常管理。除此之外，隨著“三會”制度的健全，社區(qū)居民可以通過聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會參與和討論社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)。在一些社區(qū)，社區(qū)居委會還積極通過各種新媒體手段暢通社情民意的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，比如開通“網(wǎng)絡(luò)居委會”、社區(qū)QQ群、社區(qū)微信號等。在民主監(jiān)督方面，目前D區(qū)逐步轉(zhuǎn)變政府對社區(qū)居委會考核的現(xiàn)狀，采用居民滿意度評估來推進(jìn)社區(qū)居委會自治功能的回歸。居民滿意度評估采取委托第三方隨機(jī)測評方式，確保了社區(qū)居民對社區(qū)干部的民主監(jiān)督權(quán)利。此外，社區(qū)居民還可以通過居務(wù)公開制度監(jiān)督社區(qū)居委會的各項(xiàng)工作。

(三)社區(qū)公共空間供給與社區(qū)活動開展

社區(qū)公共空間能夠強(qiáng)化居民之間的淺層接觸，這為更深層次的接觸提供了“引導(dǎo)線”或“連鎖效應(yīng)”[3](P1-19)。如果城市社區(qū)失去了空間設(shè)置上的有效性，那么，城市社區(qū)很難煥發(fā)社會自治的活力。從D區(qū)的社區(qū)情況來看，社區(qū)公共空間主要包括社區(qū)居委會的公共用房、小區(qū)室外空間和健身點(diǎn)，以及各類分散化的睦鄰空間。對于第一類和第二類社區(qū)公共空間，D區(qū)主要通過對新建住宅小區(qū)的規(guī)劃評審環(huán)節(jié)的嚴(yán)格把關(guān)來完成，具體做法是開發(fā)商必須得到區(qū)社建辦同意的評審意見才能開工建設(shè)。以2014年為例，截至當(dāng)年6月20日，區(qū)社建辦共參與了2個(gè)控制性規(guī)劃評審，出具了18個(gè)新建住宅小區(qū)方案規(guī)劃評審意見，7個(gè)總體設(shè)計(jì)文件的評審意見，14個(gè)新建住宅小區(qū)的工程許可證評審意見，對23個(gè)新建住宅小區(qū)社區(qū)居委會用房辦理初始登記并予以確認(rèn)，社區(qū)居委會用房按標(biāo)準(zhǔn)在功能布局、建筑位置等方面全部配置到位。目前，新建小區(qū)的公建配套都有非常大的改善，社區(qū)居委會用房供給比較充分，這也為居委會組織社區(qū)居民開展各類活動提供了基本的場所。除了在規(guī)劃評審環(huán)節(jié)強(qiáng)化社區(qū)公共供給之外，對于一些老舊小區(qū)，街鎮(zhèn)和社區(qū)居委會也通過各種辦法為社區(qū)居民提供更多的社區(qū)公共空間。比如，社區(qū)居委會積極協(xié)調(diào)和動員業(yè)委會動用一部分維修基金和車位費(fèi)在社區(qū)內(nèi)改造修建一些供居民活動的走廊和涼亭。2007年開始，D區(qū)J街道開始試點(diǎn)睦鄰點(diǎn)社區(qū)建設(shè)，取得了理想的效果，目前已在全區(qū)推廣，共建睦鄰點(diǎn)1962個(gè)。一些睦鄰點(diǎn)設(shè)置在居委會用房，更多的睦鄰點(diǎn)設(shè)置在居民家中，這種社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新也為社區(qū)居民提供了更多的交往空間。與社區(qū)公共空間一樣，社區(qū)公共活動也是激活社區(qū)的“法寶”。實(shí)際上，社區(qū)公共活動能夠拉近居民與社區(qū)干部之間的關(guān)系，也能夠使社區(qū)居民之間相互熟悉。社區(qū)公共活動的開展也具有從自娛自樂型逐步向自我管理型的功能轉(zhuǎn)變，是培育和涵養(yǎng)社區(qū)居民自治的有效方法。D區(qū)專門出臺規(guī)定，要求街鎮(zhèn)區(qū)必須確保社區(qū)居委會的工作經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格按每戶每月不低于7.3元標(biāo)準(zhǔn)核撥。據(jù)了解，社區(qū)居委會的工作經(jīng)費(fèi)的“大頭”都用在了各種社區(qū)公共活動上，社區(qū)干部普遍認(rèn)為舉辦各類社區(qū)公共活動有利于他們?nèi)粘９ぷ鞯拈_展，也有利于培育與提高社區(qū)居民的自治能力。

