論權(quán)責法定與法治政府建設(shè)

郭春燕

[摘要]法治政府是按照法治原則運作的政府，即要求行政主體自覺運用體現(xiàn)人民根本利益和社會發(fā)展要求的法律，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一的要求，管理國家事務、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務，實現(xiàn)政府的組織、職權(quán)、行為、程序和責任的法定化。權(quán)責法定原則貫穿于依法行政進程的始終，適用于行政機關(guān)及其公務人員的一切行政活動，有著十分重要的意義。從法治政府建設(shè)的現(xiàn)實來看，目前破壞法治政府建設(shè)的很大一部分阻力就在于行政公權(quán)力的擴張，行政行為得不到法律的全面控制，行政職權(quán)泛濫，所以，為了真正達到法治政府建設(shè)的目的，必然要將職權(quán)法定落到實處，并且越來越成為當前建設(shè)法治政府所亟須解決的重要問題，權(quán)責法定必然成為法治政府建設(shè)的核心。

[關(guān)鍵詞]權(quán)責法定；法治政府；依法行政

一、權(quán)責法定與法治政府建設(shè)的理念基礎(chǔ)

（一）我國“法治”建設(shè)進程及“法治政府”基本內(nèi)涵

改革開放以來，特別是十五大以后，我國的法治建設(shè)進程呈加速度發(fā)展。2014年中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）更是應運了歷史發(fā)展的必然邏輯，適時地提出并詳細描繪了我國法治建設(shè)的藍圖。為了全面實現(xiàn)四中全會提出的法治建設(shè)任務，我們必須以法治應有的方式來推進法治建設(shè)進程，使其按照法治“新常態(tài)”科學有序地運行。由于政府是國家治理中涉及面最廣的治理主體，所以，國家治理現(xiàn)代化主要是指政府治理的現(xiàn)代化。政府作為執(zhí)法者在整個法律運行中扮演著極其重要的角色。可以這么說，一個國家政府的行政行為直接決定著該國法律的實施狀況，甚至決定了該國法治成效和命運?！敖⒎ㄖ握歉鲊呦颥F(xiàn)代化的必要途徑。健全的法治政府又成為各國保持現(xiàn)代化的基本手段?！笔藢盟闹腥珪稕Q定》用了八分之一的篇幅部署法治政府建設(shè)，對依法治國這關(guān)鍵層面的問題做出了非常周密、非常細致的安排，為在2020年基本建成法治政府的宏偉目標設(shè)計了整體的路線圖和具體的實施舉措。

對于法治政府的涵義，學者們有的界定不勝枚舉。但不管對法治政府如何理解，其核心都在于，法治政府就是政府在行使行政權(quán)力、履行行政職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權(quán)力都在法治軌道上運行。簡單而言，法治政府就是政府權(quán)力的來源、行使及對其監(jiān)督均納入法治軌道。國務院2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了法治政府的建設(shè)目標，也確立了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一。十八屆四中全會吸收理論研究的新成果，總結(jié)實踐發(fā)展新成就，對法治政府的內(nèi)涵作出更加全面而又清晰的界定。《決定》提出，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

（二）權(quán)責法定原則的實質(zhì)

權(quán)責法定原則體現(xiàn)了歷史發(fā)展的必然。從近代資產(chǎn)階級革命開始，人民主權(quán)和法律至上等學說，肯定了行政權(quán)的所有者是人民，政府只是權(quán)力的行使者。我國憲法確認國家的一切權(quán)力屬于人民，國家行政機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。依法行政體現(xiàn)了憲法的本質(zhì)要求，行政權(quán)不是行政主體本身固有的，而是經(jīng)法律或權(quán)力機關(guān)授予的，行政權(quán)的來源要有法律的明文依據(jù)，政府及其部門自己不能給自己授權(quán)，行政行為不得違反法律。職權(quán)法定的核心是行政權(quán)力的取得和存在必須有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的行政權(quán)從根本上說是種非法的權(quán)力；行政主體必須在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使其行政職權(quán)，必須依據(jù)法定的程序，法定職權(quán)之外的事務由私人通過自治方式解決。職權(quán)法定要求行政主體不得越權(quán)，如果越權(quán)則不具有法律效力。這是因為，法律效力必須法律授予，如不在法律授權(quán)范圍內(nèi)，它就在法律上站不住腳。行政職權(quán)法定的法理意義在于，它明示了行政權(quán)是有限的，并為行政機關(guān)劃定了行使行政權(quán)的外圍邊界。

