黃 夢(mèng),肖 湘(中南大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410012)

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中國(guó)對(duì)中亞能源投資的法律問題及對(duì)策

黃 夢(mèng),肖 湘
(中南大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410012)

[摘要]中國(guó)與中亞在能源方面合作不斷加強(qiáng),逐步形成了更加緊密的能源安全共同體,然而在雙方投資與合作過程中諸多相關(guān)法律問題也不斷涌現(xiàn),使中國(guó)對(duì)中亞地區(qū)的能源投資風(fēng)險(xiǎn)加大。文章對(duì)中亞能源投資中對(duì)投資的界定、投資準(zhǔn)入、政治風(fēng)險(xiǎn)及環(huán)境保護(hù)等相關(guān)投資法律問題進(jìn)行研究與分析,提出中國(guó)在中亞投資與合作過程中的相應(yīng)對(duì)策,將對(duì)中國(guó)能源投資規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)投資利益大有裨益。

[關(guān)鍵詞]中亞;能源投資;投資法律問題

肖 湘(1987-),男,天津人,碩士研究生,研究方向?yàn)閲?guó)際法學(xué)。

一、中國(guó)對(duì)中亞能源投資現(xiàn)狀及法律基礎(chǔ)

(一)中國(guó)對(duì)中亞五國(guó)能源投資現(xiàn)狀

中亞地區(qū)能源資源豐沛,尤其是油氣資源儲(chǔ)量位于世界前列。能源合作主要體現(xiàn)在以下兩方面特點(diǎn)。

第一,中國(guó)向中亞五國(guó)的能源投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。1997年6月中國(guó)與哈薩克斯坦簽署石油、天然氣領(lǐng)域合作協(xié)議,開啟了中國(guó)與中亞五國(guó)能源合作的進(jìn)程。近年各國(guó)能源投資領(lǐng)域的法律制度不斷完善,也使中國(guó)與中亞五國(guó)在能源投資與合作方面初具規(guī)模,分別進(jìn)行了不同程度與規(guī)模的能源合作,如2008年中國(guó)與土庫曼斯坦簽訂《中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司與土庫曼斯坦國(guó)家天然氣康采恩關(guān)于擴(kuò)大天然氣合作的框架協(xié)議》、2014年中國(guó)與烏茲別克斯坦《中國(guó)-烏茲別克斯坦天然氣管道D線企業(yè)間協(xié)議》、2012年中石油與法國(guó)及加大拿公司簽訂的在塔吉克斯坦的油氣項(xiàng)目。

第二,能源合作領(lǐng)域與合作方式上多樣化。目前,中國(guó)與中亞五國(guó)的能源合作主要有六個(gè)領(lǐng)域:(1)石油天然氣貿(mào)易;(2)勘探開發(fā)石油天然氣資源;(3)石油天然氣管道建設(shè);(4)石油天然氣加工處理;(5)石油天然氣銷售;(6)能源領(lǐng)域的金融合作。在合作方式上,通常是以如成立合資企業(yè)、以獨(dú)立經(jīng)營(yíng)或合作經(jīng)營(yíng)的方式收購股權(quán)以及購買石油天然氣勘探開發(fā)許可證使用權(quán)等方式進(jìn)行。

(二)中國(guó)對(duì)中亞能源投資現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)

中國(guó)對(duì)中亞的投資關(guān)系受到幾種不同層次的法律規(guī)則的調(diào)整,共同構(gòu)成了保護(hù)和協(xié)調(diào)中國(guó)在中亞進(jìn)行能源投資活動(dòng)的基本依據(jù)?？傮w來說是以國(guó)內(nèi)法與雙邊條約為主,國(guó)際條約(包括區(qū)域性框架)為輔的格局[1]。

1.相關(guān)國(guó)內(nèi)立法

國(guó)內(nèi)法層面主要包括東道國(guó)的外資法和投資母國(guó)的對(duì)外投資法。前者主要用來規(guī)制東道國(guó)對(duì)投資的鼓勵(lì)、保護(hù)、監(jiān)管等行為,后者則規(guī)制投資母國(guó)對(duì)本國(guó)投資者海外投資的管理、保險(xiǎn)、保證等。