三、發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)自治的困境

在政府的強(qiáng)勢引領(lǐng)下，D區(qū)的城市社區(qū)自治在制度設(shè)計(jì)、組織建設(shè)、硬件配備、經(jīng)費(fèi)保障和活動開展上都取得了一定的進(jìn)展，但城市社區(qū)自治的發(fā)育和成長作為一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程仍然面臨多方面的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)既來自于宏觀意義上的體制不順和社會變動，也來自于中觀和微觀意義上的普通居民的參與冷漠和社區(qū)骨干隊(duì)伍的嚴(yán)重老化。

(一)基層政府既是“扶持之手”又是“干擾之手”

城市社區(qū)自治與基層政府之間存在一種關(guān)系悖論，一方面，政府干預(yù)造成社區(qū)的行政化和“內(nèi)卷化”[4]，或者說“社區(qū)自治存在困境的主要原因是行政力量的干預(yù)”[5]，但是與此同時(shí)，“政府保護(hù)性功能是社區(qū)自治的基礎(chǔ)”，“政府保護(hù)性功能可以有效保護(hù)社區(qū)自治的順利進(jìn)行，是社區(qū)公共秩序的保證，因?yàn)樵谏鐓^(qū)自治中，總存在一些搭便車者、公共秩序破壞者以及觀念上無法緩和的沖突者，要保證公共規(guī)則的執(zhí)行都離不開政府的懲戒功能”[6]。D區(qū)的情況也是如此。城市社區(qū)居民自治的內(nèi)生發(fā)育不足，離不開基層政府的“扶持之手”，如果缺乏基層政府的資源輸入和組織保障，城市社區(qū)居民很難自發(fā)組織起來管理好社區(qū)事務(wù)。另一方面，對于城市社區(qū)居民自治，基層政府在扮演“扶持之手”的同時(shí)也扮演著“干擾之手”，集中體現(xiàn)為城市社區(qū)居委會因?yàn)榛鶎诱母深A(yù)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的行政化色彩，社會自治組織功能發(fā)揮不足。基層政府之所以容易以“干擾之手”出現(xiàn)，關(guān)鍵在于體制上的不順。首先是街鎮(zhèn)與居委會關(guān)系的“名實(shí)分離”。按照《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，街鎮(zhèn)與居委會只是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，居委會只需“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作”。但是在基層治理的實(shí)際運(yùn)行中，指導(dǎo)與協(xié)助實(shí)際上為領(lǐng)導(dǎo)與命令所取代，城市社區(qū)居委會基本上成為街鎮(zhèn)條線的“腿”。街鎮(zhèn)條線下派和布置的工作非常多，一些社區(qū)干部反映他們的大量時(shí)間被制作臺賬和下派工作所占去，直接導(dǎo)致社區(qū)干部深入群眾的時(shí)間和精力不足。更為突出的是，街鎮(zhèn)條線都握有對社區(qū)居委會的考核權(quán)，資金和人事管理也掌握在街鎮(zhèn)手里，社區(qū)干部難以掙脫自上而下的行政化控制。同時(shí)，社區(qū)內(nèi)部組織間關(guān)系難以理順。按照功能和職責(zé)區(qū)分，城市社區(qū)的居委會接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，居民區(qū)黨組織應(yīng)支持和保證居委會依法行使職權(quán)，這實(shí)際上很難區(qū)分黨組織和居委會的權(quán)力分工。社工站作為社區(qū)的行政執(zhí)行層，主要承接條線布置的各項(xiàng)任務(wù)，但是社工站人員又往往與黨組織成員和居委會成員相互兼職。目前D區(qū)大多數(shù)居委的現(xiàn)狀基本可以歸結(jié)為“一套班子(或稱一套人馬)三塊牌子”，既是黨支部書記，又是居委會主任，也是社工站站長，議事、決策、監(jiān)督、執(zhí)行和領(lǐng)導(dǎo)混同在一體。尤其是居委會和社工站的職能不清，人員分工不明確，既難以克服居委會的行政化傾向，又導(dǎo)致一些政策性、技術(shù)性要求較高的工作的低效率。

