李樞川

我國中央部門預算管理中的法律制度與安排

李樞川

內(nèi)容提要：在我國部門預算管理實踐中，一直存在財政部門通過規(guī)范性文件推進部門改革事項，而作為基本法律的《預算法》在預算管理中所起的作用卻未能充分體現(xiàn)。本文從預算發(fā)展階段出發(fā)，認為部門預算管理處于不斷完善的過程中，目前仍處于內(nèi)部控制階段，因此存在行政主導預算管理的情況。

部門預算制度安排內(nèi)部控制

2014年以來，黨中央、國務院通過了《深化財稅體制改革總體方案》、《關于深化預算管理制度改革的決定》，對預算改革進行了全面部署，新預算法也開始正式實施，預算管理制度改革進入了關鍵時期。在這一背景下，對中央部門預算管理中的法律制度與相關安排進行探討，明晰部門預算管理實踐中主體關系背后的深層涵義，判斷下一步部門預算改革的方向，就顯得頗具價值。

一、廣義視角下部門預算管理中的法律框架與相關安排

現(xiàn)行體制下，狹義地從《預算法》①鑒于新《預算法》今年年初才正式實施，除特別說明，本文中的《預算法》特指1994年《預算法》。對當前中央部門預算管理中的法律制度與相關安排進行討論，顯然是不現(xiàn)實的。作為財政專業(yè)領域我國第一部基本法律，1994年《預算法》只是明確了國務院編制中央預決算草案、組織預算執(zhí)行等相關內(nèi)容，對部門預算并沒有涉及，部門預算是直到1999年才作為公共財政的一項重要內(nèi)容進入實踐中來的。且部門預算實行以來，《預算法》修訂的呼聲就一直沒有停止②2004年，《預算法》修訂就納入到十屆人大立法規(guī)劃。。因此，只有從更廣的視角對部門預算管理中的法律制度與相關安排進行探討才有意義，也唯有如此，才可能對當前部門預算編制與執(zhí)行中各主體的行為有清晰的認識。

從廣義上來看，中央部門預算法律制度指的是一切有關調(diào)整預算關系的法律規(guī)范，包括憲法中有關預算的原則性規(guī)定（如《憲法》第六十二條第十款規(guī)定的全國人大“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”，第八十九條第五款規(guī)定的國務院“編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預算”等），人大發(fā)布的預算法律（如《預算法》），國務院、財政部門發(fā)布的有關行政法規(guī)、規(guī)章、條例、規(guī)范性文件等，以及相關法律、規(guī)劃中涉及到預算內(nèi)容的條款（如在教育支出方面，1995年頒布的《教育法》第五十四條就規(guī)定，“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高。具體比例和實施步驟由國務院規(guī)定。全國各級財政支出總額中教育經(jīng)費所占比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》第五十六條規(guī)定，“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達到4%”等。這些法律或綱要要求相關領域的支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，一定程度上對預算支出進行了規(guī)定）。在這一法律框架內(nèi)，中央部門預算管理自然就涉及到全國人大、國務院、財政部、中央部門等不同主體，而各方的職責分工，只有《預算法》和《預算法實施條例》進行了相關規(guī)定。

二、國務院領導下，財政部積極推進中央部門預算改革

盡管有明確的法律對職責進行了界定，但由于中央部門預算編制與執(zhí)行處于不斷改進的狀態(tài)，各主體之間的關系在實際工作中更為復雜，對此，只有對部門預算改革的歷程進行考察方可能窺得全貌。

改革開放初期，我國采用的預算編制方法是按照計劃經(jīng)濟體制建立起來的，財政統(tǒng)收統(tǒng)支，資金按功能切塊分配，帶有明顯的計劃分配的痕跡，屬于建設型財政的范疇。

1994年實施的分稅制財政體制改革，從收入方面初步理順了中央與地方間的分配關系，但是財政支出方面的改革相對滯后，仍然采用與計劃經(jīng)濟體制相適應的傳統(tǒng)功能預算，已不能適應公共財政改革的要求。預算的編制方法、管理模式、運行機制和職責配置等都需要根據(jù)新的要求進行系統(tǒng)變革，逐步建立與市場經(jīng)濟體制和公共財政制度相適應的預算管理體系。