中國(guó)目前尚未有一部完整的對(duì)外投資專門立法,但隨著“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施,能源工作受到前所未有的重視,有關(guān)海外能源投資的相關(guān)立法不斷完善,對(duì)外投資法律體系逐步形成。

中亞國(guó)家近年來為了鼓勵(lì)投資,也出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)。大體分為三個(gè)層次:(1)各國(guó)投資法。如哈薩克斯坦《哈薩克斯坦共和國(guó)投資法》、土庫曼斯坦《外國(guó)投資法》、烏茲別克斯坦《烏茲別克斯坦共和國(guó)外國(guó)投資法》等。(2)相關(guān)領(lǐng)域的專門立法。如哈國(guó)《礦產(chǎn)資源法》《石油法》規(guī)定了有關(guān)外資投資的規(guī)則。(3)總統(tǒng)令。出臺(tái)的一系列總統(tǒng)令也構(gòu)成了其外資立法的重要組成部分,如哈國(guó)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的總統(tǒng)令》《關(guān)于外國(guó)人法律地位的命令》等。

2.有關(guān)投資的國(guó)際條約

國(guó)際法層面主要包括雙邊及多邊投資條約、區(qū)域性協(xié)議和國(guó)際條約。(1)雙邊投資條約(BITs)。雙邊投資條約是中國(guó)與中亞國(guó)家能源合作與投資領(lǐng)域最重要的法律依據(jù)。中國(guó)于1992年與烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦和土庫曼斯坦四國(guó)簽訂了BIT,次年與塔吉克斯坦簽訂BIT,2011年中烏兩國(guó)重新簽訂了兩國(guó)BIT。(2)區(qū)域性協(xié)定及國(guó)際條約。國(guó)際條約如1985年《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)條約》(《漢城公約》)、1966年《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約》(《華盛頓公約》),分別涉及國(guó)際投資風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保以及國(guó)際投資爭(zhēng)端的解決。此外,除土庫曼斯坦,中國(guó)和其他中亞四國(guó)均為上海合作組織的成員國(guó),《上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》作為官方文件,其中包含了多項(xiàng)能源合作方面的內(nèi)容。它們都構(gòu)成了中亞能源投資的重要法律基礎(chǔ)。

二、投資準(zhǔn)入法律問題及對(duì)策

(一)關(guān)于投資準(zhǔn)入的法律現(xiàn)狀及問題

1.東道國(guó)國(guó)內(nèi)法關(guān)于投資準(zhǔn)入的相關(guān)規(guī)定

中亞五國(guó)近年意識(shí)到能源的戰(zhàn)略意義,開始提高相關(guān)行業(yè)的外資準(zhǔn)入門檻,通過政府支持、企業(yè)收購的方式實(shí)行國(guó)有控股,以及利用限制外資比例、規(guī)定當(dāng)?shù)刭Y本含量等等措施,構(gòu)成實(shí)質(zhì)的準(zhǔn)入壁壘。例如,哈薩克斯坦2003年《哈薩克斯坦共和國(guó)投資法》第3條規(guī)定:“(1)除哈薩克斯坦共和國(guó)另有規(guī)定外,投資商有權(quán)從事任何項(xiàng)目和商業(yè)活動(dòng)。(2)基于保障國(guó)家安全的需要,哈薩克斯坦共和國(guó)法律文件可以確定限制或禁止進(jìn)行投資的活動(dòng)種類和(或)地區(qū)。”①2005年,哈薩克斯坦修改的《礦產(chǎn)法》規(guī)定,企業(yè)在準(zhǔn)備轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)或出賣股份時(shí),哈薩克斯坦石油天然氣部有權(quán)拒絕發(fā)放許可證[2]。哈國(guó)投資法規(guī)定所有的外資必須進(jìn)行強(qiáng)制性審批和登記,并指定哈國(guó)國(guó)家投資委員會(huì)作為唯一的管理機(jī)構(gòu)。