(二)社區(qū)陌生化與利益分化造成的“眾口難調(diào)”

現(xiàn)階段我國總體的社會變動趨勢并不有利于城市社區(qū)居民自治的發(fā)育和成長。在D區(qū)，隨著人口的大規(guī)模流動和市場經(jīng)濟(jì)的深層次影響，城市社區(qū)面臨著社區(qū)陌生化和利益分化兩大重要的社會變動，而這兩個(gè)方面都明顯不利于城市社區(qū)居民自治的發(fā)展。城市居民自治的理想環(huán)境是一種居民之間相互熟悉且社會資本含量豐富的鄰里單位，但是，現(xiàn)階段城市社區(qū)的社會常態(tài)是陌生化和利益分化，這就導(dǎo)致了居民之間不熟悉、不理解，以及思想觀念和利益訴求上的不一致，實(shí)際上形成了一種“眾口難調(diào)”的社區(qū)治理困境。中國人的交往習(xí)慣是區(qū)分熟人與生人，熟人之間有面子關(guān)系，各項(xiàng)事務(wù)協(xié)調(diào)起來比較容易，而生人之間就容易產(chǎn)生火氣和矛盾。在陌生化狀態(tài)下，社區(qū)僅僅是一種居住空間的組合，而不是守望相助的鄰里單位。在對D區(qū)的城市社區(qū)實(shí)地調(diào)研時(shí)，社區(qū)干部反映，“小區(qū)居民之間時(shí)常會因?yàn)楦鞣N小問題而大動肝火，實(shí)際上是因?yàn)榇蠹也皇煜ぁ?。社區(qū)居民之間的利益分化也是城市社區(qū)居民自治的重要障礙。按照一般的理解，城市社區(qū)居民會按照購買力自動發(fā)生同質(zhì)化組合，但是社區(qū)居民仍然會分化為本地人與外地人、退休人員與職場人士、業(yè)主與租戶，以及不同交通工具的居民。不同種類的社區(qū)居民的思想觀念和利益訴求存在顯著的差異。本地人有一套生活習(xí)慣和文化，對外地人可能有許多看不順眼的地方。退休人員習(xí)慣傳統(tǒng)生活，參與社區(qū)觀念強(qiáng)，職場人士喜歡休閑娛樂，權(quán)利意識也更強(qiáng)。業(yè)主因?yàn)榕c社區(qū)的潛在價(jià)值密切相關(guān)，所以關(guān)心社區(qū)，而租戶則缺乏歸屬感，并不愿意配合把社區(qū)建設(shè)得更好。開汽車的車主往往占用社區(qū)公共空間，免費(fèi)停車，而其他社區(qū)居民則對此多有不滿。所有這些觀念和訴求上的差異都會降低社區(qū)居民團(tuán)結(jié)一致的可能性。