1999年6月，全國人大常委會提出改進中央預算編制工作意見，要求強化《預算法》執(zhí)行，細化預算內(nèi)容，提高預算透明度。為貫徹落實全國人大的要求，財政部向國務院報送了《關于落實全國人大常委會意見改進和規(guī)范預算管理工作的請示》，提出實施部門預算改革的初步構想。同年，財政部印發(fā)了《關于改進2000年中央預算編制的意見》，主要內(nèi)容包括延長預算編制時間、改變預算編制程序、采取綜合預算編制方法，推行“一個部門一本預算”，將一個部門所有的收入和支出都按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式在一本預算中反映。

2002年，財政部印發(fā)了《中央部門基本支出預算管理試行辦法》和《中央部門項目支出預算管理試行辦法》，將行政事業(yè)經(jīng)費一律劃分為基本支出和項目支出兩部分，中央部門按照規(guī)定分別核定基本支出預算和項目支出預算。同年，國務院印發(fā)了《關于深化收支兩條線，進一步加強財政管理的意見》要求，部門預算管理中也選取了28個部門實行“收支兩條線”管理，將預算外收入全部納入專戶管理。

2004年，財政部印發(fā)了《2004年中央部門預算編制“二上二下”規(guī)程》，大大提高了管理規(guī)程的規(guī)范性。2005年制定了《政府收支分類改革方案》，夯實了部門預算編制和執(zhí)行的基礎。2007年印發(fā)了《財政部關于項目支出預算按照經(jīng)濟分類編制試點的通知》，為全面實行按經(jīng)濟分類編制項目支出預算打好基礎。

2009年，財政部印發(fā)了《中央本級項目支出標準體系建設總體方案》，提出了項目支出定額標準體系建設的總體思路、建設目標和職責分工；印發(fā)了《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》，明確了項目支出定額標準管理的程序和職責分工，根據(jù)項目屬性將項目支出進一步細分為大型會議和培訓類等13類。2010年財政部印發(fā)了《財政部關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規(guī)定除教育收費納入財政專戶管理外，將中央和地方預算外管理的非稅收入全部納入預算管理。

與部門預算改革相配套，1999年起，財政部開始推動國庫收付制度改革，包括建立國庫單一賬戶，以國庫集中收付為資金繳撥的主要形式，并于2001年成立了財政國庫收付執(zhí)行機構——國庫支付中心。1999年，財政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》，這是我國關于政府采購的第一部全國性部門規(guī)章，從而結束了我國政府采購長期以來無法可依、無章可循的現(xiàn)象。

從上述回顧可以看到，中央部門預算改革至今，在國務院領導下，財政部積極推進部門預算改革，幾乎每一年都會印發(fā)相關的意見、通知等規(guī)范性文件，對部門預算管理工作進行相關指引，這些規(guī)范性文件在預算編制與執(zhí)行方面的相關要求，也得到了中央部門較好的執(zhí)行，相應地提高了部門預算管理的水平，提升了財政資金的使用效率。

三、《預算法》在部門預算管理中的作用

（一）關于編制復式預算

區(qū)別于單式預算，復式預算是將預算收支科目按一定的方式分為兩個或兩個以上的預算形式分別編列，將政府同一預算年度內(nèi)的所有收支行為按不同的性質、來源和用途從各個不同的側面匯編在收支對照表上，并以特定用途的收入來源保證特定用途的支出項目，并使收支之間保持相對平衡和穩(wěn)定的對應關系。

1994年《預算法》第二十六條規(guī)定，“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。復式預算的編制方法和實施步驟，由國務院制定”。其實早在1992年，財政部就開始試編了由經(jīng)常性預算和建設性預算構成的復式預算。從1992年至1995年預算法實施再到1996年，每年財政部都會編制由經(jīng)常性預算和建設性預算構成的復式預算，并在每年向全國人民代表大會提交的預算執(zhí)行情況及預算草案報告中提供財政收支按復式預算匯總的情況說明。

但1997年和1998年預算執(zhí)行和預算草案報告中，只有“中央和地方財政收支按復式預算匯總的情況，報告里不再贅述”的說明，《1998年中央和地方預算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預算草案的報告》中則完全沒有出現(xiàn)“復式預算”的字樣。在《關于1999年中央和地方預算執(zhí)行情況及2000年中央和地方預算草案的報告》中，則再次出現(xiàn)了2000年財政收支按復式預算匯總的情況說明，但是這一年的報告也提出，“編制部門預算，是市場經(jīng)濟國家的通行做法，也是我國預算編制改革的方向”。此后，復式預算再也沒有出現(xiàn)在預算執(zhí)行情況和預算草案報告中。而在去年修訂的新預算法中，復式預算的提法也沒有出現(xiàn)。

