羅紅(中共安徽省委黨校管理學(xué)教研部,安徽合肥230022)
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我國財稅體制的問題及深化改革的思路
羅紅
(中共安徽省委黨校管理學(xué)教研部,安徽合肥230022)
摘要:圍繞著全面深化改革的戰(zhàn)略部署,財稅體制改革被提到了非常重要位置。文章在準(zhǔn)確理解和把握財政、財稅體制的概念及基本構(gòu)件基礎(chǔ)上,從財政收入、財政支出、預(yù)算管理制度、財政管理體制等方面分析了現(xiàn)行財稅體制存在的問題,并相應(yīng)提出深化改革的思路。
關(guān)鍵詞:財政收入;財政支出;預(yù)算管理制度;財政管理體制
(一)財政的概念及其本質(zhì)內(nèi)涵
所謂財政,是指政府的收入和支出,或者是政府的收支活動。正如每個人和每個企業(yè)都有自己的收入和支出一樣,政府也有自己的收入和支出,凡涉及政府的收入和支出,通常都用財政這個概念來表述。政府之所以要從事財政收支活動,是為了履行其職能。因此,財政就是為政府行使職能服務(wù)的,或者說政府從事財政活動的目的是為了實現(xiàn)職能。
(二)財稅體制的概念及其基本構(gòu)件
所謂財稅體制則是圍繞政府收支而進行的一系列制度安排??梢?,財政與財稅體制關(guān)系密切:財政就是政府收和支,而圍繞著政府收支進行一系列的制度安排就是財稅體制。
既然財稅體制是圍繞政府收支而進行的制度安排,那么收入和支出就成為財稅體制的兩個基本構(gòu)件。而圍繞收和支需要進行一系列的管理,特別是能夠把收入和支出拼接在一起的管理,這就是預(yù)算管理,于是預(yù)算管理成為財稅體制的第三個基本構(gòu)件。再進一步來看,我們談?wù)撜罩r,是把政府當(dāng)做一個整體來看待的,而實際上政府又被劃分成若干個級次。政府的體系內(nèi)部也存在中央和地方、上級與下級政府之間財政關(guān)系的處理,對此就需要做出相應(yīng)的體制安排,因此財政管理體制成為財稅體制的第四個構(gòu)件。
如果把上述四個基本構(gòu)件結(jié)合在一起,那么就形成了財稅體制的四個基本要素:財政收入、財政支出、預(yù)算管理、財政體制,簡稱收、支、管、體。
(三)財政和財稅體制的最新功能定位
關(guān)于財政的最新功能,中央首次把它提到了國家治理的唯一基礎(chǔ)和重要支柱的高度。不僅如此,還對財稅體制的最新功能給予了全面的闡述,那就是:科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障[1]。
如果說20年前我們進行財稅改革的目的是為了建立“與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)”的體制框架,那么新一輪財稅改革就是要建立“與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)”的制度基礎(chǔ)。從這個意義上說,新一輪財稅改革絕不是對體制機制的修修補補,而是為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供重要的制度保障。所以說,以往的財稅體制改革都是更多地把財稅作為一個經(jīng)濟范疇,將財稅體制改革作為經(jīng)濟體制改革的一個組成部分來推進,而新一輪財稅體制改革則是把財稅作為一個跨越政治、經(jīng)濟、社會等諸多領(lǐng)域的綜合范疇,將財稅體制改革作為國家治理體系的一個重要組成部分,被擺到了更寬的視野、更高的位置[2]。
(一)財政收入方面的突出問題:稅制不完善
財政收入是國家經(jīng)濟實力的重要標(biāo)志。新中國成立60多年來我國財政收入規(guī)模由小到大不斷發(fā)展,大致分為四個發(fā)展階段:1950-1977年為第一階段,財政收入長期保持在百億元的水平;1978-1998年為第二階段,財政收入走上千億元的臺階;1999-2007年為第三階段,財政收入躍上了萬億元新高;2011年以來為第四個階段,財政收入攀上十萬億元臺階。