(三)普通居民的參與冷漠與社區(qū)骨干的老化流失

人的問題也是城市社區(qū)自治建設(shè)的瓶頸。從D區(qū)的情況看，普通居民對社區(qū)事務(wù)的參與冷漠現(xiàn)象比較明顯。雖然上海在政府的強(qiáng)力動員之下，高投票率和政治冷漠會同時(shí)發(fā)生[7]，但是在具體的社區(qū)生活中，通常的情況是“居民對于社區(qū)公共事務(wù)意見多、但真正愿意出來做事的積極性比較低”[8]。從總的社區(qū)參與情況來看，只有少數(shù)社區(qū)居民較為實(shí)質(zhì)地參與到社區(qū)治理活動中，而多數(shù)社區(qū)居民則游離于社區(qū)活動之外，缺乏參與社區(qū)活動的興趣和意識。依照參與強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)居民可以區(qū)分為三類群體。第一類是經(jīng)常參與的強(qiáng)參與居民。這類群體一般包括兼職居委成員、各類專業(yè)委員會成員、居民代表、樓組長、社區(qū)黨員和群眾團(tuán)隊(duì)領(lǐng)頭人等社區(qū)骨干人員。第二類是偶爾參與社區(qū)活動的易參與居民。這些人以退休人員、本地人和小孩及其父母為主體，以及包括少數(shù)積極的年輕人。易參與居民一般是在社區(qū)組織積極動員的情況下參與社區(qū)活動的，他們一般不深度介入社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)。第三類是幾乎不參與社區(qū)活動的弱參與居民。這類居民多是在職人員、年輕人和外地人，他們一般不參與社區(qū)的任何活動，平常也很少與社區(qū)干部接觸，這種參與冷漠居民在數(shù)量上占據(jù)優(yōu)勢，是社區(qū)自治中的“沉默的大多數(shù)”。當(dāng)然，由于不同社區(qū)存在不同的實(shí)際情況，社區(qū)參與也體現(xiàn)出一定的差異性。有的干部對目前城市社區(qū)參與狀況總結(jié)為“三多三少”現(xiàn)象，即老年人參與的多，中青年參與的少；弱勢群體參與的多，白領(lǐng)精英參與的少；熟人社區(qū)參與的多，陌生社區(qū)參與的少。我們在實(shí)地調(diào)研走訪中，有的社區(qū)干部認(rèn)為那些經(jīng)常參與社區(qū)活動的居民不會超過5%；在一些老社區(qū)，社區(qū)干部認(rèn)為經(jīng)常參與社區(qū)活動的居民在10%至15%之間。

在D區(qū)，城市社區(qū)居民自治還面臨的一大緊迫問題，即社區(qū)骨干隊(duì)伍的嚴(yán)重老化和代際傳承難以實(shí)現(xiàn)。如上文所述，社區(qū)骨干隊(duì)伍包括兼職居委成員、各類專業(yè)委員會成員、居民代表、樓組長、社區(qū)黨員和群眾團(tuán)隊(duì)領(lǐng)頭人等，他們實(shí)際上構(gòu)成了城市社區(qū)居民自治的脊梁。這些社區(qū)骨干多是退休的老人，他們成長于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位體制，集體主義意識和奉獻(xiàn)精神深深植入頭腦，他們愿意拿出時(shí)間和精力參與社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)。在實(shí)地調(diào)研走訪中社區(qū)干部反映，現(xiàn)在的樓組長比較多的是退休工人，他們雖然知識水平有限，但為人熱心、愿意奉獻(xiàn)，而一些專業(yè)委員會和群眾團(tuán)隊(duì)則主要網(wǎng)羅了社區(qū)內(nèi)知識水平較高的退休干部、退休教師等精英群體。社區(qū)干部普遍認(rèn)為，這些社區(qū)骨干是他們開展各項(xiàng)工作最為重要的依靠力量，但是現(xiàn)在面臨的問題是這些社區(qū)骨干正走向深度老齡化，而新的社區(qū)骨干又難以及時(shí)地培養(yǎng)和挖掘出來。以樓組長為例，樓組長是社區(qū)治理中的關(guān)鍵群體，目前樓組長的工作內(nèi)容包括政策宣傳、外來人口管理(含外來人口信息采集、計(jì)劃生育管理、非法行醫(yī)信息上報(bào)及治理等)、治安工作、鄰里糾紛調(diào)解等等。目前D區(qū)的樓組長存在比較嚴(yán)重的老化問題，比如DJ新城共有樓組長519人，其中男性150人，女性369人。平均年齡為58歲，最高年齡為80歲。50歲以下的為57人，僅占11%；51至60歲為219人，占42%；61至70歲為214人，占41%；71歲以上有29人，占6%。60歲以上的樓組長占總數(shù)的47%，將近一半。社區(qū)干部也試圖挖掘一些中青年成為樓組長，但是效果并不理想，一方面是因?yàn)橹星嗄甓嗍窃诼毴藛T，工作忙沒有時(shí)間兼顧社區(qū)事務(wù)，另一方面，樓組長屬于奉獻(xiàn)多、收益少的麻煩職務(wù)，中青年群體普遍缺乏內(nèi)心激勵。