雖然《預算法》明確提出了預算按照復式預算編制的要求，但在部門預算開始實施后，中央部門在預算編制時基本已不再按復式預算的方式進行，且對此并沒有相關的法律解釋。換句話說，中央預算在編制時沒有按照《預算法》的要求進行，有“有法不依”之嫌。在部門預算開始實施的第一年，《關于1999年中央和地方預算執(zhí)行情況及2000年中央和地方預算草案的報告》中有這樣一段話，“現(xiàn)行中央預算是按照《預算法》和《預算法實施條例》規(guī)定編制的”，這樣的表述一方面強調(diào)了部門預算的編制符合《預算法》的要求，但從另一個側面也反映出，對部門預算編制方式是否符合《預算法》的相關要求，是有過質疑的。

（二）關于預算績效管理

績效預算是一種以目標結果為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的預算管理模式。20世紀90年代初，績效管理的理念在我國方興未艾，因此1994年《預算法》對績效管理并沒有涉及。但隨著公共財政理論的逐步建立，財政部門對預算績效考評、建立預算績效評價體系進行了積極的探索。2001年，湖北省財政廳根據(jù)財政部安排，率先在恩施土家族自治州選擇5個行政事業(yè)單位進行了評價試點，真正意義的預算支出績效評價開始在我國起步和試驗。2003年，《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確地將“建立預算績效評價體系”列為推進我國財政管理體制改革的內(nèi)容之一。在此背景下，中央財政部門有選擇地從教育、科技、衛(wèi)生、轉移支付等部分管理領域的一些項目入手，進行了績效考評的初步試點，并制定了一些單項性的績效考評管理辦法，如財政部的《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》（財教〔2003〕28號）、《中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評管理辦法（試行）》（財行〔2003〕108號）、《關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》（財建〔2004〕729號）等。2005年5月，財政部在總結前期預算支出績效考評試點經(jīng)驗的基礎上，制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86號），對部門預算績效考評的各項基本制度進行了統(tǒng)一規(guī)定，表明我國預算支出績效評價取得了重大突破。2009年6月，財政部下發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76號），并于2011年4月進行了修訂，成為這一階段我國開展財政支出績效評價工作的指導文件。2012年，財政部印發(fā)《預算績效管理工作規(guī)劃（2012～2015年）》的通知（財預〔2012〕396號），明確了預算績效管理的目標是樹立“講績效、重績效、用績效”、“用錢必問效、無效必問責”的績效管理理念。2013年7月，財政部出臺了《預算績效管理工作考核辦法（試行）》（財預〔2011〕433號）通知。

在法律層面，2014年修改后的《預算法》才首次以法律形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求，績效預算管理才真正擁有了法理基礎。

四、怎樣理解部門預算管理中的上述情況

從上述討論可以發(fā)現(xiàn)，在中央部門預算管理中，行政部門主導了部門預算管理的諸多方面，全國人大作為的空間是有限的，這一方面造成了《預算法》雖然沒有完全得到執(zhí)行，但是并沒有出現(xiàn)相關的追責情況；另一方面也使得國務院、財政部在部門預算管理中發(fā)布的有關行政法規(guī)、規(guī)章、條例、規(guī)范性文件等能夠得到部門的執(zhí)行。這種法定權力與實際權力不匹配的情況與許多國家和地區(qū)有明顯的差異。

從權力配置的角度對上述情況進行探討，有可能陷入到文本的陷阱而罔顧現(xiàn)實情形。但如果從預算發(fā)展的角度進行探討，上述現(xiàn)象就會呈現(xiàn)出合理的邏輯。著名預算專家?？酥赋?，一個國家的預算處于不同的發(fā)展階段，預算制度最迫切需要解決的問題是不同的。衡量預算發(fā)展階段有三個重要的指標：收入汲取能力，即預算制度從社會中汲取資源的能力；行政控制能力，即政府內(nèi)部是否有嚴格的財政控制；公共責任，即預算制度對社會公眾是否承擔相應的政治責任。

