○楊宏蘭 余 敏

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認(rèn)識(shí)社會(huì)主義行政法治理念的五個(gè)視角

○楊宏蘭 余 敏

社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念和價(jià)值的集合體，是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則，其基本內(nèi)容主要包括依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面。社會(huì)主義行政法治理念是社會(huì)主義法治理念在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是社會(huì)主義行政法治的內(nèi)在要求和基本原則的概括和反映，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的精神支柱。社會(huì)主義行政法治理念對(duì)于指導(dǎo)行政立法、提高制度建設(shè)的質(zhì)量，指導(dǎo)行政執(zhí)法、提高執(zhí)法的能力和水平，指導(dǎo)行政審判、確保司法公正，指導(dǎo)人們的守法活動(dòng)、增強(qiáng)人們對(duì)法治的信仰等具有重要作用。只有牢固樹(shù)立行政法治理念，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員才能自覺(jué)地把依法行政內(nèi)化為自己行為的信念，并貫穿到各項(xiàng)行政活動(dòng)中去，才能做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，最終體現(xiàn)“執(zhí)法為民”的行政目的。

社會(huì)主義行政法治理念的內(nèi)容十分豐富，依據(jù)社會(huì)主義法治理念的核心內(nèi)容，可以將社會(huì)主義行政法治理念概括為法治行政、服務(wù)行政、公正行政、民主行政、責(zé)任行政五個(gè)方面。

一、法治行政

法治不等于“用法來(lái)治”(Rulebylaw)?！坝梅▉?lái)治”是把法單純作為工具和手段，政府運(yùn)用這種工具和手段來(lái)治理國(guó)家、管理公民。法治首先是依法治權(quán)、治官，依法規(guī)范政府機(jī)關(guān)及其公職人員的行為，而不是首先、更不是僅僅依法治民、治事，只用法律規(guī)范和約束行政相對(duì)人的行為。法治行政是指政府的一切權(quán)力來(lái)源于法律，法律優(yōu)于行政，行政受制于法律，政府受法律支配，并嚴(yán)格按照法的規(guī)定以及法的宗旨和原則行事。法治行政的核心是用法律控制政府，防止政府越位、錯(cuò)位與缺位，避免行政機(jī)關(guān)失職、越權(quán)和濫用職權(quán)，從權(quán)力源頭上最大限度地控制行政權(quán)的惟我獨(dú)尊，切斷行政權(quán)的無(wú)處不在，限制行政權(quán)的無(wú)事不管，轉(zhuǎn)化行政權(quán)的無(wú)所不能。

一是職權(quán)法定。職權(quán)法定是指行政權(quán)力的來(lái)源必須有法律的明確授權(quán)。在現(xiàn)代法治國(guó)家，行政權(quán)力與公民權(quán)利的運(yùn)行規(guī)則有著明顯的區(qū)別。對(duì)于公民而言，法不禁止即自由，也就是說(shuō)凡法律沒(méi)有明文禁止的，公民就有權(quán)行使。換言之，只有法律明文禁止時(shí)，公民才不能為之。但是行政機(jī)關(guān)卻完全不同，“法無(wú)明文規(guī)定不得為之”，只有在法律明文規(guī)定或者是授權(quán)時(shí)才能實(shí)施相應(yīng)的行為。

二是法律優(yōu)先。法律優(yōu)先，“亦即法律對(duì)于行政權(quán)之優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用與法律抵觸者應(yīng)不生效力”。它的內(nèi)涵即要求進(jìn)行行政活動(dòng)要依照法的規(guī)定，要依照法律、法規(guī)、規(guī)章等的規(guī)定，其中要首先遵循法律的規(guī)定。法律優(yōu)先的實(shí)質(zhì)即在法律與行政立法的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)法律對(duì)于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位。法律規(guī)范在效力上是有位階層次的，因而在適用法律規(guī)范的過(guò)程中也有個(gè)先后順序。

