付卓亞（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北　廊坊　065000）

論公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的完善

付卓亞
（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北廊坊065000）

公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)以提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和法治意識、預(yù)防事故為目標(biāo)，已逐漸走上了法制化軌道，它相對于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制有其特殊之處。因而有必要在借鑒地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制相關(guān)研究的同時，根據(jù)公安邊防部隊自身特點尋找出更為合適的完善措施。

公安邊防部隊；領(lǐng)導(dǎo)干部；問責(zé)制；完善

一、公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的概念

關(guān)于問責(zé)，韓志明認(rèn)為問責(zé)之問是過問和追問的意思，問責(zé)之責(zé)是指根據(jù)法律、制度和道德倫理所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，簡單地說，問責(zé)制就是指一種特定的問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)的各級組織及其成員不當(dāng)或錯誤履行職責(zé)和義務(wù)的情況進行追究的制度。［1］其實在我國有不少學(xué)者都認(rèn)為問責(zé)就是追究責(zé)任。這樣一種理解其實過于強調(diào)問責(zé)的懲戒性而忽略了問責(zé)的預(yù)防性作用。

問責(zé)可理解為兩個層面的含義。首先，在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上詢問其是否履行職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)干部身在領(lǐng)導(dǎo)工作崗位，就肩負(fù)著特定的崗位職責(zé)，身在其位，必知其責(zé)；其次，若明知其責(zé)而未盡責(zé)，就要對其責(zé)罰，即追究責(zé)任。在西方，問責(zé)在形式上包括兩層維度：一是回答性維度，二是懲罰性維度。［2］回答性維度要求問責(zé)對象首先進行自身職責(zé)和履職情況的報告和說明，并對問責(zé)主體的質(zhì)疑進行解釋和證成。懲罰性維度則主要指責(zé)任追究。目前我國對于問責(zé)的關(guān)注點主要集中在其懲罰性上而缺乏對其回答性維度的重視。領(lǐng)導(dǎo)干部基于其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)而產(chǎn)生的責(zé)任涉及兩個方面，一是領(lǐng)導(dǎo)干部本人的“庸政”、“懶政”行為即在其位不謀其政所需承擔(dān)的職務(wù)責(zé)任，二是由于下屬不當(dāng)行為造成嚴(yán)重影響或后果而承擔(dān)的連帶責(zé)任。公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，可以理解為是我國公安邊防部隊有問責(zé)權(quán)力的法定主體，對公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況依法進行監(jiān)督質(zhì)詢，并對未履行或者未正確履行職責(zé)可能或者已經(jīng)造成不良影響和后果的領(lǐng)導(dǎo)干部依法進行責(zé)任追究的制度。

二、完善我國公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的必要性

我國邊境地區(qū)是非傳統(tǒng)安全問題如走私偷渡、販賣毒品、恐怖主義、文化滲透等事件多發(fā)的敏感地帶，稍有不慎便會使我國領(lǐng)土利益及人民群眾人身安全遭受威脅；同時，邊境地區(qū)也是我國實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略和擴大內(nèi)陸沿邊開放格局的前沿地帶。公安邊防部隊肩負(fù)著保證通關(guān)效率和保護貿(mào)易安全的重任。公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的工作任務(wù)也就相對更敏感更特殊。目前，我國公安邊防部隊雖由公安部領(lǐng)導(dǎo)，但在編制上歸屬于我國現(xiàn)役武裝力量，除了職能職責(zé)不同，組織部門設(shè)置和管理方式上與部隊基本相同。相對于地方政府、企業(yè)等，我國公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)有以下三個特點：一是部隊中等級分明，上下級關(guān)系更為嚴(yán)肅緊張，官兵服從意識強，開展問責(zé)工作，“上問下”容易，“下問上”難；二是部隊仍是一個較封閉且獨立的整體，受地方的監(jiān)督和約束相對較少，且很多業(yè)務(wù)工作、人員編制等信息都在保密范圍之內(nèi)，比如云南邊境地區(qū)的緝毒、新疆西藏地區(qū)的反恐等許多工作都要求保密，這就使得公開問責(zé)難以實現(xiàn)；三是由于公安邊防部隊的特殊體制，問責(zé)時具體是依照地方規(guī)定還是軍隊內(nèi)部規(guī)定還比較混亂。由此可見，完善公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的必要性不言而喻。

三、公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制存在的不足

目前公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的直接依據(jù)有《公安邊防部隊內(nèi)部犯罪案件領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定》、《公安邊防部隊違紀(jì)案（事）件領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定》、《公安邊防部隊事故領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定》等“三個規(guī)定”。然而關(guān)于公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的規(guī)范設(shè)計還存在不少問題亟需完善。