二、權(quán)責法定與法治政府建設(shè)的邏輯關(guān)系

（一）權(quán)責法定是依法行政的基礎(chǔ)，是法治政府建設(shè)的核心

權(quán)責法定是行政法治的基礎(chǔ)，在依法行政原則中有非常重要的地位，英國行政法學權(quán)威——韋德教授對之有很高的評價，認為權(quán)責法定是行政法治的核心。在個奉行法治的社會，之所以對行政機關(guān)提出嚴格地依法行政要求，不僅因為所有公共行政關(guān)系主體都不得凌駕于法律之上或者超越于法律，而且更主要是因為規(guī)范和制約行政權(quán)，素來都是以權(quán)責法定為基礎(chǔ)，這是由強大的行政權(quán)的運作方式這種自身特點所決定的。就行政權(quán)與公民權(quán)利關(guān)系而言，前者往往具有強制性、單方性、優(yōu)益性等特點，在作為強者的政府面前，行政相對人通常屬于行政法律關(guān)系的“弱者”；相對于立法權(quán)或司法權(quán)而言，行政權(quán)又具有主動性、廣泛性、自由裁量性、強制性、不斷擴張等特點，這就使得如何防止因行政權(quán)的非理性行駛而致公民合法權(quán)益受到侵犯，這從來都是法治化所要解決的核心問題。就此而言，盡管法治實踐是由立法機關(guān)創(chuàng)制規(guī)則、行政機關(guān)實施規(guī)則、法院適用規(guī)則和要求公民普遍遵守規(guī)則等共同構(gòu)成，行政機關(guān)只是其中個環(huán)節(jié)或者部分，法治化似乎應當對所有國家公共機構(gòu)與私人提出樣的要求，平等對待，但事實并非如此，法治對行政機關(guān)的要求是“法無授權(quán)即禁止”，而對公民法人和其他組織的要求卻只是“法無禁止即可為”。權(quán)責法定總是圍繞著行政權(quán)的規(guī)范和制約展開，確保行政機關(guān)守法的的基礎(chǔ)上都應嚴格遵循法律規(guī)定，不允許行政機關(guān)自我授權(quán)。這些要求能否得到遵循，成為法治政府目標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。正是在這個意義上，法治政府建設(shè)盡管需要全面解決“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的問題，但其核心要求是政府嚴格遵守權(quán)責法定原則，依法行政。言以蔽之，法治政府建設(shè)的實質(zhì)是在權(quán)責法定框架下依法治權(quán)、治官、而非治事、治民。

（二）法治政府建設(shè)對權(quán)責法定的依賴

1.法治政府的自由是有限自由?！叭松杂?，卻無往不在枷鎖之中”。政府既可以通過保護每個人不受他人干涉來維護自由，也可能通過以其武力威脅為后盾的強制性法律和命令來威脅自由。因此，政府的權(quán)力必須有所限制。

2.政府的有限自由需要權(quán)責法定的規(guī)制。奧地利裔英國經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎得主哈耶克在《通往奴役的道路》一書中指出“法治的意思就是指政府在切行動中都要受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得個人有可能十分肯定地預見到當局在某 情況中會怎樣使用他的強制力，進而據(jù)此的控制他自己的個人事務”。由于行政權(quán)是憲法和法律賦予國家行政機關(guān)管理政治、經(jīng)濟和社會等事務的最重要和最強大的國家權(quán)力，因此，此種權(quán)利必然成為一種有限的自由，只有落實行政權(quán)或行政執(zhí)法權(quán)的行政法制約，確保行政權(quán)的合法行使，才能真正實現(xiàn)依法行政。