三是法律保留。法律保留近似于英美法系國(guó)家的“依法而治”，是指在國(guó)家法律秩序范圍內(nèi)，某些事項(xiàng)必須專屬于立法者規(guī)范，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。憲法和法律規(guī)定某些事項(xiàng)只能由立法機(jī)關(guān)規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有經(jīng)過(guò)特別的授權(quán)不能對(duì)該事項(xiàng)制定任何規(guī)范性文件。法律保留原則嚴(yán)格劃分國(guó)家立法權(quán)和行政立法權(quán)，劃定了立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限規(guī)則，是法治在行政立法領(lǐng)域內(nèi)的當(dāng)然要求，它的根本目的是保證國(guó)家立法的至上性，防止行政立法權(quán)的自我膨脹，保護(hù)公民的權(quán)益。

二、服務(wù)行政

我國(guó)憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！边@從根本上確立了我國(guó)服務(wù)行政的基本理念和價(jià)值追求。

傳統(tǒng)的行政屬于“管制行政”模式，它以政府為中心，以“便于管理”為原則，以“命令”與“強(qiáng)制”為手段，從時(shí)間和空間兩個(gè)維度嚴(yán)格限定一切社會(huì)組織和公民個(gè)人的行為方向與活動(dòng)空間，剝奪了社會(huì)、企業(yè)和公民自由選擇的權(quán)利與機(jī)會(huì)。在這種模式下，政府成了社會(huì)的“主人”，高高在上地實(shí)施著對(duì)社會(huì)的管理，片面強(qiáng)調(diào)公民方的服從，最終過(guò)度的管制窒息了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的生機(jī)與活力，使社會(huì)缺乏自主性和能動(dòng)性，抑制公眾的積極性和創(chuàng)造性，也使政府背離了為公眾服務(wù)的宗旨和目標(biāo)?，F(xiàn)代行政塑造的是一種“服務(wù)行政”模式，政府將自己定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，以提高服務(wù)質(zhì)量為己任，以社會(huì)公眾的滿意程度為最高標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)地，作為規(guī)范政府權(quán)力、維護(hù)公民權(quán)利自由的法律，也在制度上切實(shí)保障服務(wù)觀念貫穿于公共權(quán)力運(yùn)作的全過(guò)程，嚴(yán)防政府凌駕于社會(huì)之上。正如有學(xué)者所言，“服務(wù)行政是人類行政模式的一種人性回歸，是一種真正意義上的公共行政”。

十多年，圍繞實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能，深化行政體制改革，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，為社會(huì)公眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在全面推進(jìn)依法行政的過(guò)程中，政府的服務(wù)理念在不斷增強(qiáng)。首先，全面推進(jìn)依法行政要求政府不僅是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供者，而且要求政府提供的信息要全面、準(zhǔn)確、及時(shí)，行政管理要做到親民、便民、利民。其次，在行政管理領(lǐng)域，出現(xiàn)了大量協(xié)商、合作性的行政行為，如行政指導(dǎo)、行政合同、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。這些新型的非強(qiáng)制性行政行為強(qiáng)調(diào)行政管理從指令性轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性，強(qiáng)調(diào)政府與公民的平等地位，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民需求的回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民的服務(wù)職能。政府角色這一轉(zhuǎn)換是根本性的，有利于克服行政行為的強(qiáng)制性和單方性所帶來(lái)的行政的僵化和低效，有利于政府從平等者身份的角度處理與公民的關(guān)系，有利于形成政府與公民之間的良性互動(dòng)。再次，即便類似于行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性行政行為，也要通過(guò)體現(xiàn)便民原則的行政程序法來(lái)強(qiáng)化其服務(wù)職能，增強(qiáng)行政行為的可接受性。