四、發(fā)達(dá)地區(qū)城市社區(qū)自治的優(yōu)化路徑

(一)把制度“搞對”：社區(qū)自治組織的職能剝離與轉(zhuǎn)化

城市社區(qū)居民自治的路徑創(chuàng)新首先需要政府“放松控制”，即適當(dāng)剝離和轉(zhuǎn)化社區(qū)自治組織的社會管理職能，讓社區(qū)自治組織回歸自治功能，把更多時(shí)間和精力用于服務(wù)社區(qū)居民。目前社區(qū)居委會的行政化比較突出，平均承接上級政府部門的工作任務(wù)多達(dá)幾十項(xiàng)，涉及退休人員管理、人口與計(jì)劃生育管理、社會治安管理、城市市容環(huán)境管理、消防安全管理、外來人員管理等多項(xiàng)社會管理和公共服務(wù)事務(wù)。從實(shí)際管理需要來說，基層政府的各項(xiàng)社會管理工作都離不開社區(qū)自治組織的協(xié)助，但是，現(xiàn)實(shí)中政府條線部門容易把社區(qū)居委會當(dāng)作“腿”來使喚，甚至在特別情況下主動向社區(qū)居委會轉(zhuǎn)移執(zhí)法性職能，比如在社區(qū)拆違時(shí)，條線干部反而讓社區(qū)干部沖在第一線。實(shí)際上，社區(qū)自治組織承擔(dān)過多社會管理和事實(shí)執(zhí)法職能不僅會占用社區(qū)干部的時(shí)間和精力，而且還容易惡化社區(qū)居民與社區(qū)自治組織之間的關(guān)系?，F(xiàn)階段而言，適當(dāng)剝離和轉(zhuǎn)化社區(qū)自治組織的社會管理職能，一方面要厘清社會管理中社區(qū)自治組織的具體職責(zé)，另一方面，對于剝離下來的社會管理職責(zé)予以新的體制機(jī)制構(gòu)建和對接。對于前者，社區(qū)居委會在法律上沒有執(zhí)法權(quán)，社會管理職能應(yīng)定位為信息傳遞功能，包括采集社區(qū)基礎(chǔ)信息、發(fā)現(xiàn)和上報(bào)社區(qū)居民的違法違規(guī)行為，傳達(dá)政府職能部門的相關(guān)信息和文告等。對于后者，目前D區(qū)正在探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”體制，在街鎮(zhèn)與村居之間增加“社區(qū)”的管理層級，并整合和配備各條線的執(zhí)法力量(聯(lián)勤中心)，在此體制下，“社區(qū)”主抓社會管理的“共治”，“社區(qū)”之下的居委會則將主要精力用于自治功能的發(fā)揮。2014年，上海啟動了新一輪的基層治理體制改革，市區(qū)兩級都出臺系列政策措施來保障對社區(qū)居委會組織的“減負(fù)增效”。比如，2014年，為了強(qiáng)化社區(qū)居委會的自治功能， D區(qū)制定了《村(居)臺賬規(guī)范目錄表》，對原184本臺帳進(jìn)行取消、歸并和保留為30本左右。