如前文所述，行政執(zhí)法權(quán)是行政機關(guān)專有的權(quán)力，是國家權(quán)力的重要體現(xiàn)，具有強制性、單方性、主動性、廣泛性、自由裁量性、強制性、不斷擴張性等特點。行政權(quán)力廣泛存在于國家行政管理的各個部門，是一種最廣泛的國家權(quán)力，凡是有行政權(quán)力存在的地方，幾乎就有行政執(zhí)法權(quán)的存在。行政執(zhí)法權(quán)面對千變?nèi)f化的現(xiàn)實問題，為了提高行政效率和盡快解決問題，法律賦予行政執(zhí)法權(quán)的自由裁量度往往比賦予司法權(quán)的自由裁量度大得多。行政執(zhí)法權(quán)擁有較大的自由裁量度，這在客觀上為解決復雜的行政管理問題，提高行政效率提供了重要的保障，但是，自由裁量度大也容易產(chǎn)生執(zhí)法的任意性，甚至人為地擴大行政執(zhí)法范圍，加大處罰的力度，造成行政執(zhí)法的違法，侵害公民的正當權(quán)益。此外行政執(zhí)法權(quán)是國家行政管理權(quán)威的具體體現(xiàn)，因此，任何國家對行政執(zhí)法權(quán)都非?？粗兀研姓?zhí)法權(quán)看成是國家權(quán)威的重要組成部分，以國家的強制力保證行政執(zhí)法權(quán)的實現(xiàn)，而權(quán)責法定原則要求運用實體法律制度明確行政法關(guān)系主體的權(quán)力或職責范圍等，運用程序法律制度規(guī)定主體行為選擇的方式、步驟、期限等，保證行政主體行為的合法性，進而保護公民的合法權(quán)益不受侵害。

（三）權(quán)責法定原則對法治政府建設(shè)的重要意義。權(quán)責法定原則是依法行政的基本原則之一。它是行政機關(guān)及其公務員在依法行政中必須首先遵循的原則。當前，我國正在大力推進法治政府的建設(shè)，而所謂法治政府，它是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其所包含的基本原則權(quán)責法定原則也體現(xiàn)了歷史發(fā)展的客觀必然性，堅持這一原則，對于我國行政機關(guān)的依法行政、建設(shè)法治政府具有十分重要的意義。

首先，權(quán)責法定原則是創(chuàng)建約束型政府的先決條件。在憲政思想下，政府是在憲法的框架下，由人民所選舉出來的進行管理國家事務和社會事務的機構(gòu)，政府所執(zhí)行的每一項事務，都應該被憲法和法律所約束，而不能夠由政府任意為之。政府不能夠隨意地行使具有暴力和強制色彩的公權(quán)力，公務人員也不應當被賦予過多的“自由”，這主要是為了約束政府的行為防止其任意迫害公民的權(quán)利。創(chuàng)建約束型政府是憲政思想的必然要求，也是現(xiàn)代國家的必然選擇，通過職權(quán)法定，人民的意愿就通過法律的形式對政府的行為進行規(guī)范，達到了約束政府行為的目的，也在定意義上實現(xiàn)了憲政和法治。

其次，職權(quán)法定是建立契約型政府和服務型政府的內(nèi)在要求。根據(jù)社會契約理論，公民和法人作為納稅人，通過向政府繳納賦稅來換取政府公權(quán)力的服務和保護，所以，政府與公民是建立在民法契約關(guān)系上的類平等主體，政府提供服務的質(zhì)量決定著其是否“對得起”公民和法人的稅費。因此，強調(diào)權(quán)責法定原則，就可以讓每個公務員都懂得其手中的權(quán)力是人民授予的，人民通過平等的契約“雇傭”公務人員和政府在法律的范圍內(nèi)“自由”地行使國家權(quán)力，通過服務來換取國家稅費轉(zhuǎn)化成為的勞動報酬，徹底打消“官與民”的隔閡，真正做到“全心全意為人民服務”。

再次，職權(quán)法定原則是建立廉潔型政府的客觀要求。人是有私欲和權(quán)欲的動物，憲政就是為了控制執(zhí)政者的權(quán)力濫用。權(quán)力的行使一旦違背人民授權(quán)的初衷，將出現(xiàn)政治異化。對此，美國憲法之父麥迪遜對世人警告說“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！币虼?，行政機關(guān)在法律范圍內(nèi)活動，應當遵循職權(quán)法定原則，遏止權(quán)力濫用及腐敗，通過對職權(quán)的約束來達到建立廉潔型政府的目的。強調(diào)職權(quán)法定原則，還能夠使行政機關(guān)及其公務員都在法律范圍內(nèi)活動，自覺接受人民監(jiān)督，更加有利于公民對政府的信任，有利于整個社會的全面發(fā)展。

由此可見，為了實現(xiàn)依法行政，并且達到建立約束型、契約型、服務型、廉潔型的政府的目的，權(quán)責法定都是要遵守的首要原則，所以說，法治政府建設(shè)依賴于權(quán)責法定，權(quán)責法定是依法行政的核心。