能源權(quán)屬設(shè)置方面,烏茲別克斯坦采用許可證方式設(shè)置礦業(yè)權(quán),油氣資源許可證需要烏國(guó)的地質(zhì)和礦產(chǎn)資源委員會(huì)聯(lián)合國(guó)家石油天然氣股份公司向?yàn)鮾?nèi)閣提交議案,內(nèi)閣通過議案后采用公開招標(biāo)這一途徑發(fā)放許可證。烏國(guó)最低注冊(cè)資本15萬美元以上、外資持股比例30%以下、石油開采區(qū)塊歧視性分配、高資源稅[3]。哈薩克斯坦《地下資源與地下資源利用法》規(guī)定,國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)品的交易和地下資源利用的轉(zhuǎn)讓有“優(yōu)先購買權(quán)”,國(guó)家不僅可以優(yōu)先購買礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所轉(zhuǎn)讓的開發(fā)權(quán)或股份,還可以優(yōu)先購買能對(duì)該企業(yè)直接或間接做出決策影響的第三方企業(yè)所轉(zhuǎn)讓的開發(fā)權(quán)或股份[4]。其他如土庫曼斯坦要求外國(guó)投資者在購買設(shè)備、商品、雇傭員工時(shí)優(yōu)先使用土庫曼斯坦本國(guó)產(chǎn)品及勞工。這些對(duì)外國(guó)投資者準(zhǔn)入的履行要求,實(shí)則也是構(gòu)成了實(shí)際上的投資壁壘。

2.雙邊投資條約中關(guān)于投資準(zhǔn)入的規(guī)定及問題

第一,從中國(guó)與中亞五國(guó)現(xiàn)有的雙邊投資條約的準(zhǔn)入規(guī)則來看,中亞五國(guó)基于本國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)處于弱勢(shì)、受外國(guó)投資影響大的立場(chǎng),其基本的投資準(zhǔn)入規(guī)則相對(duì)保守。早期簽訂的BIT文本關(guān)于投資準(zhǔn)入規(guī)則的規(guī)定內(nèi)容基本一致,注重對(duì)外資的監(jiān)控,大多規(guī)定投資準(zhǔn)入須符合“東道國(guó)法律”,這實(shí)則是在準(zhǔn)入階段保留東道國(guó)的自由裁量權(quán),反映了中國(guó)與中亞國(guó)家早期的BIT注重“防御性”的特點(diǎn),這一表述使得根據(jù)東道國(guó)國(guó)內(nèi)法律規(guī)定外國(guó)投資者享有的待遇可能低于本國(guó)公民。

第二,中國(guó)與中亞五國(guó)簽訂的BIT時(shí)間較早,大多已超過二十年,涉及的內(nèi)容簡(jiǎn)單,對(duì)投資準(zhǔn)入范圍、投資者的權(quán)利限制要求、透明度條款、準(zhǔn)入例外等內(nèi)容幾乎都未作出規(guī)定。

第三,準(zhǔn)入前待遇方面,中烏2011年BIT明確規(guī)定了最惠國(guó)待遇條款,根據(jù)最惠國(guó)待遇的“自動(dòng)傳導(dǎo)效應(yīng)”,故投資者在投資準(zhǔn)入階段可享受最惠國(guó)待遇,②其他四國(guó)的投資保護(hù)協(xié)定對(duì)準(zhǔn)入前待遇一般只規(guī)定了公平待遇這一絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn),如中哈BIT規(guī)定“締約一方應(yīng)在其領(lǐng)土內(nèi)保障締約另一方投資者的投資和與該投資有關(guān)的活動(dòng)受到公平的待遇和保護(hù)。”③準(zhǔn)入階段的國(guó)民待遇方面,目前中國(guó)與中亞國(guó)家簽訂的BIT上尚未允許。

(二)對(duì)投資準(zhǔn)入問題的法律對(duì)策

一般來說,東道國(guó)的國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定是投資準(zhǔn)入制度主要的法律淵源,但在能源領(lǐng)域的海外投資中,東道國(guó)的國(guó)內(nèi)法并非投資者母國(guó)所能規(guī)范,因此對(duì)中亞能源投資的準(zhǔn)入問題的解決完善主要從雙邊條約等國(guó)際法層面加以探討。