(二)把思路“搞對”：社區(qū)自治要做到管理公正、服務(wù)先導(dǎo)與分類推進(jìn)

在社區(qū)利益分化和社區(qū)形態(tài)差異化的現(xiàn)狀下，城市社區(qū)自治的組織工作應(yīng)當(dāng)以公正化、服務(wù)化和精細(xì)化為治理理念，唯有如此才能有效地吸引群眾、凝聚人心。社區(qū)居民自治首先要做到管理公正，即基層政府和社區(qū)組織要敢于維護(hù)社會公平正義，對社區(qū)內(nèi)各種違法違規(guī)行為敢于動真、動硬。只有一視同仁地進(jìn)行社區(qū)管理和執(zhí)法，才能確立基層組織的權(quán)威，社區(qū)居民也才能感受到社會的公平正義?，F(xiàn)如今，社區(qū)治理經(jīng)常被少數(shù)“釘子戶”所綁架和裹挾，基層組織權(quán)威喪失，抓不住大多數(shù)人的“民心”，社區(qū)自治自然難以取得成效。從這個(gè)方面來說，基層政府不能推卸責(zé)任，而是要幫助社區(qū)自治組織攻堅(jiān)克難，掃除社區(qū)自治中的頑疾和障礙，為社區(qū)自治打造良好的社會公平正義環(huán)境。其次，社區(qū)居民自治要做到服務(wù)先導(dǎo)。在實(shí)地走訪中，許多社區(qū)干部談到一個(gè)感受：“做好社區(qū)工作，首先要給社區(qū)居民提供好服務(wù)，而一旦我們的工作解決了居民的實(shí)際困難，社區(qū)居民對我們?nèi)蘸蟮墓ぷ饕矔仞佊谏埔獾闹С??！鄙鐓^(qū)自治組織必須先讓社區(qū)居民感受到社區(qū)組織的有用性，只有這樣才能吸引社區(qū)居民和獲得社區(qū)居民的認(rèn)同。所以，社區(qū)居民自治必須通過服務(wù)先導(dǎo)，緊緊抓住“群眾路線”，才能形成社區(qū)自治的良好格局。最后，社區(qū)居民自治要做到分類推進(jìn)。分類推進(jìn)是指按照城市社區(qū)的不同類型，設(shè)置側(cè)重點(diǎn)不同的社區(qū)自治和服務(wù)模式。對于傳統(tǒng)城市社區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分挖掘利用好“五老”人員的自治作用，搭建更多的服務(wù)性自治平臺；對于普通商品房社區(qū)，應(yīng)圍繞中青年群體愛好組織各類社區(qū)公共活動，嘗試運(yùn)用各種新媒體手段聯(lián)絡(luò)居民；對于高檔社區(qū)，應(yīng)當(dāng)圍繞高端服務(wù)和信息化渠道改善社區(qū)自治，逐漸提高居民參與積極性；對于動遷安置的社區(qū)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自治教育、改善面向弱勢群體的社區(qū)服務(wù)，舉辦各類中老年人樂于參加的社區(qū)公共活動。