三、公正行政

公正行政既是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的自我要求，也是社會(huì)公眾的外在期待。公正行政在相當(dāng)程度上是與行政自由裁量權(quán)聯(lián)系在一起的。行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心內(nèi)容。行政自由裁量權(quán)的存在和擴(kuò)大，使普遍的法律、行政法規(guī)更好地適應(yīng)了紛繁復(fù)雜和發(fā)展變化的具體情況，大大提高了行政效率；同時(shí)也為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力提供了可乘之機(jī)。因此，必須用法律來(lái)控制、規(guī)范它的行使，從而盡量減少行政自由裁量權(quán)可能帶來(lái)的負(fù)面作用和影響，而公正行政實(shí)質(zhì)上是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則。公正行政的主要要求包括：

一是依法辦事，無(wú)偏私。嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，依法辦事，是公正行政理念的要求。法律是針對(duì)人們整體，確定人們整體利益的。因此，它不會(huì)對(duì)處于同樣情況的人，作出不同的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)如果離開(kāi)法律辦事，就可能因感情或其他因素而不能一視同仁，就可能同樣情況不同樣對(duì)待。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不應(yīng)當(dāng)運(yùn)用人民授予的權(quán)力徇私，為自己或者與自己有關(guān)系的組織、團(tuán)體、個(gè)人謀取私利。

二是平等對(duì)待，不歧視。這是公民在“法律面前一律平等”的憲法原則在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)無(wú)論是實(shí)施具體行政行為，還是實(shí)施抽象行政行為；無(wú)論是授予相對(duì)人權(quán)益，還是要求相對(duì)人履行義務(wù)；無(wú)論是賦予相對(duì)人某種資格，還是對(duì)相對(duì)人科以某種處罰，都必須平等地對(duì)待相對(duì)人，不能因相對(duì)人身份、民族、性別、宗教信仰不同而區(qū)別對(duì)待。平等對(duì)待包括兩種情形：同等情況同等對(duì)待、不同情況區(qū)別對(duì)待。當(dāng)然，平等對(duì)待相對(duì)人并非意味著不分情況，不管差異，一律相同。對(duì)于一些社會(huì)弱勢(shì)群體，不僅不應(yīng)該歧視，而且還應(yīng)當(dāng)依法適當(dāng)?shù)亟o予特殊優(yōu)待和保護(hù)。

三是合理考慮相關(guān)因素，不專斷。所謂相關(guān)因素，包括法律法規(guī)規(guī)定的條件、政策的要求、社會(huì)公正的準(zhǔn)則、相對(duì)人的個(gè)人情況、行為可能產(chǎn)生的正面或負(fù)面效果等。所謂專斷，就是不考慮應(yīng)考慮的相關(guān)因素，憑自己的主觀認(rèn)識(shí)、推理、判斷，任意地、武斷地做出決定和實(shí)施行政行為。行政機(jī)關(guān)作出行政決定和進(jìn)行行政裁量時(shí)，只能考慮符合立法授權(quán)目的的各種因素，不能考慮不相關(guān)因素，不能憑自己的主觀認(rèn)識(shí)、推理、判斷，任意地、武斷地作出決定和實(shí)施行政行為。

四是遵循比例，不失衡。公正行政還要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員在作出行政行為時(shí)遵循比例原則，具體要求：

一是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，特別是實(shí)施對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為時(shí)，只有認(rèn)定該行為對(duì)于達(dá)到相應(yīng)行政目的是必要的、必須的，才能實(shí)施；

二是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，必須先進(jìn)行利益衡量，確認(rèn)實(shí)施該行為可能取得的公益大于可能損害的私益時(shí)，才能實(shí)施；

三是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，必須在多種方案中進(jìn)行選擇，擇其成本最小的、收益最大的、對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的方案實(shí)施，應(yīng)盡可能地使行政相對(duì)人的損失減少到最低限度。