第一,在上合組織框架下積極參與多邊協(xié)議的談判,擴(kuò)展投資準(zhǔn)入范圍。投資準(zhǔn)入保障多規(guī)定在WTO的一攬子協(xié)議中,對(duì)準(zhǔn)入范圍可以通過清單羅列的方式規(guī)定,而目前中亞國(guó)家只有吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦兩國(guó)為WTO成員,多數(shù)中亞國(guó)家不受WTO的規(guī)制。參考世界各國(guó)的投資保護(hù)協(xié)定的締約實(shí)踐,在BIT中規(guī)定投資準(zhǔn)入范圍的意義不大,準(zhǔn)入范圍多在多邊協(xié)議中加以規(guī)定?？梢詤⒖贾袊?guó)與東盟簽訂的《全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》,其對(duì)準(zhǔn)入范圍作出了比較具體的規(guī)定,④上合組織作為中國(guó)與中亞國(guó)家最重要的區(qū)域性組織,隨著“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略的推進(jìn),未來中國(guó)與上合組織國(guó)家間一定會(huì)發(fā)展成為自由貿(mào)易區(qū),在其框架下積極參與多邊條約的談判,明確規(guī)定準(zhǔn)入范圍內(nèi)容,有利于為投資者在中亞國(guó)家的能源投資提供明確的指引。

第二,在雙邊協(xié)定中增加對(duì)履行要求的限定條款。面對(duì)中亞國(guó)家在能源領(lǐng)域中重視當(dāng)?shù)睾考捌渌麥?zhǔn)入條件的情況,中國(guó)與中亞國(guó)家BIT可以借鑒中外BIT中關(guān)于對(duì)履行要求做出適當(dāng)限制的方式來防止東道國(guó)可能出現(xiàn)的對(duì)投資者提出的過分要求。如中國(guó)與韓國(guó)2007年簽訂的BIT中規(guī)定“締約一方不得對(duì)締約另一方投資者做出的投資的管理、維持、使用、享有和處分采取任何不合理的或歧視性的措施,締約一方也不得在地方含量、技術(shù)轉(zhuǎn)移或出口業(yè)績(jī)要求方面對(duì)締約另一方投資者做出的投資采取任何不合理的或歧視性的措施?！雹葸@樣的限定條款對(duì)中亞的能源投資具有很好的借鑒意義。

第三,在雙邊協(xié)定中增加透明度條款。透明度條款是對(duì)東道國(guó)提高投資服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的要求,為海外投資者提供了很好的指引。中國(guó)-澳大利亞BIT中規(guī)定了透明度要求:“公開并隨時(shí)提供法律和政策;應(yīng)締約一方的要求,向其提供具體的法律和政策的文本;應(yīng)締約另一方要求,就解釋具體的法律和政策進(jìn)行磋商。”⑥我國(guó)政府可以借鑒中澳BIT關(guān)于透明度要求的條款,推廣到與中亞國(guó)家的投資協(xié)定中。

第四,在雙邊投資條約中加入投資準(zhǔn)入例外條款。例外條款或負(fù)面清單是一國(guó)涉及國(guó)家安全的重要領(lǐng)域的投資范圍的排除規(guī)定,中國(guó)與中亞國(guó)家的雙邊投資保護(hù)協(xié)定中雖然沒將能源行業(yè)列入到投資準(zhǔn)入的例外規(guī)定中去,但不代表以后不會(huì)出現(xiàn)東道國(guó)政府改變政策將其納入進(jìn)去。2004年加拿大BIT范本對(duì)例外規(guī)定作了詳細(xì)明確的清單列舉,設(shè)置了“對(duì)未來措施的保留”清單,成為投資條約的新型典范。在中國(guó)與中亞國(guó)家進(jìn)行的新一輪BIT更新中,可以借鑒這一模式,這有利于中國(guó)投資者在中亞進(jìn)行能源投資時(shí)有更明確的預(yù)期和更安全的保障。

三、能源投資的征收問題及法律對(duì)策

(一)中亞能源投資中的征收相關(guān)問題分析

1.能源投資領(lǐng)域征收風(fēng)險(xiǎn)突出

能源投資領(lǐng)域的征收及類似措施問題,是中國(guó)在中亞進(jìn)行能源投資時(shí)可能遇到的爭(zhēng)議焦點(diǎn),這也是雙方未來進(jìn)行投資條約談判中的重要議題。一方面,能源投資涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈,是極其重要的戰(zhàn)略資源;另一方面,國(guó)際能源投資涉及金額巨大并且利潤(rùn)高,很容易招致中亞國(guó)家的征收或國(guó)有化以及間接征收。