1949年到1978年計劃經(jīng)濟時期，我國資源配置由中央計劃決定，此時的預算是一種功能預算，即收入按照經(jīng)濟性質分類，支出則按照經(jīng)濟建設功能進行組織。改革開放以來，以市場為導向的經(jīng)濟體制改革逐漸瓦解了計劃體制在資源配置方面的支配性地位。從1978年至1999年部門預算改革，這一時期財政體制改革的重點是保證財政，尤其是中央財政的汲取能力，因此改革集中在收入一翼。這一時期，預算在編制方面繼續(xù)沿用了計劃經(jīng)濟時期的功能預算，政府活動仍然不能全貌反映，也自然難以成為財政約束工具；在執(zhí)行方面，則是沿用了計劃經(jīng)濟時期的財政管理體制，沒有實行單一賬戶管理模式，付款分散，財政監(jiān)管和會計控制分散①這一時期的政府會計包括三套體系：行政單位會計、事業(yè)單位會計和總預算會計。三套體系相互分割，分別對不同類別的財政活動進行會計處理。。這種情況下，財政部門幾乎無法獲得部門內(nèi)部財政資金活動的信息，也就相應地難以對財政資金進行集中監(jiān)管，進而導致財政資源配置效率低下，財經(jīng)紀律松弛，腐敗現(xiàn)象也比較嚴重。這一時期，《憲法》和《預算法》雖然都明確規(guī)定了人大監(jiān)督和審批預算的權力，但由于預算制度整體落后，人大難以真正行使這些職能，自然無法從外部對政府預算進行控制。

這種情況下，只有從內(nèi)部建立起以“控制”為導向的預算管理制度，才可能改進財政資源的配置效率，進而有效地對政府自身活動進行控制。1999年的部門預算正是適應了這一需要，將財政體制改革的重點轉到了支出管理，通過改革重新構造了預算編制模式和預算執(zhí)行過程。這一時期配套的重要改革，如國庫集中收付體制改革、政府采購等，都是為了達成這一改革目的。

由于這一次的預算管理體制改革是從內(nèi)部發(fā)起，目標也是在政府內(nèi)部建立起財政資源有效控制的機制，因此財政部門順理成章成為了真正意義上的核心預算機構，由它來集中財政資源，并在預算編制和執(zhí)行中對部門支出行為進行控制。顯然，預算“控制”這一階段在我國是不可逾越的。并且，以控制為導向的預算有助于積累信息、經(jīng)驗，提升分析預測能力，也有助于培養(yǎng)財經(jīng)紀律，進而使得提交給人大的預算報告不斷精細也包括越來越多的信息，最終有助于人大從外部對政府預算進行更好的監(jiān)督。這一時期，部門預算管理改革處在不斷探索和完善過程，因此國務院和財政部就必須出臺各類規(guī)章和規(guī)范性文件對預算編制和執(zhí)行進行指引。從這點來說，《預算法》修訂工作之所以一再推遲，個中緣由，用部門利益阻撓進行解釋，是有欠考慮的。更深層次的原因，正在于預算的內(nèi)部控制無法真正有效時，單純從外部監(jiān)管的角度對預算條款進行調(diào)整并不會有多大意義。

五、下一步中央部門預算改革的方向

改革以來，部門預算就以其完整性和規(guī)范性，得到了各方面的廣泛好評，部門預算觀念深入人心。近幾年來，隨著政府信息公開的快速推進，社會各界更加關注政府的施政情況和提供公共服務的水平。與此同時，部門預算管理制度日趨完善，監(jiān)督力度不斷加大，部門遵守財政紀律的自覺性也不斷增強，預算發(fā)展已經(jīng)具備了從支出控制邁向宏觀管理的基礎。

下一階段，部門預算改革的方向，也就自然是要逐步從單純控制收支的工具，轉變?yōu)檎畯氖聡抑卫?、實施宏觀調(diào)控、實現(xiàn)施政目標的重要手段，更加注重發(fā)揮預算作為宏觀管理工具的作用，進而引導和促使各部門改善內(nèi)部管理，轉變施政方式，更有效地履行職責。從這一點來說，去年《預算法》的修訂正是契合了這一需求。正因為這一點，國務院也順勢提出了編制中期財政規(guī)劃的要求?？梢韵胍姡S著部門預算改革的持續(xù)推進，中央部門預算管理中的法律制度與相關安排將更加完善，各行為主體相互制衡的現(xiàn)象也會更加的合理。

作者單位：中國財政科學研究院

（責任編輯：邢荷生）

The Legal Framework and Related Arrangements of Budget Management in Chinese Central Departments

Li Shuchuan

This Paper focuses on thisinteresting phenomenon in the department budget work that the Chinese ministry of finance has been promoting budget management activities,but the role of the basic law,"budget law",has always been questioned.Starting from the theory of budget development,we pointed out that department budget in China is still in the phase of internal control,so the situation of administrative department leading budget activities is inevitable and reasonable.

Department Budget;Institutional Arrangement;Internal Control

F810.3

A

2096-1391（2016）03-0085-06