2014年全國公共財政收入達到14.04萬億元,其中稅收收入達到11.9萬億元,占比超過85%,是財政收入的主要來源。從當(dāng)前來看,我國財政收入存在的突出問題是稅收制度不完善。這種稅收制度的不完善,主要表現(xiàn)在以下兩個方面:
1.稅制結(jié)構(gòu)不合理
(1)間接稅太多,不能有效體現(xiàn)稅收公平原則。間接稅又稱流轉(zhuǎn)稅,主要包括增值稅、營業(yè)稅、消費稅、關(guān)稅等。這些稅種盡管征稅范圍和課稅對象不盡相同,但它們具有的共同特性是,都依據(jù)銷售收入計稅,并且稅款打入成本計入價格,然后隨著商品和勞務(wù)的流通轉(zhuǎn)讓,稅款伴隨著價格轉(zhuǎn)嫁給了最終消費者,因此間接稅的法定納稅人是企業(yè),但實際納稅人卻是消費者。這類稅占比過高,一方面影響了企業(yè)的生產(chǎn)積極性,因為流轉(zhuǎn)稅越多,企業(yè)成本越高,利潤越少,而企業(yè)從事生產(chǎn)活動是為了追求利潤最大化,盡管稅款可以通過價格轉(zhuǎn)嫁,但流轉(zhuǎn)稅太多畢竟增加了企業(yè)成本,壓縮了企業(yè)的利潤空間,勢必影響到企業(yè)的生產(chǎn)積極性;另一方面過多的流轉(zhuǎn)稅也加重了消費者的稅負,削弱了消費者的消費能力和消費欲望,不利于擴大消費需求,并且容易造成大量的消費外移。近期有媒體報道去境外旅游的我國游客,喜歡瘋狂購物,拼命掃貨,一方面是因為這些國家的商品做得精細精致,還有一個重要原因就是當(dāng)?shù)囟愂盏?,結(jié)果使得同樣品牌的商品價格比國內(nèi)低很多。
通過對其他國家流轉(zhuǎn)稅占比的國際比較,我們發(fā)現(xiàn),流轉(zhuǎn)稅占稅收總額比重的國際平均水平在40%多一點,而我國卻高達70%左右,超過了國際平均水平近30個百分點。當(dāng)然,由于流轉(zhuǎn)稅計算簡便、征管容易,有助于保證政府稅收收入的及時足額收取,能夠充分體現(xiàn)稅收效率的原則,但過多追求效率,必然缺少對社會公平公正的考慮。
(2)具有調(diào)控作用、能夠體現(xiàn)公平的直接稅占比過低、作用弱化。在我們國家,屬于這類稅的稅種主要有個人所得稅和房產(chǎn)持有稅。
先看個人所得稅。我國現(xiàn)行的分類制個人所得稅是1994年制定實施的,至今已走過了20多年的時間,這種制度規(guī)定在當(dāng)時那個年代,由于大家的收入來源少,除了工資幾乎沒有其他,而且綜合收入水平低,所以這個制度是符合當(dāng)時國情的??墒请S著改革開放和形勢的發(fā)展變化,我國居民收入的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化:除了勞動所得,還出現(xiàn)了各種資本所得,而隨著收入結(jié)構(gòu)的變化,我們國家出現(xiàn)了一些收入來源多、綜合收入水平高、家庭負擔(dān)相對輕的高收入者,那么對這些高收入群體實行分類制個人所得稅的話,這些人的稅負反倒很輕,或者說高收入者反倒成了現(xiàn)行個人所得稅制度的受益者。加之我國當(dāng)前稅收征管水平跟不上,又使得大量應(yīng)收稅款嚴(yán)重流失。2014年,我國個人所得稅占全部稅收的比重僅6.2%,這說明現(xiàn)行個人所得稅在縮小收入差距、實現(xiàn)社會公平方面的作用弱化。為此,我們面臨著對個人所得稅進行轉(zhuǎn)型改造的重大課題。
再看房產(chǎn)持有稅。從性質(zhì)上講,房產(chǎn)持有稅與個人所得稅有相似之處,因為誰持有的房產(chǎn)越多,說明誰擁有的財富越多,當(dāng)然也就有義務(wù)和責(zé)任多承擔(dān)一些稅款。但是當(dāng)前我國的房地產(chǎn)領(lǐng)域在建設(shè)、交易環(huán)節(jié)設(shè)置了比較多的稅和比較高的費,而在房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收幾乎為零。那么房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收缺失,一方面容易引發(fā)對房地產(chǎn)的過度投資和投機行為,推高了房價,甚至在一些地方造成房價泡沫;另一方面又使得大量真正需要住房的人因房價過高而買不起住房。因此,稅收在房地產(chǎn)領(lǐng)域的調(diào)控作用根本沒有有效發(fā)揮。