此外,中亞國(guó)家頻繁的法律政策變動(dòng),以及大量的總統(tǒng)令等政策文件的頒布代替已有立法、隨意削弱法律的效力,大大增加了被東道國(guó)征收的風(fēng)險(xiǎn)。例如,哈薩克斯坦國(guó)內(nèi)法律法規(guī)等數(shù)量繁多且修改頻率高。能源投資領(lǐng)域來看,較為重要的是《投資法》以及與能源相關(guān)的部門法。哈薩克斯坦對(duì)其進(jìn)行了數(shù)次修改, 1991—2005年期間四次修改本國(guó)《投資法》,于2004年至2007年三年間三次修改《地下資源和資源利用法》,可以看出,哈薩克斯坦政府通過修改和補(bǔ)充法律,在不斷擴(kuò)大對(duì)已簽署合同的控制力[5]。法律的不確定性增加了征收風(fēng)險(xiǎn)。又如,烏茲別克斯坦政府頻繁的總統(tǒng)令和內(nèi)閣文件,使得法律很容易被修改。烏茲別克斯坦獨(dú)立僅22年,開放意識(shí)不夠強(qiáng),擔(dān)心成為大國(guó)附庸,一旦外國(guó)投資在某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模較大,烏茲別克斯坦就有可能對(duì)海外投資進(jìn)行征收措施。

2.投資協(xié)定中的相關(guān)法律規(guī)制不足

第一,補(bǔ)償問題是征收及類似征收措施后最重要的問題。中國(guó)與中亞五國(guó)簽訂的BIT中均對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了相關(guān)規(guī)定,但標(biāo)準(zhǔn)有待提高。傳統(tǒng)意義上的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用“適當(dāng)補(bǔ)償”原則,中外BIT關(guān)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在表征上與“適當(dāng)補(bǔ)償”原則相差不大[6],如中哈BIT規(guī)定補(bǔ)償符合“非歧視性”原則,但后又規(guī)定采用“實(shí)際價(jià)值”進(jìn)行計(jì)算,這樣的“投資價(jià)值”計(jì)算方式實(shí)質(zhì)上改變了“適當(dāng)補(bǔ)償”原則的內(nèi)涵。

第二,在明確間接征收概念、判斷標(biāo)準(zhǔn),即間接征收之限定上,中國(guó)與中亞大多國(guó)家簽訂的雙邊協(xié)定中均沒有對(duì)間接征收做出規(guī)定,而只是停留在直接征收或國(guó)有化等層面,目前能源投資中,直接征收或國(guó)有化已經(jīng)鮮少存在,間接征收成為東道國(guó)進(jìn)行征收的新的形式。

第三,中國(guó)與中亞國(guó)家BIT均有關(guān)于投資爭(zhēng)端解決的規(guī)定。在無法通過協(xié)商、談判途徑解決的情況下,一般采用的是逐案設(shè)立臨時(shí)仲裁庭的模式,臨時(shí)仲裁庭設(shè)立規(guī)則基本相同,目前的爭(zhēng)端解決規(guī)則并不是能夠公正解決投資爭(zhēng)端的最佳途徑,比如它不能排除爭(zhēng)端雙方任命的仲裁員為本國(guó)公民的可能性[7]。中亞國(guó)家大多國(guó)內(nèi)有關(guān)投資法律層級(jí)較低,變動(dòng)頻繁,再結(jié)合能源投資發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)狀,現(xiàn)今的投資爭(zhēng)端解決模式對(duì)投資者保護(hù)的力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

(二)中國(guó)對(duì)中亞能源投資征收問題的應(yīng)對(duì)

1.完善雙邊投資條約相關(guān)規(guī)定

雙邊投資中涉及了征收和國(guó)有化而產(chǎn)生的有關(guān)補(bǔ)償、代位的規(guī)定等,應(yīng)該充分利用中國(guó)與中亞國(guó)家簽訂的雙邊投資協(xié)定。同時(shí),也要在新一輪的BIT簽訂中使關(guān)于征收、國(guó)有化、戰(zhàn)亂、政府違約等方面做出更加詳細(xì)的規(guī)定。

第一,在雙邊條約中明確規(guī)定征收與國(guó)有化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2011年中烏BIT在征收補(bǔ)償條款中規(guī)定采用“公平市場(chǎng)價(jià)值”的方法計(jì)算,并規(guī)定補(bǔ)償應(yīng)包括支付前按合理商業(yè)利率計(jì)算的利息,⑦提高了東道國(guó)對(duì)征收措施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)作為投資母國(guó),這樣的規(guī)定對(duì)我國(guó)是非常有利的,值得推廣。