(三)把激勵“搞對”：社區(qū)骨干的有效激勵與代際傳承

各類社區(qū)骨干是城市社區(qū)自治的基本依靠力量。從激勵機(jī)制上說，這些社區(qū)骨干之所以愿意為社區(qū)工作奉獻(xiàn)時(shí)間和精力，基本動力還是來源于內(nèi)心激勵，包括自身的公益心和對社區(qū)的認(rèn)同感。但是從事物的長久性來說，社區(qū)自治組織又需要珍惜和愛惜這些社會骨干的公益心。在社區(qū)陌生化和利益分化的社區(qū)情態(tài)下，社區(qū)骨干的公益心很難獲得足夠的社會回報(bào)，所以，包括基層組織應(yīng)該給予他們有效的公共激勵，這樣才能補(bǔ)足社會激勵不足的短板[9]。公共激勵的輸送有兩個(gè)有效途徑：一是物質(zhì)與情感上的激勵。即為一些社區(qū)骨干的付出給予一定的物質(zhì)補(bǔ)貼，過年過節(jié)時(shí)社區(qū)干部要上門送溫暖，表達(dá)感激之情，每年組織社區(qū)骨干短期旅游，等等?，F(xiàn)在有的地方開始探索專職性樓組長，并給予一定的物質(zhì)激勵。筆者并不建議這樣去做，因?yàn)橐坏┪镔|(zhì)激勵正式化，不僅會帶來更大的財(cái)政支出壓力，公益心也容易被打工心態(tài)所取代。二是地位和榮譽(yù)上的激勵。人的動機(jī)中存在對社會地位或權(quán)力的追求需要。社區(qū)內(nèi)各種社會自治組織和群眾團(tuán)隊(duì)等組織都會自動產(chǎn)生一些職務(wù)和地位，這些都是有一定含金量的“社會地位品”，比如，一些社區(qū)骨干對于他們因?yàn)閰⑴c社區(qū)活動而獲得的“頭銜”和榮譽(yù)證書會比較珍惜。社區(qū)骨干隊(duì)伍的代際傳承的關(guān)鍵是挖掘合適的中青年群體，相較于老一代社區(qū)骨干，中青年群體不愿成為社區(qū)骨干的原因包括工作忙、時(shí)間少和付出大、回報(bào)少。所以，發(fā)展中青年群體社區(qū)骨干，一方面要對社區(qū)骨干承擔(dān)的任務(wù)適當(dāng)“減負(fù)”，這可以通過完善物業(yè)管理來替代社區(qū)骨干的一些日常工作，另一方面要建立對中青年社區(qū)骨干更有吸引力的回報(bào)機(jī)制。

(四)把主體“搞對”：吸引更多中青年居民和外來人口的參與

從中長期視野看，城市社區(qū)自治的完善必須創(chuàng)新渠道和機(jī)制以吸引更多中青年居民和外來人口的參與，并逐步完成從戶籍人口社區(qū)向常住人口社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型。吸引更多的中青年居民的參與有四個(gè)基本路徑。一是加強(qiáng)溝通與相互理解。實(shí)際上，中青年群體之所以在社區(qū)活動中不活躍，一定程度上是因?yàn)樗麄儗τ谏鐓^(qū)工作不了解，而加強(qiáng)社區(qū)干部和中青年居民之間的溝通與交流，有助于增進(jìn)相互理解。二是社區(qū)的公共資源配置應(yīng)當(dāng)考慮到中青年群體的特殊需要。城市社區(qū)居委會都掌握了一定的社區(qū)公共資源，目前這些社區(qū)公共資源的分配還主要以中老年人和弱勢群體為中心，這種資源配置應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，增加更多中青年群體歡迎的社區(qū)資源，比如兒童活動室，籃球、乒乓球、臺球等體育設(shè)施。三是組織中青年群體樂于參加的各類社區(qū)活動。社區(qū)活動仍然是吸引中青年群體的基本抓手，社區(qū)應(yīng)該策劃和設(shè)計(jì)更多中青年群體感興趣的社區(qū)活動，比如“小手牽大手”的親子活動、青年居民之間的交友相親活動、社區(qū)性的才藝秀活動等。四是搭建更多中青年群體易于參與的組織性平臺。社區(qū)干部應(yīng)該在日常工作中注意了解社區(qū)內(nèi)中青年群體的興趣愛好，挖掘中青年群體中的積極分子，幫助中青年群體搭建一定的群體團(tuán)隊(duì)組織。社區(qū)還應(yīng)當(dāng)適應(yīng)信息化時(shí)代的趨勢，通過高度滲透中青年群體的新媒體手段，充分用好現(xiàn)實(shí)空間之外的虛擬空間。隨著外來人口通過購房和租住的形式進(jìn)入城市社區(qū)，城市社區(qū)自治也不應(yīng)忽視這些外來人口。對于外來人口，應(yīng)該有一定的分層視野。實(shí)際上，外來人口中的中高端群體具有相當(dāng)?shù)娜谌氤鞘猩鐓^(qū)的意愿，也愿意參與社區(qū)自治事務(wù)，甚至做出一定的貢獻(xiàn)。這里面，社區(qū)應(yīng)當(dāng)著力抓住購房進(jìn)入的外來人口業(yè)主，以及社區(qū)周邊的外來經(jīng)營戶，這些外來人口都與社區(qū)存在緊密的利益關(guān)系，對融入社區(qū)具有更大的動力。

