邵長玲

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縣域內(nèi)義務(wù)教育師資均衡配置問題及對策研究

邵長玲

摘要:現(xiàn)階段我國義務(wù)教育階段教師配置中存在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間師資配置不均衡，教學(xué)質(zhì)量教學(xué)水平不均衡、教師發(fā)展不均衡?，F(xiàn)階段義務(wù)教育階段教師配置失衡的原因主要包括城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展；缺乏配套性政策的支撐和完善的法律體系保障；政府義務(wù)教育投入體制不完善和分稅制的財政問題并加政府調(diào)節(jié)力度不夠，責(zé)任機制未建立，績效考核機制不完善等。推進縣域內(nèi)義務(wù)教育教師均衡配置的政策性建議包括完善農(nóng)村及薄弱學(xué)校教師隊伍建設(shè)的宏觀制度保障；積極推進城鄉(xiāng)及校際間教師合理有序流動和引導(dǎo)教師轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的價值觀和教育信念等。

關(guān)鍵詞:義務(wù)教育；師資；均衡配置

一、我國義務(wù)教育階段教師均衡配置政策分析

(一)國家鼓勵并大力支持義務(wù)教育階段教師的均衡配置

推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，尤其是促進城鄉(xiāng)教師均衡配置已上升到政策和法律層面。《義務(wù)教育法》規(guī)定國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件。國務(wù)院和地方各級人民政府鼓勵和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務(wù)教育工作。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》把促進公平作為國家基本教育政策，其中重點是促進義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出推動義務(wù)教育均衡發(fā)展。加強教師隊伍特別是鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，推進城鄉(xiāng)教師交流?？梢?，國家從法律和政策層面推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，而義務(wù)教育階段教師的均衡配置更是重要的內(nèi)容。

(二)義務(wù)教育均衡發(fā)展需要教師資源均衡配置

城鄉(xiāng)教師的均衡配置是義務(wù)教育均衡發(fā)展的一個重要內(nèi)容，也是必要手段和保障措施。教師資源作為學(xué)校第一資源，它對學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平存在決定性影響。目前，在多數(shù)地方還普遍存在區(qū)域義務(wù)教育教師資源分布不均衡情況，優(yōu)秀教師向部分優(yōu)質(zhì)城區(qū)學(xué)校流動，而薄弱或偏遠鄉(xiāng)村學(xué)校優(yōu)秀教師不斷流失，這已成為制約義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要障礙。因此義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵是均衡師資配置。只有教師的均衡合理配置，才能使不同區(qū)域間，學(xué)校間的學(xué)生群體享有均等的機會，才能實現(xiàn)教育的公平。

二、縣域內(nèi)義務(wù)教育階段教師配置中存在的問題

(一)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間師資配置不均衡

每年教師招考時，一些重點名校、教育部直屬師范大學(xué)畢業(yè)生往往去向多選擇大中城市學(xué)校。而小城市，及縣市區(qū)學(xué)校往往多是普通高校畢業(yè)生報考，而偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校招聘，往往是門前冷落，缺乏競爭力，即便考上了，也多有放棄的。由于農(nóng)村地區(qū)教師生活環(huán)境艱苦、個人發(fā)展機會少，嚴重影響農(nóng)村教師隊伍的穩(wěn)定與工作積極性，造成農(nóng)村優(yōu)秀教師大量減少和流失，而流失的主要是骨干教師和青年教師。教師年齡老化現(xiàn)象嚴重，一些村小和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)還存在民師轉(zhuǎn)正的教師，這部分教師年齡老化，知識老化，不能適應(yīng)現(xiàn)代教學(xué)模式。英、音、體、美、信息化等小學(xué)科教師嚴重不足。主城區(qū)的一些名校往往集中了較多優(yōu)質(zhì)教師資源，吸引了周邊學(xué)生就學(xué)，而城鄉(xiāng)結(jié)合部往往由于生源流失嚴重，導(dǎo)致教師過剩，流動性較弱。所以在區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教師無論從數(shù)量、質(zhì)量還是結(jié)構(gòu)上都存在差異。

(二)區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教學(xué)質(zhì)量教學(xué)水平不均衡