四、民主行政

“民主”一詞，來(lái)源于古希臘的法律思想和法律實(shí)踐，原意是指人民的權(quán)力或人民的統(tǒng)治。經(jīng)過(guò)發(fā)展，民主主要在下列兩個(gè)意義上使用：第一，民主是一種國(guó)家制度，是一種國(guó)家形態(tài)。第二，民主是爭(zhēng)取和保護(hù)人民權(quán)利的觀念，民主意味著人民有參與國(guó)家管理的“平等權(quán)利”。列寧指出：“民主意味著形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國(guó)家制度和管理國(guó)家的平等權(quán)利?！泵裰餍姓砟?，就是要求政府在行政過(guò)程中，要充分尊重民意，并切實(shí)保障公民的權(quán)利。民主行政的核心內(nèi)容是參與行政。

“如果說(shuō)行政分權(quán)與制衡是行政民主的必要形式的話，那么行政參與則是行政民主的真正內(nèi)容?！眳⑴c行政意味著公民可以通過(guò)各種合法的方式與途徑參與行政活動(dòng)。在利益多元化的現(xiàn)代社會(huì)，公民對(duì)公共行政的參與既有助于其充分表達(dá)自己的利益愿望，也有助于政府提高服務(wù)質(zhì)量，還有助于公眾對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行有效的監(jiān)督?！皡⑴c模式強(qiáng)調(diào)公眾的作用，并認(rèn)為他們的參與是監(jiān)督公共部門的最佳手段?！薄耙粋€(gè)沒(méi)有公民廣泛參與其中的國(guó)家不是真正的法治國(guó)家；大多數(shù)公民不能自覺(jué)地行使自己的權(quán)利，用法律維護(hù)其利益，法治觀念淡漠，也難以實(shí)現(xiàn)真正的法治?！惫駞⑴c到行政中去，才能充分表達(dá)自己的利益要求，與行政機(jī)關(guān)平等地進(jìn)行溝通和交流，清楚地了解政府的活動(dòng)意圖與目的，對(duì)政府進(jìn)行有效的監(jiān)督。

五、責(zé)任行政

按照近代以來(lái)的國(guó)家觀念，民主政治是一種責(zé)任政治，民主行政也是一種責(zé)任行政，它需要對(duì)法律、對(duì)社會(huì)、對(duì)人民負(fù)責(zé)，行政權(quán)力的行使需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任并在一定的義務(wù)限制范圍內(nèi)行使權(quán)力。權(quán)力一旦脫離了責(zé)任的約束，就會(huì)恣意妄為，踐踏正義。如果權(quán)力是烈馬，責(zé)任就是不可缺少的韁繩。權(quán)力與責(zé)任是同一事物的兩個(gè)方面，沒(méi)有無(wú)責(zé)任的權(quán)力，也沒(méi)有無(wú)權(quán)力的責(zé)任，只有將權(quán)力的行使與職責(zé)的履行置于責(zé)任的約束之下，才能促使權(quán)力的合法公正行使、職責(zé)的正確及時(shí)履行。離開(kāi)了責(zé)任行政，行政權(quán)的運(yùn)行就得不到制約，公民的權(quán)益就得不到保障，違法行政就難于受到追究。全面推進(jìn)依法行政，必須牢固樹(shù)立“責(zé)任行政”的理念，要求行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤，與行政主體的利益徹底脫鉤，行政機(jī)關(guān)違法與不當(dāng)行使職權(quán)，或者不履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，該撤銷的撤銷，該改變的改變，不履行職責(zé)的責(zé)令依法履行職責(zé)，給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害的責(zé)令賠償，并要依法追究行政公務(wù)人員的法律責(zé)任，真正做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究，侵權(quán)須賠償，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。落實(shí)責(zé)任行政的理念必須做到：第一，法律賦予政府一項(xiàng)職權(quán)與職責(zé)時(shí)，必須同時(shí)設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任，做到責(zé)任法定。第二，責(zé)任的輕重要與職權(quán)及職責(zé)的大小相適應(yīng)、相均衡，做到權(quán)責(zé)相當(dāng)。第三，設(shè)立一套追究責(zé)任的制度與機(jī)制，以及時(shí)有效地追究責(zé)任，做到有責(zé)必究。

（作者單位武漢工程大學(xué)法商學(xué)院）

（責(zé)任編輯周吟吟）