(五)把單位“搞對”：探索社區(qū)居委會之下的社區(qū)自治形式

城市社區(qū)自治的基礎(chǔ)單位到底在哪里？從現(xiàn)行的做法來看，城市社區(qū)自治主要是在社區(qū)居委會層面來操作社區(qū)自治，而所謂的社區(qū)自治建設(shè)也就是盡其可能地發(fā)揮好社區(qū)居委會的自治功能。然而目前的情況卻是，社區(qū)居委會一方面因?yàn)橐?guī)模擴(kuò)大而成為一種脫離熟人社會的大社區(qū)，另一方面，社區(qū)居委會已經(jīng)高度行政化，自治的功能和空間實(shí)際上比較有限。所以，城市社區(qū)自治的優(yōu)化路徑，就是在社區(qū)居委會之下找到更為合適的社區(qū)自治單位。從D區(qū)來看，社區(qū)居委會之下的單位還有片區(qū)、小區(qū)和樓組。片區(qū)是社區(qū)居委會干部的責(zé)任區(qū)劃分；小區(qū)是一種地理和產(chǎn)權(quán)概念，在規(guī)模上可大可??；樓組是一種居住單元，一般以樓宇的一個(gè)或幾個(gè)相鄰樓洞為單位。從我們對D區(qū)的實(shí)地走訪來看，小區(qū)自治主要涉及業(yè)委會組織的自治活動，而樓組作為社區(qū)自治單位實(shí)際上大有可為之處。與片區(qū)和小區(qū)相比，樓組自治的運(yùn)行也有一定的組織基礎(chǔ)，如同村民組長一樣，樓組長是城市社區(qū)的基本骨干。此外，樓道在物理空間上也賦予了共同行動的可能性，因?yàn)橥帢堑赖淖魰?jīng)常碰面，并且在利益上具有明顯的同質(zhì)性。正如有的學(xué)者所言：“樓道網(wǎng)絡(luò)是本樓道居民為優(yōu)化樓道秩序而自愿組成的自我治理網(wǎng)絡(luò)”，“樓道空間是涉及多個(gè)住戶權(quán)利的公共空間，是多種公共產(chǎn)品組合，包括墻面和地板清潔、路燈維護(hù)、進(jìn)出方便、防盜門安裝與維護(hù)、鄰居相互尊重權(quán)利、人際關(guān)系和諧等”[10]。

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責(zé)任編輯劉云華

[收稿日期]2016-05-15

[基金項(xiàng)目]國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的管制困境與治理模式創(chuàng)新研究”(CZZ15030)。

[作者簡介]葉敏(1984-)，男，復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后流動站博士后，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院講師，主要從事城鄉(xiāng)基層治理研究；奚建武(1968-)，男，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院副教授，主要從事城鄉(xiāng)發(fā)展與基層治理研究。

[中圖分類號]C916.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)03-0030-09

地方治理研究2016.3