三、權(quán)責法定框架下南寧市推進法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀分析

（一）南寧市法制政府建設(shè)實踐及成效

自2004年起，南寧市開啟了全面推進依法行政的新里程，為建設(shè)法治政府、法治南寧進行了不懈的努力和探索。

1.在立法上廣開言路，突出地方特色，強化用制度管權(quán)、管事、管人，順應城市建設(shè)、城市管理、服務百姓，著力構(gòu)建完備的政策法規(guī)體系。目前南寧市現(xiàn)行有效的法規(guī)、規(guī)章共有120余部、政府規(guī)范性文件500多件，逐步建立起與國家法律相配套的城市治理法規(guī)政策體系，基本實現(xiàn)“有法可依”。

2.按照“法無授權(quán)不可為，法定職責必須為”的要求，建立健全科學民主決策機制，著力構(gòu)建高效的法治實施體系。10年來，僅政府立法項目領(lǐng)域就組織召開論證會100多次，政府部門組織召開涉及行政許可、行政處罰、行政事業(yè)性收費等各類聽證會480余次。其中，2015年組織召開了《南寧市水庫管理條例》《南寧市五象嶺條例》《南寧市經(jīng)濟適用住房管理辦法》《南寧市停車場管理辦法》《南寧市公共租賃住房保障辦法》等法規(guī)、規(guī)章專家論證會、專題討論會，廣泛聽取群眾和專家對立法草案的意見，確保民主科學立法，貼合實際。

3.全面建立政府法律顧問制度。按照黨的十八屆四中全會關(guān)于積極推進政府法律顧問制度的精神和《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立政府法律顧問制度的意見》（桂政辦發(fā)[2015]4號）要求，南寧市政府積極推進政府法律顧問制度建立工作。其中，南寧市政府確定了20名法制工作人員為政府法律顧問，并聘請了20名專家、律師擔任政府法律顧問，六縣六城區(qū)確定的法律顧問人數(shù)共為185人，聘請的法律顧問人數(shù)共為85人。另外，為了彌補政府法制機構(gòu)人員不足，市政府及各縣區(qū)政府均給法制機構(gòu)落實了一定數(shù)量的法律顧問助理，協(xié)助開展重大行政決策審查、規(guī)范性文件審查、合同審查以及其他法律事務工作。南寧市充分發(fā)揮政府及部門法制機構(gòu)參謀、助手和政府法律顧問作用，最大程度防止“拍腦袋決策”，確保重大決策事項科學化、民主化、合法化。

4.構(gòu)筑制度籠子，大力推進行政執(zhí)法法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度、行政執(zhí)法投訴舉報制度、權(quán)力清單制度等，著力促使權(quán)力在陽光下運行。目前南寧市已有90%以上的行政執(zhí)法部門完成了上述制度的建設(shè)和完善工作。其中，權(quán)力清單制度取得初步成效。201 5年1月26日，南寧市正式啟動政府部門權(quán)力清單工作，并明確市、縣區(qū)同步推進。2015年7月12日，南寧市人民政府向社會公布了第一批19個政府部門的權(quán)力清單和責任清單，于10月21日向社會公布了第二批35個部門的權(quán)力清單和責任清單。南寧市54個部門單位的權(quán)力清單和責任清單已全部梳理公布，共保留權(quán)力事項2496項，承接上級下放的權(quán)力事項82項，下放的權(quán)力事項825項，審核轉(zhuǎn)報的權(quán)力事項66項，各部門的共性權(quán)力事項10項，主要職責578項，細化明確具體工作事項2744項；明確部門間職責邊界事項187項；明確部門公共服務事項259項；建立事中事后監(jiān)管制度364項，下放825項管理事權(quán)。極大地規(guī)范了行政執(zhí)法行為。

5.強化行政執(zhí)法監(jiān)督，著力構(gòu)建嚴密的法治監(jiān)督體系。法律的高效實施，離不開強有力的法治監(jiān)督。南寧市人民政府著力構(gòu)建包括自我監(jiān)督、社會監(jiān)督在內(nèi)的全方位的監(jiān)督體系，確保法律的嚴格、公正實施。如“12345”市長公開電話24小時開通，2015年1-10月共受理市民有效來電47481個。堅持舉辦“政風行風熱線”欄目，全市各職能部門負責人輪流上線為群眾答疑解惑。由市委、市政府主辦的“向人民承諾——電視問政”直播節(jié)目，2015年繼續(xù)開播，至11月底，已播出9期，直面群眾反映強烈的城市建設(shè)管理問題，由相關(guān)執(zhí)法部門“一把手”現(xiàn)場接受市民代表的質(zhì)詢并作出承諾，接受市民評議，有力地發(fā)揮社會監(jiān)督作用，促進機關(guān)改進工作作風，全面、正確履行職責。

