■//葉 斐

新疆推廣PPP模式存在的問題與建議

■//葉 斐

政府與社會資本合作模式（PPP）是近年來國家大力推行的新型政府投融資模式，從新疆推廣運用PPP模式情況看，雖然簽約項目數(shù)量和總投資額度在不斷增加，但仍然存在一些問題，影響了PPP項目的執(zhí)行和財政的可承受能力。本文從新疆PPP項目開展情況入手，分析存在的問題，提出了解決思路和建議。

PPP模式 新疆 政府投融資模式

為深入貫徹黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進政府職能轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，財政部于2014年9月23日下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，正式在全國推廣政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP）。自治區(qū)黨委、人民政府高度重視此項工作，高位推動，抓住機遇，陸續(xù)出臺《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》、《新疆維吾爾自治區(qū)政府和社會資本合作引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)政府和社會資本合作模式獎補資金管理暫行辦法》等多個重要文件，迅速運用多種方式圍繞公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通、水利、環(huán)保、保障安居、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化等多個領(lǐng)域采取切實有效措施，加快推進全區(qū)PPP工作。隨著工作的不斷深入，推進過程中的一些困難和問題也顯現(xiàn)出來，在一定程度上影響了工作的順利開展。本文以自治區(qū)政府與社會資本合作中心的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合目前自治區(qū)推進PPP工作中遇到的困難和問題，提出相關(guān)建議。

一、新疆PPP工作推進的基本情況

（一）新疆推進PPP工作采取的主要舉措

1.高位推動，主要領(lǐng)導(dǎo)親自主抓，確保工作有序開展。從自治區(qū)到各地州市均成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組和合作中心，基本建立起相對完善的組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)和項目實施機構(gòu)體系，確保項目有序?qū)嵤?/p>

2.各級政府、各級部門各司其職、各負(fù)其責(zé)。建立健全PPP工作推進方案，將每一項工作職責(zé)逐一落實，建立臺賬，確保責(zé)任落實到每一位領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人。部分地州市還建立了行動方案和計劃時間表，確定目標(biāo)任務(wù)，履行主體職責(zé)，細(xì)化工作時限，責(zé)任落實到人。同時，建立督查機制，對落實目標(biāo)任務(wù)不力的部門，實行工作問責(zé)。

3.擴大引導(dǎo)資金規(guī)模，助推項目落地。針對各地在推進PPP工作中出現(xiàn)的引導(dǎo)基金使用成本較高的問題，自治區(qū)將引導(dǎo)資金規(guī)模從最初設(shè)立的1000億元擴大至2500億元，在降低成本的同時，支持和帶動更多社會資本參與PPP項目的建設(shè)、運營和管理。

4.自治區(qū)設(shè)立獎補資金，加快項目實施。為了鼓勵各級PPP項目快速簽約落地和規(guī)范有序?qū)嵤?，自治區(qū)設(shè)立PPP獎補資金。采取項目獎補和綜合獎補方式引導(dǎo)項目在規(guī)范操作的同時，為項目建設(shè)提供財力保障。

5.加大培訓(xùn)力度，培養(yǎng)專業(yè)隊伍。自PPP項目開展以來，各地各部門采取多種形式，從領(lǐng)導(dǎo)班子到基層工作人員，逐級逐次開展培訓(xùn)，自治區(qū)還抽選專家前往各地開展實際操作的培訓(xùn)工作，為各地順利開展工作提供智力支持。

（二）新疆PPP項目推進情況

1.從項目的數(shù)量和總投資額上看。根據(jù)自治區(qū)PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月，全區(qū)15個地州市PPP項目合計414個，涉及總投資額2506.07億元，其中政府投資538.74億元，引入社會資本投資1967.33億元。社會資本投資占總投資額的78.5%。

2.從項目的進展情況上看。按照項目推進的五個階段統(tǒng)計，414個PPP項目目前處于識別階段的82個，準(zhǔn)備階段的129個，采購階段的123個，執(zhí)行階段的24個，完成階段的56個，項目完成階段占統(tǒng)計項目的13.53%。

3.從地州市項目數(shù)據(jù)上看。烏魯木齊市涉及總投資額1010.36億元，占15個地州市總投資額的40.32%；總投資額超過100億元的地州市有8個，分別是烏魯木齊市、吐魯番市、昌吉州、博州、喀什地區(qū)、伊犁州、塔城地區(qū)和石河子市。上述八個地州市涉及總投資額2012.54億元，占總體的80.31%。

4.從投資項目的所屬行業(yè)上看。交通運輸、市政建設(shè)、水利工程、供水供氣、污水處理等收益率相對較高的項目占PPP項目的比重較高，而衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等收益率低的項目對社會資本的吸引力不大，亟待加快推進。