第二,2011年中烏BIT是唯一提出間接征收概念的雙邊協(xié)定,其在第六條規(guī)定,“效果等同于國(guó)有化或征收的措施是指間接征收?！币约耙?guī)定了判斷構(gòu)成間接征收的各種因素,不構(gòu)成間接征收的例外情形等。⑧雖然這些闡釋條款一定意義上擴(kuò)大東道國(guó)的自由裁量權(quán),但總而言之是進(jìn)步的,中亞其他四國(guó)均可以基于中烏2011年新協(xié)定的示范作用,以及世界范圍內(nèi)雙邊投資協(xié)定的發(fā)展趨勢(shì)完善。

第三,引入國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心(ICSID)機(jī)制。中烏2011年BIT在第十二條“投資者與締約一方爭(zhēng)議解決”條款中規(guī)定了投資者與締約一方的投資爭(zhēng)議在不能通過協(xié)商解決的情況下投資者可以將訴求提交給ICSID仲裁解決。⑨中土BIT也有同是《華盛頓公約》成員的締約雙方可以簽訂提請(qǐng)ICSID解決相應(yīng)爭(zhēng)議的補(bǔ)充協(xié)定。筆者建議在BITs中全面引入ICSID機(jī)制,中亞五國(guó)中,除塔吉克斯坦外,其余四國(guó)均為《華盛頓公約》成員國(guó),所以,當(dāng)中國(guó)能源企業(yè)在面臨征收或國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)時(shí),可以提請(qǐng)通過ICSID解決。

2.利用《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)條約》防范征收風(fēng)險(xiǎn)

多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(MIGA)在國(guó)際投資中發(fā)揮著重要作用,通過承保貨幣征兌險(xiǎn)、征收及類似措施、違約險(xiǎn)、戰(zhàn)爭(zhēng)與內(nèi)亂險(xiǎn)以及其他非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn),鼓勵(lì)資本向發(fā)展中國(guó)家流動(dòng),促進(jìn)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)能源這一大型資本密集型項(xiàng)目而言,保險(xiǎn)尤為重要。此外,我國(guó)尚未建立完整的海外投資保險(xiǎn)制度,MIGA能夠使我國(guó)較為安全的進(jìn)入中亞國(guó)家進(jìn)行能源領(lǐng)域投資。

3.建立海外投資保險(xiǎn)制度

投資協(xié)議往往僅對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的范圍和代位求償進(jìn)行了原則性規(guī)定,而涉及的具體內(nèi)容,如關(guān)于保險(xiǎn)人和保險(xiǎn)對(duì)象、投保人和投保程序、以及索賠和救濟(jì)等具體內(nèi)容只有通過國(guó)內(nèi)法去規(guī)制。海外投資保險(xiǎn)制度是資本輸出國(guó)保護(hù)與鼓勵(lì)本國(guó)私人海外投資的重要的國(guó)內(nèi)法制度[8]。目前,中國(guó)沒有專門的海外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),也未出臺(tái)一部專門的海外投資保險(xiǎn)立法。中國(guó)有必要借鑒世界主要國(guó)家的制度和經(jīng)驗(yàn),通過建立完整的海外投資保險(xiǎn)制度,降低投資者可能遇到的征收及類似措施的可能性。

四、環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律問題及對(duì)策

(一)環(huán)境保護(hù)法律現(xiàn)狀及問題

1.投資協(xié)定中的環(huán)境條款的發(fā)展

一方面,投資協(xié)定中納入環(huán)保條款成為近年國(guó)際投資協(xié)定締約實(shí)踐的一個(gè)重要趨勢(shì)。專門的雙邊多邊投資協(xié)議或者含有投資規(guī)則的自由貿(mào)易協(xié)議中都在不同程度上納入了環(huán)境保護(hù)內(nèi)容。一般來說BIT層面很少涉及環(huán)境保護(hù),而近年也有了新的發(fā)展,如中烏2011年BIT中制定了有關(guān)環(huán)境規(guī)則的序言條款以及針對(duì)間接征收的環(huán)境例外條款,規(guī)定“如果締約一方采取的旨在保護(hù)環(huán)境的正當(dāng)公共福利的非歧視的管制措施,不構(gòu)成間接征收?！雹膺@樣的規(guī)定使得東道國(guó)政府的環(huán)境規(guī)制權(quán)有了正當(dāng)性。

