何格　別夢瑤　陳文寬

摘要：推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是我國土地制度改革的重要內(nèi)容。受國家法律和土地產(chǎn)權(quán)制度制約，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的集體決策機(jī)制、土地價(jià)格機(jī)制、收益分配機(jī)制、供后監(jiān)管機(jī)制不健全，抵押融資、農(nóng)村規(guī)劃、土地征收、土地整治配套改革滯后。成都市在探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面走在全國前列，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需借鑒成都市經(jīng)驗(yàn)，從優(yōu)化制度環(huán)境、健全內(nèi)部機(jī)制、完善配套改革三方面構(gòu)建政策體系。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；農(nóng)地改革；土地政策；成都市

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）02-0043-05

一、問題的提出

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國家長治久安。長期以來，政府主導(dǎo)的“征地—賣地”土地利用模式支撐著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，但城鄉(xiāng)市場分割、要素流動(dòng)不暢導(dǎo)致土地價(jià)格扭曲，誘發(fā)政府征地沖動(dòng)、尋租行為猖獗，引致城市增長失控、耕地面積減少，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損、社會(huì)矛盾激發(fā)等，現(xiàn)行土地制度與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)。為此，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，為我國土地制度改革指明了方向。2008年以來，成都市開展了新一輪以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)施農(nóng)村土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，完善城鄉(xiāng)社會(huì)配套改革，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)，改革進(jìn)程走在全國前列，并形成了“成都模式”。系統(tǒng)探究成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題，不僅有助于規(guī)范成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐操作，而且可為全國性規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法律政策制定儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)。

近年來，學(xué)界研究集體建設(shè)用地入市的主要觀點(diǎn)認(rèn)為，制度環(huán)境變化引致的外部利潤、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源配置效率的客觀要求、城市化推進(jìn)對土地發(fā)展權(quán)保障等都對集體建設(shè)用地制度改革有著理論和現(xiàn)實(shí)需求，直接入市將面臨農(nóng)民失地、收益分配不公、耕地非農(nóng)化等風(fēng)險(xiǎn)；各地探索實(shí)踐中主要形成了“就地流轉(zhuǎn)”“異地流轉(zhuǎn)”“就地+異地流轉(zhuǎn)”等不同模式，不同模式績效大小取決于流轉(zhuǎn)系統(tǒng)外部環(huán)境、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；通過重構(gòu)產(chǎn)權(quán)體系，完善法律制度、權(quán)益分配制度、配套制度，優(yōu)化外部環(huán)境等能有效推進(jìn)集體建設(shè)用地入市。從既有研究來看，學(xué)界對集體建設(shè)用地入市研究成果頗豐，但具體到集體經(jīng)營性建設(shè)用地研究較少，研究內(nèi)容偏理論化、可操作性不強(qiáng)，地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足且零碎化，難以上升到政策層面，無法滿足我國全面深化改革的需要。成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文將以成都市為例，剖析我國集體建設(shè)用地入市的制度限制等問題，創(chuàng)造性地提出推進(jìn)我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策體系。

二、成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

成都市積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，逐步形成了以確權(quán)頒證為基礎(chǔ)、土地綜合整治為載體、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為平臺(tái)的流轉(zhuǎn)體系，在實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)方面進(jìn)行了有益探索，并取得初步成效。

1.呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)數(shù)量增長且主體多元化態(tài)勢

截至2014年年底，成都市通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所及其分所成交的集體經(jīng)營性建設(shè)用地共96宗，成交面積2166.66畝。其中，2008—2014年，每年成交的宗地?cái)?shù)量分別為3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，總體呈現(xiàn)增長趨勢。從流轉(zhuǎn)主體來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流出主體除傳統(tǒng)村委會(huì)外，集體經(jīng)濟(jì)組織成立的資產(chǎn)管理公司、村民議事會(huì)主導(dǎo)的村集體、股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)合作社等新型集體經(jīng)濟(jì)組織逐步成為市場主體；流入主體由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員拓展到地方政府、城鄉(xiāng)居民以及企業(yè)法人等，多元化趨勢明顯。