（一）問責(zé)依據(jù)不統(tǒng)一，缺乏系統(tǒng)性

首先，問責(zé)依據(jù)分散，缺乏系統(tǒng)性。涉及到公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的依據(jù)數(shù)量不少但分散，比如前文中提到的“三個規(guī)定”等，除了這些明確提到公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的規(guī)定，還有許多涉及到此的法律條文零散分布于其他有關(guān)的法規(guī)規(guī)章之中，并未形成一個系統(tǒng)的完整的體系。

其次，問責(zé)依據(jù)沖突，缺乏一致性。各總隊、支隊等單位出臺的問責(zé)規(guī)定之間就問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)情形、問責(zé)方式、問責(zé)程序等方面的規(guī)定出入較大，“同事不同罰”的現(xiàn)象大量存在，對問責(zé)制度的規(guī)范統(tǒng)一產(chǎn)生了不利影響，阻礙了問責(zé)嚴(yán)肅性、公正性的發(fā)揮。

由此可見，有關(guān)公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的規(guī)范依據(jù)并沒有形成一套系統(tǒng)且明確的問責(zé)規(guī)范體系。

（二）問責(zé)主體層級關(guān)系不明確

“三個規(guī)定”中規(guī)定的問責(zé)主體是各級紀(jì)委和政治機關(guān)，但是對公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)，是同級紀(jì)委和政治機關(guān)進行問責(zé)還是上一級紀(jì)委和政治機關(guān)進行問責(zé)，什么情形下由哪一級紀(jì)委和政治機關(guān)進行問責(zé)，具體的層級對應(yīng)關(guān)系在規(guī)定中并沒有明確體現(xiàn)，僅籠統(tǒng)地規(guī)定按照干部管理權(quán)限和處分批準(zhǔn)權(quán)限及有關(guān)規(guī)定進行，實踐中的可操作性不強。

（三）問責(zé)具體對象不明確

若發(fā)生事故，該問哪個領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)以及如何確定黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責(zé)任仍不夠明確。雖然“三個規(guī)定”中對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任進行了區(qū)分，分為直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和上級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但是并沒有正副職責(zé)任以及集體決策造成的事故責(zé)任的劃分。

（四）問責(zé)情形設(shè)置不完善

首先，只注重事后問責(zé)。由現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定可看出，我國公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的內(nèi)容同目前地方問責(zé)一樣過于單一，只注重事故發(fā)生后的問責(zé)，而缺乏對日常工作的預(yù)防性問責(zé)。涉及的問責(zé)情形大多數(shù)是發(fā)生事故造成嚴(yán)重或惡劣影響、造成重大損失后的問責(zé)，偏重事故和過錯的問責(zé)，缺乏對平時工作中不作為等情形的問責(zé)規(guī)定。

其次，部分基層單位不結(jié)合實際盲目“立法”。由于基層熟識法律的官兵數(shù)量較少，對問責(zé)的理解難免會有偏差，在制定有關(guān)問責(zé)的具體操作性規(guī)定時盲目跟風(fēng)，不切實際。對問責(zé)情形的設(shè)定務(wù)必要合情合理，若情形設(shè)置得過于苛刻缺乏可行性，問責(zé)便會適得其反。

（五）缺乏聽證程序

開展問責(zé)工作，認(rèn)定和追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任必須通過法定程序才能保證問責(zé)內(nèi)容的真實性和問責(zé)結(jié)果的公正性，才能保障問責(zé)對象的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)和請求救濟權(quán)。對公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)，違法問責(zé)或不當(dāng)問責(zé)的現(xiàn)象不可避免，在問責(zé)對象的合法權(quán)益有可能遭到侵害的情況下，完善的問責(zé)救濟程序勢在必行。

四、公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的完善對策

（一）建立獨立的公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)組織體系

現(xiàn)行規(guī)定中公安邊防部隊的問責(zé)機構(gòu)是各級紀(jì)委和政治機關(guān)，均為單位內(nèi)部組織機關(guān)，與單位的領(lǐng)導(dǎo)干部存在人情和利益關(guān)系。另外，目前對于紀(jì)委和政治機關(guān)的職責(zé)定位僅限于紀(jì)律監(jiān)督和檢查，并不涉及日常不作為行為。因而公安邊防部隊各級單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個獨立于單位管轄權(quán)限之外的問責(zé)機構(gòu)，將紀(jì)律監(jiān)督監(jiān)察工作同日常工作考評融入問責(zé)的職能之中，保證問責(zé)的經(jīng)常性、獨立性與公平性。