正是由于制度設(shè)計的缺陷,加上征收管理的不到位,使得該少征的稅沒有少證,該多收的稅也沒多收,出現(xiàn)了稅制結(jié)構(gòu)的不合理。為此有必要通過有增有減的稅收調(diào)整,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),使我國的稅收制度更加趨于公平合理。
2.稅收法定原則沒有完全落實
所謂稅收法定就是指稅收必須由法律作出明確規(guī)定,而政府收稅必須依據(jù)法律的規(guī)定,按照法定的程序來進行。但由于我國現(xiàn)行稅制下設(shè)置的18個稅種中,只有3個稅種(企業(yè)所得稅、個人所得稅、車船稅)是經(jīng)全國人大審批通過的法律,其他稅種都是全國人大授權(quán)國務(wù)院制定的稅收暫行條例,所以,我國當(dāng)前的稅收法律級次比較低,于是在實際執(zhí)行過程中,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、稅收法定意識淡薄的情況比較嚴(yán)重。
比如,一些地方政府通過越權(quán)出臺一些地方性稅收優(yōu)惠政策,并以此作為吸引招商引資的重要手段。這一方面擾亂了市場秩序,破壞了企業(yè)之間公平競爭的環(huán)境;另一方面又侵蝕了稅基,制造了稅收“洼地”。
再比如,2014年11月28日,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),上調(diào)了燃油消費稅稅率。因為國際油價已經(jīng)連續(xù)十幾個月下跌,所以選擇這個時間漲稅,對國內(nèi)油價也不會產(chǎn)生影響,納稅人也就不會有稅負加重的感覺。之后國際油價繼續(xù)走低,于是財政部和國家稅務(wù)總局又分別在2014年12月13日和2015年1月13日,又兩次調(diào)高燃油消費稅稅率。當(dāng)財政部長在回應(yīng)記者“三連漲”的質(zhì)疑時,盡管一再強調(diào)后兩次調(diào)稅也征得了國務(wù)院的同意。但在短短兩個月的時間里,三次上調(diào)稅率,這種對稅收政策的任性調(diào)整,只能說明稅收法定的意識淡薄。
(二)財政支出方面的主要問題:支出結(jié)構(gòu)不合理
財政支出實際上是政府行使職能所需要花費的社會資源,是政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本和費用。因為財政就是為政府行使職能服務(wù)的,所以如果政府職能行使不到位,出現(xiàn)越位或缺位,也就是做了一些不該做的事,而該做的事有沒做好,那么一定是資金的使用不當(dāng)或支出結(jié)構(gòu)的不合理。
從當(dāng)前來看,我國財政支出結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在以下兩個方面:
(1)用于投資建設(shè)領(lǐng)域的財政資金依然偏多,而對于民生領(lǐng)域的投入仍處于不足或欠賬狀態(tài)。就拿當(dāng)前來說,包括國有企業(yè)在內(nèi)的各種企業(yè)從政府獲得的財政補貼,數(shù)額巨大且逐年上升,其中中石油又一次以51.74億的天量補貼,雄踞十大補貼榜首位,而中石化獲得的補貼為7.9億元,位居第四。近十年,“兩桶油”共獲得政府財政補貼1258.83億元。更嚴(yán)峻的現(xiàn)實在于:政府補貼上市公司的數(shù)額以每年20%左右的速度在遞增:2010年為400億元,2011年補貼總額為470億元,2012年總額為564億元,2013年為716億元。
一個值得政府高度反思的現(xiàn)象是:當(dāng)今中國,世界500強和中國企業(yè)500強“虧損排行榜”中的中國企業(yè)絕大多數(shù)是國企;長期靠政府補貼過日子的“補貼王”,絕大多數(shù)也是國企[3]。
