安 梅

(商洛學院, 陜西 商洛 726000)

鎮(zhèn)村綜合改革視角下的小城鎮(zhèn)建設研究
——以商洛市為例

安 梅

(商洛學院, 陜西 商洛 726000)

隨著城市化進程的不斷加快，小城鎮(zhèn)建設已成為未來社會發(fā)展的大趨勢。從鎮(zhèn)村綜合改革視角看，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，在不同的城市小城鎮(zhèn)建設水平也大不相同。小城鎮(zhèn)建設存在很多問題，影響了小城鎮(zhèn)建設工作的有序開展。本文以商洛市為例，分析商洛市在城市化進程中小城鎮(zhèn)建設存在的問題，并提出了有針對性的解決對策，旨在促進各地小城鎮(zhèn)建設工作合理有序開展。

商洛市；鎮(zhèn)村綜合改革；小城鎮(zhèn)建設

人們在解決了基本的溫飽問題之后，就會對生活提出更高的要求。提高人們生活水平的必要手段無疑是發(fā)展經(jīng)濟。建設小城鎮(zhèn)，促進農村城市化進程，是發(fā)展經(jīng)濟的必由之路。從我國經(jīng)濟發(fā)展狀況的實際出發(fā)，實現(xiàn)農村城市化的有效方法就是采取小城鎮(zhèn)建設模式。農村城市化不僅能夠提高經(jīng)濟發(fā)展水平，還能夠吸收大量的農村剩余勞動力，刺激農村消費需求，提高人們的生活水平，進而推動整個國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。[1]商洛市在小城鎮(zhèn)建設方面取得了一定的成就，但是還存在一些問題，需要對其進行深層次分析，才能夠進一步創(chuàng)新城市發(fā)展思路。

一、商洛市小城鎮(zhèn)建設現(xiàn)狀

商洛市共有7個區(qū)縣，67個鄉(xiāng)，92個鎮(zhèn)，4個辦事處。7個區(qū)縣分別為商州、洛南、丹鳳、山陽、商南、鎮(zhèn)安、柞水。其中商州區(qū)人口占很大比重，截止到2015年底，總人口達到了240.6169萬人，農業(yè)人口和非農業(yè)人口分別為205.7391萬人和34.8778萬人。商州區(qū)是市委和市政府所在地，與省會西安相距110公里。商州區(qū)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均人口密度為41609人，柞水縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均人口密度為31501人。商洛市人口密度最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是孝義鎮(zhèn)，但是人口總數(shù)偏少，阻礙了農村城市化發(fā)展進程。由于商洛市的很多人口都轉移到了鎮(zhèn)區(qū)，沒有形成合理的人口規(guī)模，沒有對二、三產業(yè)的發(fā)展形成帶動作用。受到行政區(qū)劃的影響，在小城鎮(zhèn)建設過程中沒有嚴格堅持經(jīng)濟合理性原則，對公共基礎設施建設考慮不充分。在建設小城鎮(zhèn)過程中，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，單獨開展工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)以及公共基礎設施建設，不僅增加了投資成本，而且基礎設施也很難得到有效利用。第三產業(yè)的發(fā)展受人口規(guī)模影響很大，在人口規(guī)模較小的情況下，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展依賴于第二產業(yè)。第二產業(yè)主要是工業(yè)企業(yè)，產業(yè)發(fā)展過程中占用大量土地，并且極易造成嚴重污染，給環(huán)境保護帶來極大壓力并有可能遺留治理難題。

二、商洛市小城鎮(zhèn)建設存在的問題

(一)城鎮(zhèn)建設投入不足

小城鎮(zhèn)建設過程中，基礎設施建設是工農業(yè)生產、商品流通以及居民生活的基本物質條件，良好的基礎設施既能夠對城鎮(zhèn)以外的人口產生吸引力，也是吸引投資的“梧桐樹”。商洛市小城鎮(zhèn)建設過程中，基礎設施建設以政府投資為主，基礎設施建設需要花費巨額資金，但資金短缺且難以及時到位，嚴重阻礙了小城鎮(zhèn)建設的發(fā)展速度。