我國公安邊防部隊問責(zé)組織具體可規(guī)劃如下：在公安邊防部隊團級以上單位設(shè)立問責(zé)委員會，將政治部的紀(jì)檢工作劃入問責(zé)委員會的職能范圍，與同級紀(jì)委合署辦公，將黨內(nèi)監(jiān)督問責(zé)和軍內(nèi)行政監(jiān)督問責(zé)同時聯(lián)合進行。另外，問責(zé)委員會內(nèi)部根據(jù)各項工作再設(shè)問責(zé)受理機關(guān)、調(diào)查機關(guān)、監(jiān)督執(zhí)行機關(guān)，人員較少的基層單位單設(shè)專門的負(fù)責(zé)人即可。問責(zé)受理機關(guān)負(fù)責(zé)接收和管理對于領(lǐng)導(dǎo)干部的投訴、檢舉和控告，調(diào)查機關(guān)負(fù)責(zé)對被投訴、檢舉和控告的領(lǐng)導(dǎo)干部的履職履責(zé)情況進行質(zhì)詢和取證，監(jiān)督執(zhí)行機關(guān)則負(fù)責(zé)對領(lǐng)導(dǎo)干部的日常履職績效情況進行監(jiān)督、匯總以及執(zhí)行問責(zé)決定。問責(zé)委員會采取垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，只對上級問責(zé)委員會負(fù)責(zé)，不受同級或上級公安邊防單位領(lǐng)導(dǎo)。該體制有利于發(fā)揮公安邊防部隊黨政監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督問責(zé)效能，減少不必要的工作重復(fù)現(xiàn)象，保證問責(zé)的獨立公正。

（二）規(guī)范問責(zé)各項要素

首先要明確問責(zé)對象。雖說現(xiàn)行各項規(guī)定中區(qū)分了直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和上級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但是并未區(qū)分黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任和正副職責(zé)任。首先，應(yīng)當(dāng)將具體層級關(guān)系，什么情形問責(zé)到哪一級別的領(lǐng)導(dǎo)等加以明確規(guī)定。其次，要區(qū)分公安邊防部隊中政治主官和軍事主官的責(zé)任。再者，要區(qū)分正職與副職的責(zé)任。另外，要明確集體決策中每個參與者的責(zé)任。最后，在目前嚴(yán)格落實一崗雙責(zé)、一案雙查的大背景下，問責(zé)需區(qū)分黨委領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任和紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督責(zé)任，對兩者問責(zé)到哪種程度還需明確規(guī)定。

其次要合理設(shè)定問責(zé)情形。要想實現(xiàn)問責(zé)常態(tài)化、合理化，增強問責(zé)的可行性與可操作性，就應(yīng)當(dāng)對問責(zé)的情形加以科學(xué)分類并予以細(xì)化。對公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的情形應(yīng)當(dāng)具體分為以下幾類：一是管理過失責(zé)任，因領(lǐng)導(dǎo)干部用人失察、監(jiān)督不力、決策失誤等造成不良影響和后果而需要承擔(dān)的責(zé)任；二是“庸政”“懶政”即不作為、慢作為責(zé)任。公安邊防部隊作為執(zhí)法部門，開展邊境口岸檢查、維護邊境治安、預(yù)防和打擊邊境犯罪的相關(guān)工作，領(lǐng)導(dǎo)干部若遇事拖延推脫，貽誤時機，易造成嚴(yán)重后果，因而對于慢作為的領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)當(dāng)加以問責(zé)，提高其及時履責(zé)的意識。

再者要完善問責(zé)聽證程序。聽證程序之于公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部在問責(zé)過程中的權(quán)利保障具有重要作用，是被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部進行權(quán)利救濟的重要方式。因而在公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)范中應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定聽證程序，聽證的啟動條件與程序、人員組成、公開程度等都應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定。為防止“只要問責(zé)就啟動聽證程序”此種情況的發(fā)生，聽證程序的啟動應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的條件，根據(jù)問責(zé)方式的嚴(yán)重程度決定是否聽證。聽證應(yīng)當(dāng)由聽證主持人、聽證參加人以及其他聽證人員組成。與問責(zé)對象有利害關(guān)系的人員應(yīng)回避。

［1］韓志明.對行政問責(zé)模式的比較分析及反思［J］.探索，2011（4）：78.

［2］王若磊.政治問責(zé)論［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2015：342.

【Abstract】In order to improve the leading cadres’sense of responsibility and rule by law，the leading cadres accountability system of the public security frontier forces has been gradually into the orbit of legal system，which has its special way when compared to the local party and government leading cadres accountability system.Therefore，it is necessary to draw lessons from the local party and government leading cadres accountability system and find out more appropriate measures to perfect it.

【Keywords】the public security frontier forces；leading cadres；accountability system；perfection

On Perfection of Leading Cadres Accountability System of the Public Security Frontier Forces

Fu Zhuoya
（Chinese People's Armed Police Forces Academy，Langfang Hebei 065000）

D922.11

A

1671-5101（2016）04-0070-03

2016-4-10

付卓亞（1992-），女，湖北棗陽人，2013級法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：軍事法學(xué)。

（責(zé)任編輯：唐世業(yè)）