(2)政府用于自身消費支出偏多。一是從當(dāng)前來看,行政單位(公務(wù)員)的780萬人,加上各類事業(yè)單位的3000多萬人,全國的財政供養(yǎng)人員超過4000萬,如此龐大的隊伍,成為推高財政經(jīng)費的直接原因。二是因為行政成本偏高,使得政府的項目經(jīng)費比較大。比如,盡管2014年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布公車改革方案,并且已在中央各部委機關(guān)推行,但落實到地方變數(shù)會很大,特別是基層地方情況復(fù)雜,問題多多,成效如何我們拭目以待??赡艿慕Y(jié)果是,通過改革壓縮了公車經(jīng)費,而通過補貼卻增加了行政經(jīng)費,所以從某種程度上講,公車改革的政治意義大于它的經(jīng)濟意義。那么要想從根本上縮減行政管理費用,減少政府的自身支出,根本的出路還是通過對事業(yè)單位實施分類改革,讓那些已經(jīng)具有商業(yè)經(jīng)營性的事業(yè)單位,完全與政府脫鉤,從而減少政府對事業(yè)單位的財政供給。
(三)預(yù)算管理方面的嚴(yán)重問題:預(yù)算管理制度不科學(xué)
所謂預(yù)算管理是指對政府財政收支計劃的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督。從當(dāng)前來看,我國預(yù)算管理制度的不科學(xué)主要表現(xiàn)在兩個方面:
(1)政府收收入沒有真正實行全口徑預(yù)算管理。目前,我國政府收入大約有60%是完全納入預(yù)算內(nèi)的,這部分完全納入預(yù)算內(nèi)的政府收入,就是前面已經(jīng)分析的公共財政收入,主要包括稅收收入以及一部分非稅收入;此外還有40%的政府收入包括政府性基金、國有資本經(jīng)營收益(國企紅利)、社?;穑@三部分收入是分別各自納入預(yù)算,然后支出的運作由相關(guān)部門專款專用,并且資金不能在不同類別之間統(tǒng)籌安排。比如,即便政府性基金收支執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)結(jié)余,而公共財政收支出現(xiàn)缺口,但由于資金不能在不同類別之間統(tǒng)籌安排,以致結(jié)余的資金趴在賬上形成閑置資金。也就是說“打醬油的錢不能買醋”。2014年我國政府收入構(gòu)成如圖1所示。
圖1 2014年我國政府收入構(gòu)成
圖1的右邊所反映的正是14.04萬億元的完全納入預(yù)算內(nèi)的公共財政收入,左邊所反映的便是各自納入預(yù)算內(nèi)的三個部分,2014年這塊收入的規(guī)模是9.3萬億元(其中土地出讓金收入4.3萬億元)。于是,在我國就出現(xiàn)了大小兩個不同口徑的“財政收入”:小口徑的財政收入即公共財政收入(14.04萬億元)、大口徑的財政收入即政府收入(23.34萬億元)。也正因如此,這些年來對我國宏觀稅負是高還是低,產(chǎn)生了喋喋不休的爭論。如果按小口徑的財政收入核算,我國的宏觀稅負22%,這還是比較低的;如果按大口徑的財政收入核算,我國的宏觀稅負36.9%,這就不低了。
總之,我國政府現(xiàn)行的預(yù)算管理狀況所造成的危害是:本屬相同性質(zhì)的各種政府收支,卻沒有放進同一個盤子里,這一方面容易造成政府財力的分散和浪費,另一方面也為有關(guān)政府部門提供了權(quán)力尋租的空間[4]。所以我們說,一個好的制度可以防止好人變壞,而一個壞的制度卻可能使好人變壞。而我國現(xiàn)行的預(yù)算管理制度絕不是一個好的制度,為此,必須需要進一步的改革和完善。
(2)財政信息公開不到位。預(yù)算管理的最后一個環(huán)節(jié)是監(jiān)督,這里既包括人大監(jiān)督,也包括社會監(jiān)督。而將財政信息公開就是為了接受社會監(jiān)督。當(dāng)前,政府財政信息公開比較多的是結(jié)果而缺少過程,公開的項目過粗不細化,缺少必要的解釋和文字說明,以至于很難對各部門公開的數(shù)據(jù)進行權(quán)威的評價。我們說“公開是有效的防腐劑”,可是如果公開的財政信息不全面、不規(guī)范、不到位,那么公開的效果就會大打折扣,并可能為腐敗的滋生提供機會。所以,今后我們一定要通過建立全面規(guī)范、有效公開的現(xiàn)代預(yù)算制度,從源頭上防治腐敗的滋生。