6.依法履行行政復議職責。市政府行政復議辦公室依法受理行政復議申請，積極采取書面審查與聽證、調(diào)查取證、現(xiàn)場勘驗相結(jié)合的方式審理行政復議案件，堅持集體議決和有錯必糾的原則，依法、公正作出行政復議決定。在依法裁決的前提下，結(jié)合案件實際情況靈活運用調(diào)解、和解等方式解決爭議，努力實現(xiàn)“案結(jié)事了，定紛止爭”。全年，市政府行政復議辦公室共接待來訪群眾1013人次，收到行政復議申請329件，其中受理302件，不予受理7件，告知當事人選擇其他方式解決糾紛20件。深入基層勘察案件現(xiàn)場14件，召開案件聽證會9件。審結(jié)行政復議案件357件（含上期結(jié)轉(zhuǎn)），其中調(diào)解結(jié)案55件，調(diào)解成功率15.4%。依法履行行政復議被申請人職責，作為復議被申請人參加行政復議案件審理26件，均及時向上級復議機關(guān)提交答復和作出具體行政行為的證據(jù)材料，積極配合上級復議機關(guān)開展調(diào)查、調(diào)解工作。

7.注重法治能力培訓，著力培養(yǎng)領(lǐng)導干部及執(zhí)法人員真誠的法治信仰。為提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式解決問題的意識和能力，南寧市開設(shè)了“法治南寧講堂”，建立了政府常務會議學法制度，并積極推行領(lǐng)導干部任職前法律知識考試制度，與此同時，為加強法治工作隊伍建設(shè)，南寧市每年都把對全市行政執(zhí)法人員、法制工作人員的培訓納入干部教育計劃，結(jié)合全區(qū)執(zhí)法人員資格考試在市委黨校對市、縣、鄉(xiāng)三級參考執(zhí)法人員在考前進行封閉式集中培訓，培訓規(guī)模逐年擴大，2014年達5900多人，2015年達6200多人，不斷增強行政執(zhí)法人員的法治意識。

經(jīng)過多年的不斷探索及實踐，南寧市法治政府建設(shè)也取得一定成效在2009-2014年連續(xù)6年依法行政考核成績在全區(qū)各市、區(qū)直部門中，南寧市排名第一，被自治區(qū)人民政府評為2009-2010年和2011-2012年自治區(qū)依法行政先進市，2013-2014年度全區(qū)依法行政先進單位南寧市共獲得4個名額。在中國政法大學法治政府研究院發(fā)布的《中國法治政府評估報告（2014）》中，南寧市在全國100個被評城市中名列第8位，在西部區(qū)域20個城市中名列第2位，其中“依法行政的組織領(lǐng)導”“行政執(zhí)法”“行政決策”這三項指標排在全國第二、第三位。

（二）南寧市法治政府建設(shè)的社會評價

在2014年中國政法大學法治政府研究院針對全國100多個市級政府所做的一份《中國法治政府評估報告2014》中，南寧市人民政府評估總分為715.49分，超過全國平均水平（597.01分）118.48分，在全部評估的100個城市中排名第8位，在西部區(qū)域20個城市中排名第2位。南寧市政府得分按一級指標分析如下（見表1）

（三）南寧市法治政府建設(shè)存在問題及原因分析

從上述《中國法治政府評估報告2014》南寧市各項指標的得分情況看，南寧市政府在政府機構(gòu)職能、依法行政組織領(lǐng)導、行政決策、政府信息公開、社會矛盾化解與行政爭議解決等方進行了卓有成效的嘗試和實踐，但在政府制度建設(shè)、監(jiān)督問責、社會公眾滿意度方面尚需進一步提高。究其產(chǎn)生上述情況的主要原因在于：一是制度建設(shè)并未完全貼合實際，法律體系尚未完備。二是權(quán)責不明，行政執(zhí)法不作為、亂作為仍然存在，法律并未得到完全有效實施。三是法制機構(gòu)力量薄弱，監(jiān)督問責不足。四是部分執(zhí)法人員法治觀念淡薄，把握權(quán)責法定實質(zhì)不夠。五是法治及改革的關(guān)系難以協(xié)調(diào)，法治難行，改革受阻。