(二)城鎮(zhèn)規(guī)模小，市政基礎設施差

商洛市小城鎮(zhèn)建設是建立在原有集市基礎上的，規(guī)模普遍較小。集市的分布受交通狀況的影響大，集市的輻射能力受到很大限制。農村城市化的核心工作是引導農村人口向城鎮(zhèn)集中，這同時也是建設和發(fā)展小城鎮(zhèn)的根本意義所在。小城鎮(zhèn)能夠獲得可持續(xù)發(fā)展的重要條件是人口要達到一定的規(guī)模。但是現(xiàn)階段，商洛市小城鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍偏小，人口平均數(shù)為6500人，人口過萬的小城鎮(zhèn)很少，并且大部分人口都是當?shù)卦械霓r民，外籍人口落戶的很少，抑制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模。

(三)小城鎮(zhèn)建設與土地利用存在矛盾

土地資源對小城鎮(zhèn)建設影響最大。商洛市小城鎮(zhèn)建設與土地利用存在的矛盾主要體現(xiàn)在四個方面：土地總量控制與小城鎮(zhèn)建設存在的矛盾、小城鎮(zhèn)集體企業(yè)的興辦與土地利用之間的矛盾、政府壟斷土地資源與土地利用之間的矛盾、土地權屬不明確與土地利用之間的矛盾。這些問題的存在原因有：其一，大多數(shù)人需要支付較高購房費用才能夠在鎮(zhèn)上購買住宅；其二，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模盲目擴大，老鎮(zhèn)區(qū)得不到有效改造，新鎮(zhèn)區(qū)又建設不完善；其三，土地權屬不明確不利于土地的合理利用和耕地的保護，也使得稅費征收的界限不清。

(四)小城鎮(zhèn)規(guī)劃沒有特色

小城鎮(zhèn)要想獲得永久性的發(fā)展，就必須有自己的規(guī)劃和特色。對鎮(zhèn)區(qū)以外的人口產生吸引力，不僅需要在經(jīng)濟發(fā)展方面有自己的特色，其他方面也要形成自己的特色。但是商洛市小城鎮(zhèn)建設缺少特色，每一個小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設基本一致。原因在于經(jīng)濟利益的驅動、規(guī)劃制作者的趨同、規(guī)劃制約力較差。在小城鎮(zhèn)建設過程中很多開發(fā)者欠缺特色理念，沒有進行科學分析盲目決策，不考慮小城鎮(zhèn)建設的不同風格。商洛市在規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設時，很多項目都是由上海同濟大學規(guī)劃設計，建設規(guī)劃考慮地方特色不足，難免會出現(xiàn)雷同。在小城鎮(zhèn)建設過程中，領導對城鎮(zhèn)規(guī)劃不重視，隨意性較強，領導換屆，規(guī)劃也隨之變化。

三、解決及優(yōu)化對策

(一)推進小城鎮(zhèn)基礎設施建設市場化

首先，政府在小城鎮(zhèn)建設過程中要轉變思想，積極拓展小城鎮(zhèn)建設思路。小城鎮(zhèn)建設過程中，要以政府投資為主體，建立多元化的投資體制，鼓勵社會各界共同投資，做到讓投資者獲取收益，逐步實現(xiàn)小城鎮(zhèn)基礎設施建設投資的市場化，建立公平競爭、平等參與的市場環(huán)境。例如，可以鼓勵企業(yè)籌資建設批發(fā)零售市場、學校、醫(yī)院以及道路和排污設施等。這些工程建成之后，可以出租，也可以買賣，或者是采用其它方式收回建設投資。其次，政府要明確投資方向。在小城鎮(zhèn)建設過程中，純公共設施建設應該成為政府的主要投資方向，比如照明設施、鎮(zhèn)區(qū)道路、排污設施、環(huán)境治理等等。政府要鼓勵金融機構為小城鎮(zhèn)建設提供貸款支持。金融部門也可以根據(jù)城市發(fā)展實際，不斷開發(fā)新型借貸模式。政府可以針對城市基礎設施建設和維護設置小城鎮(zhèn)基礎設施貸款貼息，發(fā)揮國家投資對小城鎮(zhèn)發(fā)展的拉動作用。