(四)財政管理體制方面的嚴(yán)峻問題:政府間的財政關(guān)系不規(guī)范
這種不規(guī)范的財政關(guān)系具體表現(xiàn)為:中央與地方財權(quán)與事權(quán)不匹配,財力與支出不對應(yīng)。2014年,中央財政收入占比46%,支出占比卻只有14.88%;地方財政收入的占比54%,支出占比則高達85.12%[4]。這兩組數(shù)據(jù)表明,中央收的不少但做的特別少,地方收的并不是太多但做的特別多。這是一種嚴(yán)重的財政關(guān)系扭曲,而這種扭曲的財政關(guān)系是如何形成的?它又會帶來怎樣的不良后果或危害?
大家知道,我國當(dāng)前處理中央和地方之間財政關(guān)系,所依托的制度安排是分稅制。分稅制在我國是1994年制定實施的,分稅制之前我國處理中央和地方之間財政關(guān)系執(zhí)行的是“包干制”?!鞍芍啤钡幕咀龇ň褪歉鞯胤酵ㄟ^討價還價,以承包的方式對上繳中央的收入確定一個基數(shù),并且一定五年不變。之后隨著整個國家財政收入的增加,中央財政收入?yún)s沒有相應(yīng)增加,結(jié)果造成“干弱枝強”的財政格局。特別是中央政府,一度陷入財政危機,曾經(jīng)兩次向地方借錢,這說明當(dāng)時中央面臨著嚴(yán)重的財政困境。為了擺脫困境,1994年國家決定政策向中央傾斜的財政管理體制改革,即實施了分稅制。分稅制的實施,使中央財政收入直線上升,占比由原來的百分之二十幾上升到了百分之五十左右,所以分稅制使中央從根本上擺脫了財力薄弱的困局。
分稅制是通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系,也是當(dāng)前大多數(shù)市場經(jīng)濟國家處理各級政府間財政關(guān)系時選擇的一種體制模式。
對于像我們這樣一個單一制大國來說,由中央掌握著財政收入的大頭是非常必要的,這一方面可以加強中央的宏觀調(diào)控能力,另一方面有利于保證國家政權(quán)的穩(wěn)定和長治久安。因此,我國進行分稅制改革的方向是正確的,成效也是顯著的。但是,我國當(dāng)時的分稅制改革不徹底、不到位,留下了巨大的缺憾,好比是實施一個“半拉子工程”:只按照稅種在中央和地方之間劃分了收入范圍,但并未同時清晰地劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任,直到現(xiàn)在,政府間的事權(quán)和支出責(zé)任基本上沿襲了1994年以前的劃分格局。特別是一些關(guān)系到國家利益,涉及多個省份的事務(wù)等一些本應(yīng)中央負責(zé)的事務(wù)卻委托給了地方,這便加劇了中央與地方之間財力與支出不對應(yīng)。這種不對應(yīng)突出表現(xiàn)在地方政府出現(xiàn)比較大的財力缺口。
為了彌補分稅制的缺憾,國家出臺了轉(zhuǎn)移支付的辦法。在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度下,一方面由中央實施特定政策目標(biāo)的專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏大(2014年預(yù)算的42%);另一方面,具有均衡地區(qū)間財力差異、縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距、推動區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展的一般性轉(zhuǎn)移支付占整個轉(zhuǎn)移支付比例偏低,并且對一般性轉(zhuǎn)移支付基本無法可依[5]。因此,中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付,既不穩(wěn)定也帶有很大的隨意性,而對地方的專項轉(zhuǎn)移支付又存在著一些不完善和不規(guī)范。