另一方面,國(guó)際投資協(xié)定的環(huán)保條款的發(fā)展使得環(huán)境目標(biāo)與投資保護(hù)的沖突成為國(guó)際投資中尤其是能源投資領(lǐng)域中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。我國(guó)作為投資母國(guó)既要切實(shí)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的國(guó)際義務(wù),這是我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的自身要求,同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)義務(wù)可能成為東道國(guó)采取不合法的環(huán)境措施、實(shí)行投資保護(hù)主義的手段。此外,近年來涉及到東道國(guó)與投資者的環(huán)境保護(hù)的國(guó)際仲裁判決結(jié)果來看,投資者敗訴的可能性很大。國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)的這一傾向使得忽視投資地環(huán)境保護(hù)責(zé)任的中國(guó)投資者很容易獲得不利裁決的結(jié)果。

2.東道國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境法規(guī)制加強(qiáng)

近年來,中亞國(guó)家在立法方面開始體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)原則。例如,《哈薩克斯坦共和國(guó)石油法》中規(guī)定了石油作業(yè)過程中防止環(huán)境破壞的危險(xiǎn)情況,同時(shí)要求“在沒有國(guó)家礦產(chǎn)利用和保護(hù)機(jī)關(guān)同意的情況下禁止火炬燃燒和用其它方法燃燒伴生氣和(或)天然氣,在任何情況下只要這種燃燒危及人的生命和健康或破壞環(huán)境時(shí),國(guó)家礦產(chǎn)利用和保護(hù)機(jī)關(guān)有權(quán)拒絕發(fā)放燃燒伴生氣或天然氣許可證?！薄稙跗潉e克斯坦共和國(guó)地下資源法》規(guī)定地方政府有權(quán)中止對(duì)環(huán)境造成威脅的礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)。此外如土庫曼斯坦,在《石油法》《油氣資源法》等中也都專門規(guī)定了環(huán)境保護(hù)條款。

3.國(guó)際環(huán)境法的硬法化趨勢(shì)

國(guó)際環(huán)境保護(hù)由軟法走向硬法化是當(dāng)代國(guó)際環(huán)境保護(hù)機(jī)制發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。迄今為止,海外投資者并無保護(hù)海外投資環(huán)境的國(guó)際硬法義務(wù)。如上所述,一些投資條約或包括投資內(nèi)容的自由貿(mào)易協(xié)定賦予了締約國(guó)環(huán)境規(guī)制權(quán)利,甚至施加了義務(wù),使海外投資者不得不面對(duì)東道國(guó)和母國(guó)的環(huán)境規(guī)制,從而間接地承擔(dān)了國(guó)際硬法義務(wù)[9]。

(二)能源投資的環(huán)境保護(hù)問題的應(yīng)對(duì)

1.在投資協(xié)定中加入環(huán)境條款

中國(guó)與中亞國(guó)家投資協(xié)定中關(guān)于環(huán)境保護(hù)條款的發(fā)展進(jìn)程緩慢,目前與中亞五國(guó)的BIT文本中只有2011年中烏BIT中規(guī)定了序言條款以及針對(duì)間接征收規(guī)定了環(huán)境例外條款。為了減少潛在的沖突,必須在投資協(xié)定中加入環(huán)境條款,協(xié)調(diào)東道國(guó)真實(shí)的環(huán)境要求和以環(huán)境為名義的限制措施。

投資協(xié)定的環(huán)境條款應(yīng)該盡可能的明確,不可模糊用語,要具有可操作性,避免東道國(guó)政府以環(huán)境措施為由實(shí)施投資保護(hù)的目的。內(nèi)容上要防止東道國(guó)違反國(guó)際法,采用歧視性政策實(shí)行不合法的環(huán)境措施,如在環(huán)境措施體現(xiàn)最多嚴(yán)重的間接征收上,要注意條款措辭,規(guī)定東道國(guó)環(huán)境措施需要符合環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、程序正當(dāng)和善意要求、符合比例原則以及符合非歧視原則等[9]。此外,在環(huán)境技術(shù)轉(zhuǎn)移履行要求、間接征收相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面問題也要作出明確、有效的規(guī)范。