5.從項目運作方式上看。BOT模式是15個地州市優(yōu)先選用的模式，為286個，占414個項目的69.08%，BOO模式為45個，占10.87%，TOT模式37個，占8.94%。

以上數(shù)據(jù)表明，通過一年多的努力，自治區(qū)的PPP工作引發(fā)了新的開發(fā)熱潮。PPP模式的大力推廣為政府和社會資本以及金融機構(gòu)的合作帶來更大的可操作空間，打破了傳統(tǒng)的政府類項目、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等投融資領(lǐng)域由政府承擔(dān)的現(xiàn)狀，初步實現(xiàn)以財政信用為支撐，不斷拓寬融資渠道的新局面。也在一定程度上打破了社會資本參與公共服務(wù)的準(zhǔn)入限制，有利于激發(fā)市場主體的生機和活力，有利于減輕當(dāng)前自治區(qū)財政支出的壓力，有助于防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。與此同時也應(yīng)該看到，自治區(qū)開展的PPP項目多為BOT模式，且多數(shù)項目仍然處于識別階段，項目前期準(zhǔn)備不足、進展程度偏慢、專業(yè)人才偏少、部分項目對社會資本吸引力不大等情況仍然存在，有些問題甚至很可能影響到PPP項目的中長期運行和財政可承受能力，值得關(guān)注。

二、當(dāng)前新疆PPP工作推進中存在的問題

1.相關(guān)法律制度尚未形成體系，有待完善。目前，國家層面適用PPP的法律有《預(yù)算法》、《政府采購法》等，各主管部委和地方政府名義發(fā)布的涉及PPP的政策制度很多，但較為分散，針對性不強，沒有形成完善的頂層設(shè)計和規(guī)范。

2.項目發(fā)展在區(qū)域和行業(yè)上呈現(xiàn)不均衡性。從項目推進的情況來看，受市場經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和PPP運行環(huán)境的影響，北疆地區(qū)發(fā)展相對較好，南疆地區(qū)發(fā)展相對滯后。南疆地區(qū)在PPP項目識別、招標(biāo)等方面能力不足，出現(xiàn)項目數(shù)量較少、資金額度不大、涉及行業(yè)單一等情況。在項目行業(yè)的選擇上，交通、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目更能吸引社會資本投資，而環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等項目由于盈利空間小等原因，正式簽約少。

3.PPP工作機構(gòu)和專業(yè)隊伍建設(shè)仍需加強。從地州市的推進情況看，地方政府雖成立了PPP中心，并組織專人從事此項工作，取得了一些成績。但隨著工作的不斷深入，PPP模式專業(yè)技術(shù)含量較高，操作程序相對復(fù)雜，需要大量的專業(yè)復(fù)合型人才與實際操作經(jīng)驗不足、專業(yè)人才資源匱乏的矛盾依然存在，加上領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)人員變動、對價資源匱乏等因素，直接影響到整體項目的落實。

4.成本定價難，第三方專業(yè)評估能力不足和缺少定價標(biāo)準(zhǔn)，增加了政府成本。PPP項目方案設(shè)計、可行性評估、財政承受能力論證、物有所值評價等硬性條件具有很強的專業(yè)性，需要委托第三方機構(gòu)進行論證評估。而政府由于專業(yè)人才資源缺乏，難以保證項目的規(guī)劃和決策的科學(xué)性和合理性，目前沒有相對明確的收費標(biāo)準(zhǔn)，加之中介服務(wù)機構(gòu)良莠不齊，無形中增加了政府的成本，也直接影響到PPP項目的推進。

5.規(guī)范推廣運用難，成功可行的PPP示范項目較少，社會資本的參與度有待提高。從目前的項目推進情況來看，由于各地經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、工作開展進度等原因，相互之間可以借鑒的成功示范項目較少，地方政府和金融機構(gòu)考慮到風(fēng)險承受能力、預(yù)測難度大等因素，仍然處于小步摸索階段。從現(xiàn)有的項目庫來看，經(jīng)營性收費項目受捧，但公益性項目很少有人問津，對社會資本的吸引力明顯不足。

三、思路及措施

1.加快PPP立法進程。一是系統(tǒng)梳理現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，尤其是《預(yù)算法》、《政府采購法》、《合同法》、《招投標(biāo)法》等法律中關(guān)于PPP的法律條文，避免法律沖突。二是收集和整理現(xiàn)行各部委出臺的關(guān)于PPP的制度、管理辦法等，避免政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)矛盾。三是針對目前PPP工作中出現(xiàn)的機制不完善等問題，結(jié)合新疆實際情況，進一步規(guī)范PPP工作中涉及的財政風(fēng)險、債務(wù)管理、可行性論證、物有所值評價、財政可承受能力、社會資本退出、政府購買服務(wù)等領(lǐng)域，提出將相關(guān)思路和可行性建議上報，作為立法的參考。