通過上述分析,對我國政府間不規(guī)范的財政關(guān)系所帶來的危害做個歸納:財權(quán)上收,事權(quán)下放,使得中央與地方財政關(guān)系扭曲,而轉(zhuǎn)移支付中存在著的大規(guī)模的專項轉(zhuǎn)移支付一方面助長了“跑部錢進”,另一方面導(dǎo)致資金浪費嚴(yán)重,效率低下。因此,今后應(yīng)或通過上收事權(quán)給中央或下放財權(quán)給地方,來重新調(diào)整和理順政府間的財政關(guān)系。
(一)通過完善稅制規(guī)范財政收入
1.推進相關(guān)稅種改革,做好稅收“加減法”,以逐步解決稅制結(jié)構(gòu)不合理的問題
(1)減法。減少間接稅份額,降低間接稅占比。從當(dāng)前來看實施間接稅減稅的一個主線就是營改增,通過對第三產(chǎn)業(yè)按全額征收的營業(yè)稅改征為按增值額征收的增值稅,可以消除重復(fù)征稅,減輕納稅人的稅收負擔(dān),因此營改增具有一定的減稅效應(yīng)。另外,第三產(chǎn)業(yè)如今已成為我國的第一大產(chǎn)業(yè),實施營改增也體現(xiàn)了對大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的政策支持。2014年通過營改增減稅1918億元。那么由營改增而帶來的減稅實際實際上就是為增加直接稅騰挪空間,而營改增減稅效應(yīng)實現(xiàn)后,緊跟著進行的是直接稅的調(diào)增改革。
(2)加法。第一道加法:對個人所得稅由分類制改為綜合制,實施綜合制是我國個人所得稅改革的方向。這一方面可以讓收入來源多、收入水平高、家庭負擔(dān)輕的個人承擔(dān)更多的稅款;另一方面也可逐步提高個人所得稅占整個稅收總額的比重,從而有效地體現(xiàn)稅收公平的原則。與此同時還須加快推進信息化建設(shè),改進征管手段,一是要實現(xiàn)個人收入信息全國聯(lián)網(wǎng),二是要實現(xiàn)稅務(wù)部門與其他各相關(guān)部門信息共享,因為只有全面真實地掌握了個人的收入信息,才可能保證個人所得稅盡應(yīng)收盡收。
第二道加法:研究實施居民房產(chǎn)持有稅。實施居民房產(chǎn)持有稅的難度比較大,它就好比一個艱巨的工程。一是開征居民房產(chǎn)持有稅涉及的利益方太多,可以說涉及千家萬戶,幾乎每個人的利益都被觸及;二是設(shè)計制度時必須考慮周全,既要避免重復(fù)征稅,又要防止納稅人轉(zhuǎn)嫁稅款,否則制度的設(shè)計可能適得其反。此外,開征房產(chǎn)持有稅還需具備一定的技術(shù)條件,如全國房產(chǎn)信息統(tǒng)一登記;所有家庭房房產(chǎn)信息全國聯(lián)網(wǎng)。稅務(wù)部門只有掌握了真實的房產(chǎn)信息,征收的稅款才是有效的,而實施這些配套改革都需要一定的時間和過程。因此,筆者對房產(chǎn)持有稅的態(tài)度是,勢在必行,但又不能急于求成。
第三道加法:通過提高資源稅,倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟方式;通過開征環(huán)境保護稅,促使企業(yè)節(jié)約資源,保護環(huán)境,加大節(jié)能減排的力度。
通過上述有增有減的稅收調(diào)整,來優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),從而使我國稅制更加體現(xiàn)公平的原則。
2.2020年前全面落實稅收法定的原則
根據(jù)新修改的立法法規(guī)定,今后稅種的設(shè)立、稅率的調(diào)整,以及稅收優(yōu)惠政策的實施,都必須通過法律進行明確規(guī)定。也就是說,我國現(xiàn)行稅種的法律級次將陸續(xù)由暫行條例升級為稅收法律。因此,隨著稅收法定原則的全面落實,政府對稅收政策的調(diào)整不可以再隨意任性。