2.在投資合同中納入“穩(wěn)定條款”

中國(guó)與中亞國(guó)家能源類的合作很多都是通過與東道國(guó)簽訂特許協(xié)議等投資協(xié)議來規(guī)制的,而投資者很容易面臨東道國(guó)臨時(shí)頒布環(huán)保法令而遭到投資風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)投資者在進(jìn)行投資之前,需要考察東道國(guó)在制定并實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)保法規(guī)時(shí)與穩(wěn)定條款沖突時(shí)是否有權(quán)獲得賠償。建議在投資合同中加入“穩(wěn)定條款”,這有助于中國(guó)投資者更好地應(yīng)對(duì)東道國(guó)政府環(huán)保法規(guī)的變動(dòng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

3.加強(qiáng)國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)立法的規(guī)制

中國(guó)企業(yè)在對(duì)中亞國(guó)家進(jìn)行能源投資戰(zhàn)略的同時(shí),更應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。雖然我國(guó)目前在海外投資環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定了我國(guó)企業(yè)在海外投資時(shí)應(yīng)當(dāng)核準(zhǔn)與備案,并遵守東道國(guó)法律法規(guī)和國(guó)際法規(guī)定,但是其規(guī)定過于原則化。另一方面,中亞國(guó)家環(huán)境保護(hù)立法落后,所以作為投資母國(guó),我國(guó)要加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策立法與污染治理的法治化。將東道國(guó)、國(guó)內(nèi)、國(guó)際環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)接。如果東道國(guó)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范,中國(guó)海外投資的企業(yè)可以以國(guó)內(nèi)較高標(biāo)準(zhǔn)或者國(guó)際慣例標(biāo)準(zhǔn)為要求。

總之,能源領(lǐng)域的投資領(lǐng)域需要中國(guó)與能源輸出國(guó)加強(qiáng)合作,謀求共同發(fā)展,這也是國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的基本原則。中國(guó)企業(yè)在中亞進(jìn)行能源投資時(shí),還需要加強(qiáng)與東道國(guó)的企業(yè)、政府、銀行等合作,以及其他國(guó)家投資者甚至是國(guó)際組織合作,這樣可以不但可以增加利益相關(guān)者,同時(shí)還可以共擔(dān)安全風(fēng)險(xiǎn)?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略也將不斷推進(jìn)我國(guó)與沿線國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作,對(duì)相關(guān)投資法制的研究是以及對(duì)海外投資的風(fēng)險(xiǎn)防控將成為我國(guó)對(duì)外投資法律制度不可或缺的一部分。

[注釋]

①參見哈薩克斯坦《哈薩克斯坦共和國(guó)投資法》第3條。

②參見2011年中烏BIT第4條。

③參見中哈BIT第3條。

④參見中國(guó)—東盟《全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》第7條。

⑤參見中韓BIT第2條第3款。

⑥參見中國(guó)—澳大利亞BIT第6條。

⑦參見中烏BIT第6條第4款。

⑧參見2011年中烏BIT第6條。

⑨參見2011年中烏BIT第12條。

⑩參見中烏BIT第6條第1款。

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The Legal Issues and Countermeasures of China's Investment in Central Asia

HUANG Meng,XIAO Xiang
(Law School,Central South University,Changsha,Hunan 410012,China)

Abstract:By far China and central Asia have formed a tighter cooperation working security community in energy.However,various problems appear constantly,which increases China's energy investment risks.This paper aims to analyze the legal issues of investment such as the definition of investment,investment access,political risks and environment protection,and put forward the corresponding countermeasures,so that it can be beneficial to avoid risks in China's foreign energy investments and keep the interests of investment protection.

Key words:central Asia;energy investment;legal issues of investment

作者簡(jiǎn)介:黃 夢(mèng)(1992-),女,安徽六安人,碩士研究生,研究方向?yàn)閲?guó)際法學(xué);

基金項(xiàng)目:中南大學(xué)第三批創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目(2016CX042)階段性成果

收稿日期:2016-02-23

DOI:10.16573/j.cnki.1672-934x.2016.02.026

[中圖分類號(hào)]D922.29

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1672-934X(2016)02-0160-06