義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，在一個人一生的教育中承擔(dān)著基礎(chǔ)性作用，對一個人的一生影響深遠。由于師資的不均衡，而直接導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量，教學(xué)效果的差異，教育的不均衡發(fā)展，破壞了教育公平原則。

(三)區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教師發(fā)展不均衡

教師發(fā)展是達到教師均衡配置的一種有效方式。但是，一直以來由于種種原因，區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教師個人發(fā)展上存在嚴重不均衡。社會上，家長、教師均對此項政策有不深入的認識。由于認識不深入及政策不配套完善導(dǎo)致大眾對教師交流政策不關(guān)心，不認可，持懷疑態(tài)度，教師本身積極性不高。

三、縣域內(nèi)義務(wù)教育階段教師配置失衡的原因分析

(一)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展

長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、高度集中的計劃體制下，形成了一種忽視地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的“城市中心”價值取向：國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體現(xiàn)城市人的利益。現(xiàn)今，這種價值取向顯然已極不適應(yīng)當(dāng)下的發(fā)展。但是長期形成的慣性思維潛存于各種決策之中，尤其是在教育政策的制定及改革的推行中忽視了城鄉(xiāng)的差別與平衡。在師資配置上，早期，我國的農(nóng)村義務(wù)教育師資主要由中等師范學(xué)校定向培養(yǎng)，而城市的義務(wù)教育師資則主要來源師范大學(xué)或綜合性大學(xué)的?？埔陨袭厴I(yè)生。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于師資不足存在不同程度的代課教師，以及原民師轉(zhuǎn)正的一批教師。在2001年實行農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革之前，農(nóng)村教師待遇不能得到充分保證，師資配置不均衡現(xiàn)象更為嚴峻。雖然目前城鄉(xiāng)教師已實行了相同的工資待遇，但長期以來城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展留下的欠帳及城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展環(huán)境等各方面存在的差距仍是不爭的事實。這反映在教師的流動上呈現(xiàn)出“單向性”。

目前，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，大量農(nóng)村人口和學(xué)齡兒童轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，城市的生源不斷膨脹，班級規(guī)模隨之?dāng)U大，同時農(nóng)村人口和學(xué)齡兒童不斷減少，生源快速萎縮，一些農(nóng)村學(xué)校無奈面臨撤并的結(jié)局。在編制及財力有限的現(xiàn)狀下，地方政府通常優(yōu)先滿足城區(qū)學(xué)校擴張的需求，將有限的教師資源向縣城傾斜。而農(nóng)村學(xué)校教師配置上往往出現(xiàn)數(shù)字超編而實際缺編的狀況，教師不流動，老的退不掉，新的進不來。

(二)缺乏配套性政策的支撐和完善的法律體系保障

近年來，出臺了一些促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策性文件，但真正從法律層面上立法的較少。已有的法律只是從國家層面對義務(wù)教育均衡發(fā)展和教師均衡配置作一些原則性規(guī)定，還缺少相應(yīng)的配套行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及其他有關(guān)教育的規(guī)范性文件，尚未形成一個完整統(tǒng)一的法律體系。離“依法治教”還相距甚遠。正是由于缺少配套性文件的支撐不僅使一些法律及政策的原則性規(guī)定不能落到實處，還使得一些相關(guān)改革因阻力較大而推進困難。如 《義務(wù)教育法》規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府鼓勵和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務(wù)教育工作?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》要求建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機制，均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源。加快縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機制，在財政拔款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。這些規(guī)定過于原則，至于如何鼓勵、支持和傾斜并無具體規(guī)定，亦無相關(guān)追續(xù)?，F(xiàn)在安徽省和滁州市都在推行教師校籍管理改革，即由縣級教育行政主管部門在編制內(nèi)統(tǒng)籌管理，由學(xué)校根據(jù)需要按期聘用，動態(tài)調(diào)整，合理流動，促進教師資源均衡配置。但是由于《安徽省事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置和編制管理規(guī)定》及《事業(yè)單位人員管理條例》等法規(guī)，目前全省各地執(zhí)行的是逐校核定編制、教師定編到校和專業(yè)技術(shù)人員崗位設(shè)置到校的管理辦法。由于政策不配套，在基層無法全面開展“無校籍管理”改革。