2.流轉(zhuǎn)方式以出讓為主且多為商業(yè)用途

成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所數(shù)據(jù)顯示，成交集體經(jīng)營性建設(shè)用地中，出讓流轉(zhuǎn)的宗地占比98%，其中，掛牌出讓的宗地占比83.4%，協(xié)議出讓的宗地占比14.6%；出租或入股流轉(zhuǎn)的宗地占比2%，流轉(zhuǎn)方式以出讓為主。同時(shí)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后多為商業(yè)用途，成交宗地86.4%為商業(yè)用地，主要用于發(fā)展休閑觀光旅游、鄉(xiāng)村酒店、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，4.2%為工業(yè)用地，9.4%為公共管理和公共服務(wù)等其他用途。

3.流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域間差距較大

整體來看，成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地平均成交價(jià)格為35.86萬元/畝。單宗地塊中，崇州市崇陽鎮(zhèn)羅墩村一塊宗地成交單價(jià)188萬元/畝，為成都市最高價(jià)格；金堂縣官倉鎮(zhèn)柿子樹村鄉(xiāng)村酒店項(xiàng)目成交價(jià)18萬元/畝，為成都市最低價(jià)格。從各圈層來看，一圈層的宗地平均成交價(jià)格85萬元/畝，為各圈層最高；二圈層的宗地平均成交價(jià)格37.22萬元/畝，為一圈層的43.8%；三圈層的宗地平均成交價(jià)格25.96萬元/畝，為一圈層的31%，流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域間差距較大。

4.流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有

成都市相關(guān)政策規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)，土地收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，流轉(zhuǎn)價(jià)款之外，由集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人以成交價(jià)為依據(jù)向縣級(jí)政府繳納10%的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)配套費(fèi)與2%的耕地保護(hù)金，集體內(nèi)部收益分配由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同討論決定。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)收益，若受讓人與集體經(jīng)濟(jì)組織有約定的，從其約定；若沒有約定，由受讓人所有，政府不參與再次流轉(zhuǎn)收益分配。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在問題及原因分析

隨著改革的全面深入，地方政府難以突破的制度限制和政策不規(guī)范、缺乏系統(tǒng)性等非制度約束，將阻礙集體經(jīng)營性建設(shè)用地順暢入市。

1.宏觀法律制度制約

第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市受國家法律法規(guī)限制。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》分別指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。而《物權(quán)法》第151條、《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產(chǎn)管理法》第9條等規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兼并、破產(chǎn)等情形下可依法流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地須征為國有后才能有償出讓?？梢?，集體經(jīng)營性建設(shè)用地政策規(guī)定與國家法律沖突。但鑒于國家政策性文件效力有限，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)依然受到國家法律限制。endprint

第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體虛位且權(quán)能殘缺。長期以來，我國農(nóng)村集體的法律內(nèi)涵、構(gòu)成要素、運(yùn)行程序不明確，集體經(jīng)濟(jì)組織長期缺位或機(jī)制不健全，難以真正履行經(jīng)營和管理集體土地的職能，村委會(huì)或村民小組行使集體土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)責(zé)尚未界定，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛位。不僅如此，現(xiàn)行法律對集體土地所具有的權(quán)利結(jié)構(gòu)和權(quán)能體系也界定不清。主體虛位和權(quán)能殘缺導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地處分和收益權(quán)能無法實(shí)現(xiàn)。盡管成都市相關(guān)政策允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，但實(shí)際操作中很難做到與國有土地“同權(quán)同價(jià)”。

2.內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不健全

第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市決策機(jī)制運(yùn)行效率低。根據(jù)規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意并形成決議后，方可實(shí)施。在實(shí)際工作中，入市前基層政府工作人員和村干部需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力反復(fù)去做村民工作，才能達(dá)到通過決議的人數(shù)要求，這嚴(yán)重影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程。究其原因，主要是村內(nèi)人數(shù)多、利益訴求不同，村民對政策理解不充分、意愿容易出現(xiàn)反復(fù)，短時(shí)間內(nèi)形成統(tǒng)一意見難度大，集體決策效率低。