(二)引導人口向小城鎮(zhèn)集中

商洛市應該大膽改革小城鎮(zhèn)戶籍制度，引導人口向小城鎮(zhèn)聚集。商洛市范圍之內的農民，應該實行以身份證作為合法證件的自由遷移和登記制度，全面落實按照屬地和職業(yè)進行戶口類別劃分的方法。要想在小城鎮(zhèn)落戶，必須具備三個條件：固定住所、固定職業(yè)、穩(wěn)定的收入，只要人們滿足以上這三點要求，并且有落戶意向，就可以遷入小城鎮(zhèn)。新遷入的人們必須履行小城鎮(zhèn)居民應該履行的義務，并且可以享受到與以往小城鎮(zhèn)居民同等的權利。對本市以外的落戶需求者可以區(qū)別對待。人口引流過程中要對農村集體財產的產權關系進一步明晰，農民所擁有的集體財產可以經(jīng)過變現(xiàn)領取，或者保障農民在城鎮(zhèn)居住以后依然享有分紅權利。在堅持農民對土地承包權30年不變的政策前提下，對入鎮(zhèn)農民與承包地的關系進行法理定位，保障入鎮(zhèn)農民依然可以享有土地承包權利，但是可以采用合理的方法引導、鼓勵入鎮(zhèn)農民轉讓土地承包權利。[2]對現(xiàn)有宅基地使用方法進行改革，統(tǒng)一農民住宅用地指標，允許他們按照一定的折算標準將原有的宅基地置換一套鎮(zhèn)住宅用地，從而大大減小農民向小城鎮(zhèn)集中過程中的住宅支出，促使農民向鎮(zhèn)區(qū)轉移。

(三)合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設

第一，要對小城鎮(zhèn)建設過程中的總體用地進行合理規(guī)劃，倡導開發(fā)商開發(fā)非耕地資源，積極參與老鎮(zhèn)區(qū)改造，盤活小城鎮(zhèn)的建設用地，不斷提高土地資源利用效率。第二，轉變土地供給方式，改革小城鎮(zhèn)建設土地使用制度，實現(xiàn)供給方式的多樣化。規(guī)劃區(qū)域原有的集體土地資源，允許采用合作和租賃等方法進入市場。對于國有土地而言，既可以出租，也可以轉讓；對于一些即將面臨倒閉的企業(yè)，要及時轉讓土地使用權，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。第三，提高小城鎮(zhèn)土地利用效率，實行置換土地制度。村集體或者是私人企業(yè)在搬遷之后，可以在鎮(zhèn)區(qū)置換獲得與搬遷之前同等數(shù)量的土地；自然村合并和分散居民點搬遷騰出的土地面積，可以列為小城鎮(zhèn)建設的可用土地。第四，通過置換土地解決小城鎮(zhèn)所轄村莊集體和個人在鎮(zhèn)上辦企業(yè)及住宅用地的不滿意、不平衡心理。農民依然享有土地帶來的收益，村里開辦的企業(yè)獲取的收益要按照折算股份的方法發(fā)放給農民。第五，要對收費行為進行嚴格規(guī)范。除國家(政府)收稅、管理者收費、所有者收租外，禁止其他任何圍繞土地利用的搭車費用。[3]

(四)重視小城鎮(zhèn)建設的多樣化

第一，要對小城鎮(zhèn)的建設形成高度重視。城市的風格和特色可以通過城鎮(zhèn)的各種建筑物充分反映出來。第二，小城鎮(zhèn)建設不能夠馬馬虎虎，要進行科學合理規(guī)劃，否則就會犯歷史性的錯誤，給子孫后代留下遺憾。第三，要加大對城市建設過程中規(guī)劃的監(jiān)管力度。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃要經(jīng)過當?shù)厝嗣翊泶髸懻?、上級主管部門審查和上級政府批準，一經(jīng)確定，不能輕易變動，如需修改，須按原有程序進行。

四、結語

綜上所述，商洛市在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設方面還存在一些問題，這些問題影響了商洛市城鎮(zhèn)化進程。在鎮(zhèn)村綜合改革視角下，商洛市小城鎮(zhèn)建設需要不斷創(chuàng)新思路，才能夠促進小城鎮(zhèn)建設合理有序開展。

[1]王素齋.新型城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的內涵、目標與路徑[J].熱點關注,2013，(04):20-25.

[2]馬佳.枝江城鎮(zhèn)化與土地利用問題研究[J].安徽農業(yè)科學,2005，(05):10-15.

[3]程修華.強力推進鎮(zhèn)村改革 不斷夯實基層基礎——商洛市推進鎮(zhèn)村綜合改革的創(chuàng)新與實踐.商洛日報[N].2015 -11 -6 ,(001 ).

[責任編輯：董士忠]

2016-07-14

陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實問題研究項目：陜南鎮(zhèn)村綜合改革視角下的小城鎮(zhèn)建設問題研究(項目編號：02015Z113)

安梅(1976-)，女，新疆人，講師，研究方向為思想政治教育。

F292

A

1671-5330(2016)06-0039-03