從當(dāng)前來看,落實稅收法定原則主要做法就是全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。
(二)通過多措并舉優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)
1.堅持共享發(fā)展理念,著力增進人民福祉
一是加強對義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護、公共文化等民生領(lǐng)域的基本公共服務(wù),努力實現(xiàn)全覆蓋。其中能由政府購買公共服務(wù)提供的,政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的,廣泛吸引社會資本參與[6]。這一方面可以讓老百姓享受到更加優(yōu)質(zhì)的專業(yè)服務(wù),另一方面也可使政府騰出更多的時間和精力,去做必須由政府做而市場和社會做不了的事情,如通過加強市場監(jiān)管,保證民眾食品藥品,以及生命等方面的安全。
二是實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧,因人因地施策,提高扶貧實效。其中對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策,對因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。實行低保政策和扶貧政策銜接,對貧困人口應(yīng)保盡保[6]。
2.嚴(yán)格執(zhí)行三個“只減不增”
政府性樓堂館所一律只減不增,財政供養(yǎng)人員總量只減不增,“三公”經(jīng)費只減不增。如果以上三個方面的只減不增能落實到位,那么政府的行政管理經(jīng)費就一定會切實壓縮,從而使政府用于自身的消費真正減少。
(三)通過建立全面規(guī)范、有效公開的現(xiàn)代預(yù)算管理制度改進預(yù)算管理
當(dāng)今世界幾乎所有的國家都把建立現(xiàn)代預(yù)算制度作為預(yù)防和控制腐敗的重要制度前提。所謂現(xiàn)代預(yù)算制度,起碼要做到兩個方面實現(xiàn)八個字:
(1)規(guī)范完整——把所有的政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理,將全部的政府收支放進同一個盤子里。即把所有的政府性收入都攏合在一起,然后再統(tǒng)籌安排預(yù)算支出。讓“打醬油的錢也能買醋”,把趴在賬上的閑置資金盤活。
(2)公開透明——堅持“以公開為常態(tài),不公開為例外”的原則,推進從中央到地方所有政府財政信息的全公開,包括財稅政策、預(yù)決算管理制度、預(yù)算收支安排、預(yù)算執(zhí)行情況、績效評價等。
(四)通過厘清政府間財政關(guān)系改革財政管理體制
(1)通過上收一部分事權(quán)給中央,明確政府間職責(zé)分工。這一方面可以減少委托事項,提高全國的公共服務(wù)能力和水平,另一方面也可切實減輕地方負擔(dān),防止地方提供公共服務(wù)的碎片化。
一是像海防、邊境安全、國際界河管理是典型的全國性公共產(chǎn)品,涉及國家主權(quán)和利益,應(yīng)該由中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)管,并承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。
二是將一部分司法支出責(zé)任上移,對于跨地區(qū)糾紛、高級官員瀆職等犯罪行為應(yīng)該由更高法院審理,同時建立獨立的檢察、偵查體系,這有利于促進司法公正。同樣,對全國銷售的食品、藥品等安全監(jiān)督責(zé)任,應(yīng)由中央政府承擔(dān)并提供相應(yīng)的財力保障。