2.均衡PPP項目區(qū)域和行業(yè)發(fā)展。針對目前PPP項目區(qū)域和行業(yè)發(fā)展不均衡，有意向的項目多但實際落地少的現(xiàn)象，一是繼續(xù)加速推進示范項目的落地和重點項目推介工作，為各地州市推進此項工作提供借鑒和參考。并拿出一些風(fēng)險較小，投資收益率較高的項目推向社會，從而調(diào)動社會資本參與PPP項目的積極性和主動性。二是學(xué)習(xí)內(nèi)地省市和部分地州市好的經(jīng)驗和做法，整合現(xiàn)有的資源，將PPP中非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目綜合打包整體開發(fā)，協(xié)調(diào)安排好項目資源，避免養(yǎng)老、醫(yī)療等項目無人問津的現(xiàn)象發(fā)生，影響到整體推進速度。三是現(xiàn)在的PPP工作反映出政府積極推進但社會資本熱情不高，究其原因主要是社會資本認(rèn)為政府缺少“契約精神”，政策朝令夕改。因此政府在加強宣傳推介工作的同時，應(yīng)向社會廣而告之，依法行政，PPP合作雙方責(zé)權(quán)利都要明確寫進合同，在法制化框架下進行操作，切實保障社會資本的合法權(quán)益。

3.加強專業(yè)隊伍建設(shè)。一是繼續(xù)發(fā)揮高位推動的優(yōu)勢，加大專業(yè)人員的培訓(xùn)力度，組織好培訓(xùn)工作，進一步提升PPP模式的認(rèn)識水平和實踐操作能力，實現(xiàn)人力資本積累。二是加快PPP項目推進進度，促使項目盡早實施。進一步明確工作職責(zé)、落實工作責(zé)任，細(xì)化工作任務(wù)。提出確定落地項目的具體工作安排、執(zhí)行進度、完成時限及工作推進情況，將任務(wù)分解落實到所在縣市、所在部門和負(fù)責(zé)人，組織專人負(fù)責(zé)督查落實，確保任務(wù)保質(zhì)保量完成。三是不斷調(diào)整和完善項目庫和專家?guī)?，使之更符合PPP工作推進的實際需要。同時，對第三方評估進行有效管理。將PPP項目前期成本納入預(yù)算的同時，通過設(shè)立項目考核指標(biāo)、年度績效評價、明細(xì)付費方式和價格等方式，提高第三方專業(yè)評估質(zhì)量，減少政府成本，保證項目的規(guī)劃和決策的科學(xué)性和合理性。

4.建立項目監(jiān)督機制和績效考核機制。對PPP推進工作全生命周期進行監(jiān)管和考核。一是對項目實施中的重大步驟進行監(jiān)督和考核，以監(jiān)督考核數(shù)據(jù)作為費用支出和政策制定的依據(jù)。二是對項目具體操作的五個步驟進行監(jiān)督和考核，確保項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交環(huán)節(jié)順利平穩(wěn)運行。三是對項目結(jié)束移交正式運行后的監(jiān)督和考核。對運營周期短的項目每年做出績效評價，對周期較長的項目每兩至三年做出績效評價，及時跟蹤及時發(fā)現(xiàn)問題，確保項目的有序管理。

PPP作為目前整個經(jīng)濟體制改革中的重要組成部分，是政府加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要手段。政府要避免將PPP模式單純看成是減輕政府財政壓力、實現(xiàn)融資的新手段，它更應(yīng)該是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力的綜合性改革。各級政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思想觀念，由原來的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡撸c社會資本建立平等、公平、互惠互利的長期合作關(guān)系。在積極引導(dǎo)社會資本參與到社會公共服務(wù)的同時，提升自身的專業(yè)能力、管理能力和服務(wù)能力，加快完善政策環(huán)境和配套措施，進一步規(guī)范PPP項目的運作，減少不必要的審批環(huán)節(jié)，助推新疆PPP工作健康有序開展。

[1]王朝才.當(dāng)前推進PPP工作面臨的幾個難點〔J〕.經(jīng)濟研究參考,2016（15）.

[2]王朝才,張學(xué)誕,程瑜.PPP實施中的難點與對策—基于對安徽的調(diào)研〔J〕.財政科學(xué),2016（01）.

[3]廣西財政廳課題組.PPP模式在廣西的推廣應(yīng)用研究〔J〕.經(jīng)濟研究參考,2015（53）.

[4]變局:政府和社會資本合作（PPP）模式新特點及新問題[EB/OL].2015-07-17.

[5]PPP模式新特點及新問題[EB/OL].2015-08-20.

[6]井敏.PPP模式不只是為了融資[EB/OL].2015-11-30.

◇作者信息：新疆維吾爾自治區(qū)財政科學(xué)研究所

◇責(zé)任編輯：劉家慶

◇責(zé)任校對：劉家慶

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1004-6070（2016）11-0015-03