(三)政府義務(wù)教育投入體制不完善和分稅制的財政問題

我國義務(wù)教育階段，財政制度實行的是一種地方負責(zé)、分級管理的體制，越是高一級政府，所承擔(dān)的教育投資責(zé)任反而越小。同時現(xiàn)行的中央財政教育轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，補助規(guī)模有限，且多為一次性或臨時性項目，缺乏強有力的長效機制。由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，區(qū)域經(jīng)濟雖不斷發(fā)展，但支出規(guī)模也在不斷增長，因此，縣級財政仍十分脆弱，縣級財政短期內(nèi)還難以改變“吃飯財政”的現(xiàn)狀，長期以來，財政只能保障教育的基本支出，建設(shè)性資金匱乏，同時市區(qū)一體發(fā)展格局，賴以支撐教育建設(shè)資金的教育附加和土地出讓金及稅收均部分由市統(tǒng)籌安排，財權(quán)與事權(quán)的不匹配，導(dǎo)致區(qū)級財政對教育支出資金壓力巨大，對于城區(qū)內(nèi)不斷擴張的學(xué)校建設(shè)和教師經(jīng)費保障面臨艱難困境，更不用說另外支出的補償教師流動的相關(guān)費用。所以出現(xiàn)由縣級財政的“小馬”拉義務(wù)教育“大車”的局面。

(四)政府調(diào)節(jié)力度不夠，責(zé)任機制未建立，績效考核機制不完善

推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，合理配置教育資源，實現(xiàn)教育公平是政府的基本職責(zé)。所以各級政府有責(zé)任和義務(wù)落實相關(guān)法律和政策的規(guī)定，制定相應(yīng)的制度，采取有效的措施加以引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，調(diào)動教師的積極性，將義務(wù)教育相關(guān)目標(biāo)任務(wù)落到實處。這就要從制度層面建立健全責(zé)任機制，實行科學(xué)的績效考核，增強制度的剛性。而目前，這一方面工作還很欠缺，缺少剛性的監(jiān)督和科學(xué)統(tǒng)一的績效評估機制?，F(xiàn)實社會中，家長，學(xué)校把升學(xué)率排在首位，以此作為衡量一切的標(biāo)準(zhǔn)，極大挫傷教師的工作積極性，社會尊師重教的氛圍不濃厚，缺乏對教師的人文關(guān)懷。教育部門平時工作中對一些政策宣傳力度不夠，部分教師對教師交流政策的精神實質(zhì)把握不透。這些因素導(dǎo)致教師交流的精神動力水平較低，直接影響交流政策效果的實現(xiàn)。

四、推進縣域內(nèi)義務(wù)教育教師均衡配置的政策性建議

在提高教師職業(yè)吸引力的同時，促進義務(wù)教育教師均衡配置相關(guān)政策的跟進和完善。要采取有力的措施提高教師的政治地位、社會地位和生活待遇，改善教師的工作和生活條件，吸引社會最優(yōu)秀的人才來當(dāng)教師。同時在均衡師資配置時充分運用包括激勵、保障、評價、監(jiān)督等手段。

(一)完善農(nóng)村及薄弱學(xué)校教師隊伍建設(shè)的宏觀制度保障

首先要建立嚴格的教師準(zhǔn)入、補充及退出機制。義務(wù)教育教師要實現(xiàn)均衡配置，教師合理有序地交流是一種有效手段，這需要改變“一崗定終身”的傳統(tǒng)觀念，樹立動態(tài)的教師發(fā)展觀。一是要把好入口關(guān)，嚴格準(zhǔn)入。在招錄時提高門檻，嚴格考核標(biāo)準(zhǔn)。多引進高素質(zhì)的專業(yè)人才。其次在補充時，提前做到充分征求學(xué)校意見，優(yōu)先招錄緊缺專業(yè)的，如音、體、美、信息化等小學(xué)科教師。二是完善中小學(xué)教師資格認定制度、定期注冊制度，嚴格準(zhǔn)入，加強考核管理。大量不合格的教師潛存于農(nóng)村教師隊伍中，不合格的教師沒有合理的“退出路徑”，造成及時補充新教師工作的滯后，直接影響了教師的均衡配置。所以政府應(yīng)制定切實可行、科學(xué)合理的合格教師標(biāo)準(zhǔn)，實行強有力的農(nóng)村義務(wù)教育教師退出和補充政策。經(jīng)考核不合格的，堅決予以退出教師隊伍。而隨著機關(guān)事業(yè)單位建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度等政策的實施，為教師退出機制的建立提供了政策上的配套和支持。