三是跨區(qū)域重大項目的建設(shè)和維護職能也應(yīng)集中到中央。如跨區(qū)域交通建設(shè)應(yīng)由中央負責(zé),然后地方與中央政府共同維護。海域、流域管理、航運、水利調(diào)度、大江大河治理、全國流域國土整治、全國性生態(tài)和環(huán)保重點建設(shè)等項目,也應(yīng)由中央政府統(tǒng)一管理。但對地方性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目,責(zé)任應(yīng)主要由地方承擔(dān)。
四是中央政府要集中一部分公共衛(wèi)生和社會保障職能。對于傳染病防治及免疫業(yè)務(wù)等,其影響范圍往往是地方政府不能控制的,因此這些支出責(zé)任應(yīng)該由中央承擔(dān),對于普通的公共衛(wèi)生支出,其管理信息處理較為復(fù)雜,影響范圍比較有限,因此由地方政府負擔(dān)較為適宜。
五是中央政府要承擔(dān)一部分教育職能。義務(wù)教育支出應(yīng)該由地方政府管理,中央對部分財力困難地區(qū)進行均衡性轉(zhuǎn)移支付。高等教育和科研支出服務(wù)范圍較廣、跨地域外部性較大,其支出主要由中央和省級政府負責(zé)。
(2)進一步調(diào)整中央和地方的收入劃分。盡管1994年的分稅制按稅種劃分了中央和地方的收入范圍,但隨著形勢的發(fā)展變化,特別是隨著稅制的改革,結(jié)合稅種屬性需要對中央和地方收入劃分進一步調(diào)整。一是隨著營改增的全面落實,可以適當(dāng)提高地方的增值稅分享比例;二是所得稅的分配應(yīng)進一步向中央傾斜;三是下放中央稅中的部分稅目的消費稅及車輛購置稅給地方;四是研究開征的房地產(chǎn)稅歸地方,并作為未來地方主體稅種。
總之,我們堅信,隨著各項改革工作的不斷推進,我國的財稅體制一定會越來越完善,并且堅信隨著現(xiàn)代財政制度的建立,一定會為國家治理現(xiàn)代化提供堅實的基礎(chǔ)。
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[責(zé)任編輯:張兵]
Problem s on Financial and Taxation System and Thoughts on Deepening Reform
LUO Hong
(Management Teaching and Research Department,Anhui Provincial Party Institute,Hefei 230022,China)
Abstract:Financial and taxation system reform has been put in an important position around the strategic deployment on all round deepening reform.This paper analyses the problems on current financial and taxation system from the aspects of financial revenue and expenditure,budget control system,and fiscalmanagement system on the basis of correct understanding of the concepts and basic elements of finance,financial and taxation system.The thoughts of deepening reform are suggested accordingly.
Keywords:financial revenue;financial expenditure;budget control system;fiscalmanagement system
作者簡介:羅紅(1963-),女,安徽合肥人。教授,管理學(xué)教研部主任,研究方向:財稅理論與實踐。
收稿日期:2015-12-07
DOI:10.13454/j.issn.1674-8638.2016.01.013
中圖分類號:F812
文獻標(biāo)志碼:A
文章編號:1674-8638(2016)01-0071-07