四、法治政府建設(shè)中貫徹權(quán)責法定原則的思路

權(quán)責法定原則是法治政府的最基本要求，貫穿于依法行政進程的始終，適用于行政機關(guān)及其公務員的一切行政活動。貫徹這一基本準則，應從以下幾個方面努力

（一）加強權(quán)責法定理念的教育，正確把握職權(quán)法定的本質(zhì)

“只有讓法律抵達人心，只有在全社會高度弘揚法治精神，法治方能“形神兼具”，有鑒于此，伯爾曼指出沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條，而沒有法律的信仰也易于變?yōu)榭裥牛⒄J為“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！敝挥袕娀瘜珓諉T職權(quán)法定理念的教育，樹立法律至上的權(quán)威，并使這種信仰轉(zhuǎn)化為依法行政的實踐，才能不斷提高法治政府建設(shè)能力。要讓廣大公務員特別是領(lǐng)導干部認識到，政府權(quán)力的運行規(guī)則并非“法無禁止即可為”，而是“法無授權(quán)不可為”。權(quán)責法定的本質(zhì)是各級政府及其部門行使的權(quán)力都來源于法律法規(guī)的明文規(guī)定，行政行為只能在法定范圍之內(nèi)，依照法律規(guī)定實施。

（二）堅持用法治思維和法治方式，全面履行政府職能

我國憲法和相關(guān)組織法概括規(guī)定了各級人民政府的廣泛職權(quán)，各級行政機關(guān)要在法律框架下，學會運用法治思維和法治方式全面履行政府職能，依法化解社會糾紛和矛盾。在市場經(jīng)濟條件下政府全面履行職能，無論是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，還是社會管理和公共服務，都必須依法進行，特別是在涉及行政相對人權(quán)利義務的情況下，行政主體即使是從事公益事業(yè)、提供社會福利亦必須于法有據(jù)，堅持依法辦事。

（三）厘清行政機關(guān)權(quán)責，加強政府制度建設(shè)

為妥善解決以上問題，應擴大公眾參與度，順應社會管理需要、以服務人民為出發(fā)點，構(gòu)建完備的政策法規(guī)體系，建立健全政府法律制度。

（四）妥善處理權(quán)責法定與行政改革創(chuàng)新的關(guān)系

目前，一些領(lǐng)導干部把依法行政與經(jīng)濟發(fā)展對立起來、把法治和改革對立起來，存在“改革就是要突破現(xiàn)有法律”的誤區(qū)，盲目推崇“先發(fā)展，后治理”的“超常規(guī)發(fā)展”思路，為了經(jīng)濟發(fā)展，不顧法律約束、擅闖法律禁區(qū)，拍腦袋決策，導致行政訴訟敗訴情況發(fā)生，引發(fā)不穩(wěn)定因素，政府信用受到嚴重損害，代價沉重。因此，要妥善處理權(quán)責法定與改革創(chuàng)新的關(guān)系，一方面，要堅持法定原則，不能突破憲法和法律的規(guī)定去搞改革，另一方面，又要大力推進改革并先行試點，不能以不完善的制度抵制改革。按照《實施綱要》的要求，要把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機結(jié)合起來，堅持開拓創(chuàng)新與循序漸進的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革創(chuàng)新的精神，又要有計劃、有步驟地推進法治政府建設(shè)。

（五）規(guī)范行政執(zhí)法行為和程序

職權(quán)法定原則最終要落實到執(zhí)法的行為和程序上。要進一步加強和改善行政執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法主體，界定執(zhí)法權(quán)限，減少執(zhí)法層級，整合執(zhí)法資源。政府不僅要按照法定權(quán)限辦事，還要按照法定程序辦事。各級政府及公務員特別是領(lǐng)導干部，都要樹立程序意識，嚴格按程序辦事。堅持職權(quán)法定原則，給政府職能權(quán)限的界定和規(guī)范提出了更高要求。行政機關(guān)在履行職能過程中，要實行政企分開、政事分開，政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，進一步減少行政審批。要進一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，完善政府的社會管理和公共服務職能。

總之，在建設(shè)法治政府的進程中，應當將把權(quán)責法定原則作為法治政府建設(shè)的核心，并在進行社會管理過程中貫穿始終，加強行政執(zhí)法人員尤其是領(lǐng)導干部的權(quán)責意識，以權(quán)責法定理念為指導建立完備的政策法規(guī)體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，大力推進法治政府、法治社會建設(shè)，讓權(quán)責法定成為法治政府核心。