其次要完善相關(guān)配套制度，加大人事制度改革。要去除一些制度的障礙和壁壘。如改革事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置和編制管理，建立動態(tài)的教師管理體系，實行更加寬松的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，每年動態(tài)調(diào)整編制或區(qū)域內(nèi)總編管理，按需設(shè)崗，優(yōu)化組合，科學(xué)管理，師資共享。對新進教師一律實行合同聘任制，其養(yǎng)老保險等“五險一金”由聘用部門統(tǒng)一辦理，所需資金由財政單列，納入預(yù)算，使教師的交流具有合理性、合法性和便利性。對教師的管理真正地做到“縣管校用”，“無校籍管理”，使教師作為一個“系統(tǒng)人”，而不是單純的“學(xué)校人”。

再次，通過立法規(guī)定各級政府教育經(jīng)費的投入，建立合理的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。經(jīng)費的保障對均衡師資的配置也是至關(guān)重要的。眾多國家通過立法來規(guī)定和約束各級政府的義務(wù)教育投入責(zé)任。規(guī)范義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度是解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不平衡問題的主要手段。法國中央財政承擔(dān)了70%以上的義務(wù)教育經(jīng)費。德國義務(wù)教育經(jīng)費主要由州政府承擔(dān)，它將教師工資直接劃撥到教師個人賬戶，約占義務(wù)教育經(jīng)費的大約75%。同時很多國家都建立起一套比較完備的經(jīng)費績效責(zé)任制度和監(jiān)督機制，以便社會對各個支出主體進行監(jiān)督和績效考核，這點我國完全可以借鑒。

另外，要完善對政府落實義務(wù)教育均衡發(fā)展的考核制度，明確在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展中各級政府的責(zé)任，主要是縣級政府。尤其是加大對師資均衡配置的分值或占比度，加強考核的剛性和結(jié)果的應(yīng)用。對考核的主體，內(nèi)容、形式、結(jié)果應(yīng)用應(yīng)明確具體，對社會公示。考核要提高民眾的參與度，或采用第三方評估考核方式。

(二)積極推進城鄉(xiāng)及校際間教師合理有序流動

均衡義務(wù)教育師資配置的一個有效措施是促進教師合理流動。教師的合理流動促進了學(xué)校發(fā)展的相對均衡，還減少了學(xué)生的流動。那么，如何規(guī)范教師的合理流動呢？

一要建立促進教師流動的激勵和補償制度。教師的流動勢必會對其家庭、學(xué)習(xí)、生活及社交等方面造成影響。由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，所以采取對流動教師進行環(huán)境差異補償?shù)日咂胶馐侄喂膭顑?yōu)質(zhì)師資流動來彌補農(nóng)村及薄弱學(xué)校的師資等條件的差異，這對于促進教育公平十分必要。目前我國中小學(xué)實行崗位績效工資，包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分。具體對艱苦邊遠地區(qū)，可以通過設(shè)立農(nóng)村教師艱苦邊遠補貼制度，根據(jù)艱苦邊遠程度，補貼設(shè)為若干檔，形成合理梯度。在崗則有，離崗則無。為防止出工不出力現(xiàn)象，還可擴大艱苦邊遠地區(qū)學(xué)校的績效工資額度，或?qū)⑦呥h補貼與績效掛鉤，如績效考核合格以上發(fā)邊遠補貼，如不合格，則只發(fā)60%。目前，筆者所在區(qū)根據(jù)遠近實行了每月100至300元不等的邊補，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼每月200至500元不等，最遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師每月可比城區(qū)教師多拿800元。由于縣級財力薄弱，為了能保證按時足額發(fā)放，建議中央和省級財政按一定比例分擔(dān)所需經(jīng)費。在政治待遇等政策上亦要向農(nóng)村教師傾斜，如在職稱的評定，評優(yōu)的確定，職務(wù)的升遷，進修的機會等方面給予優(yōu)先照顧。如在晉升中高級職稱或初任校長職務(wù)必須有一定年限的農(nóng)村學(xué)校工作經(jīng)歷并考核在合格以上。二是要制定科學(xué)合理的交流制度和程序。要合理劃定流動區(qū)域，可以由近及遠，劃定片區(qū)，首先在本片區(qū)范圍內(nèi)交流，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)需求和教師意愿進行更大范圍內(nèi)的流動。要確定流動期限，可確定為3-6年，一般3年一個教育階段，在每一個教育階段內(nèi)學(xué)生不宜頻繁更換教師。三是要建立流動教師的績效考評制度。只有對交流對象進行考評才能有效地保持流動教師的工作緊迫感，如果不對流動教師進行合理的績效考評，容易造成松懈，影響交流的質(zhì)量和效果。四是要創(chuàng)新機制，首先對校長和名師進行交流。一個好校長就是一個好學(xué)校，同樣名師的帶動和示范作用也是巨大的，可以安排名校分管教育教學(xué)的副校長到農(nóng)村薄弱學(xué)校掛職副校長或當(dāng)校長，農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校的校長也可到城里名校掛職副校長一段時間。成立名師工作室，明確名師待遇，在其評為名師后，必須到農(nóng)村或薄弱校交流一段時間，并定期到薄弱校上一定時間的公開課?；蚪M織農(nóng)村學(xué)校教師來聽課，進行學(xué)術(shù)業(yè)務(wù)交流，名師還要編寫優(yōu)質(zhì)課件或校本，在區(qū)域內(nèi)學(xué)校廣泛交流，以充分發(fā)揮名師的效用。

(三)引導(dǎo)教師轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的價值觀和教育信念

要加強師德師風(fēng)建設(shè)，引導(dǎo)廣大教師樹立“以生為本”的服務(wù)觀念，增強社會責(zé)任感和崗位責(zé)任意識，摒棄一己之私。教育部門要加大宣傳，改變教師“一崗定終生”的傳統(tǒng)觀念，樹立動態(tài)的教師發(fā)展觀念，大力宣傳教師均衡配置及交流政策的目的和意義，提高教師和社會大眾對政策的認識水平，充分營造良好的社會氛圍，獲得輿論的支持，使教師自覺自愿配合交流政策的執(zhí)行。鼓勵教師參加交流培訓(xùn)學(xué)習(xí)，了解城鄉(xiāng)教育發(fā)展現(xiàn)狀，激發(fā)教師的工作熱情，積極投入到城鄉(xiāng)教師交流的大潮中。對交流教師要給予精神方面的支持和人文關(guān)懷，構(gòu)建學(xué)習(xí)交流平臺，開展多元活動，豐富精神文化生活。

百年大計，教育為本，教育大計，教師為本。義務(wù)教育的均衡發(fā)展關(guān)系我國義務(wù)教育的總體質(zhì)量，關(guān)系教育公平這一最大的公平能否得以實現(xiàn)。義務(wù)教育發(fā)展以縣級政府為主體，而義務(wù)教育均衡發(fā)展首推的是縣域內(nèi)的均衡，均衡發(fā)展重點在縣(市、區(qū))，難點也在縣(市、區(qū))，所以縣域內(nèi)的教師的均衡配置對促進義務(wù)教育均衡發(fā)展有巨大的推動作用。教師的均衡配置不是簡單的填平補齊，削高補低，而是帶動農(nóng)村學(xué)校薄弱學(xué)校師資水平的提高，從而根本上提高教師隊伍的整體素質(zhì)，進而促進整體教育質(zhì)量提升，最大限度地促進學(xué)生的發(fā)展，辦人民滿意的教育。

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責(zé)任編輯：劉海濤

收稿日期：2015-11-03

作者簡介：邵長玲，北京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生(北京 100871),滁州市南譙區(qū)政府 (安徽 滁州 239000 )。

中圖分類號：G635.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1794(2016)01-0112-04