第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)格機(jī)制不完善。成都市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，多由流轉(zhuǎn)雙方參照土地整理和拆遷安置成本、政府流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)、相鄰地塊成交案例中的流轉(zhuǎn)價(jià)格來協(xié)商確定交易價(jià)格；部分邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織直接以政府最低保護(hù)價(jià)作為成交價(jià)格。顯然，這一定價(jià)機(jī)制既無法反映集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場供需情況，更不能體現(xiàn)土地使用權(quán)真實(shí)價(jià)格，最終必然會(huì)損害交易雙方中一方的利益。從調(diào)研情況看，各地基準(zhǔn)地價(jià)普遍缺失，交易雙方缺少科學(xué)的參考價(jià)格，成交價(jià)格事前協(xié)商確定，掛牌出讓程序多流于形式，市場競爭程度不夠。這些是土地價(jià)格機(jī)制不完善的主要原因。

第三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配機(jī)制不健全。一直以來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配缺乏理論標(biāo)準(zhǔn)和客觀依據(jù)，各級(jí)政府也未出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性政策，集體經(jīng)濟(jì)組織制定收益分配方案難度大。收益分配機(jī)制的不健全導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中國家、集體和農(nóng)民個(gè)人利益無法公平實(shí)現(xiàn)。例如，由于缺乏上位法的支撐，各基層政府對收取成都市政府規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)存在擔(dān)憂；集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益提留比例缺少參照標(biāo)準(zhǔn)，容易被“分光吃凈”；集體成員土地收益分配方式過于單一，宅基地安置方式會(huì)加重有進(jìn)城意愿農(nóng)民的進(jìn)城顧慮，一次性貨幣補(bǔ)償無法保障農(nóng)民持久增收等，農(nóng)民潛在利益受損。

第四，集體經(jīng)營性建設(shè)用地供后監(jiān)管機(jī)制缺失。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地收益后便不再關(guān)心土地開發(fā)經(jīng)營情況，基層國土部門負(fù)責(zé)監(jiān)察用地項(xiàng)目建設(shè)是否違規(guī)占用農(nóng)地，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)核查用地項(xiàng)目建設(shè)是否落實(shí)規(guī)劃，而用地項(xiàng)目建設(shè)開竣工時(shí)間、項(xiàng)目驗(yàn)收后經(jīng)營用途、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等都無人監(jiān)管。一旦用地企業(yè)閑置流入土地、開發(fā)低密度別墅式酒店變相出賣、改擴(kuò)建原有建筑，將缺少相關(guān)部門及時(shí)管控。當(dāng)前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還處于探索階段，基層政府各部門管理權(quán)責(zé)不清晰，加之用地企業(yè)經(jīng)營行為較為隱蔽，監(jiān)管難度大，集體經(jīng)營性建設(shè)用地供后監(jiān)管缺位。

3.外部配套改革滯后

第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資困難。一是提供抵押融資服務(wù)金融機(jī)構(gòu)少，融資渠道單一。目前，除成都農(nóng)商銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額信貸公司外，其他金融機(jī)構(gòu)均不受理集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。二是抵押貸款額度小、利息高。成都農(nóng)商銀行規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款率為60%，貸款利率為基準(zhǔn)利率上浮30%，明顯低于國有建設(shè)用地貸款率而高于其貸款利率。三是抵押貸款程序煩瑣、周期長，以至于個(gè)別在建項(xiàng)目選擇高利貸來彌補(bǔ)資金缺口。目前，我國《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均未設(shè)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押權(quán)能，金融機(jī)構(gòu)受理土地抵押貸款業(yè)務(wù)除承擔(dān)正常的信貸風(fēng)險(xiǎn)外還需要分擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，這是集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資困難的直接原因。

第二，農(nóng)村三大規(guī)劃編制滯后且銜接度不高。目前，成都市土地利用總體規(guī)劃編制到村組；城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋到重點(diǎn)鎮(zhèn)，但一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的控制性詳細(xì)規(guī)劃基本處于空白，集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃條件缺失；除城郊鎮(zhèn)、旅游特色鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢較突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃普遍滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局隨意，功能分區(qū)不合理，三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)難度大，區(qū)域整體效益低；各項(xiàng)規(guī)劃融合度不高、銜接不緊密，制約社會(huì)資金投資開發(fā)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的積極性。究其原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，基層政府規(guī)劃意識(shí)淡薄，對規(guī)劃重視不夠，財(cái)政投入不足，規(guī)劃人才缺失等，都直接影響了農(nóng)村三大規(guī)劃的編制進(jìn)度和融合程度。

第三，農(nóng)村征地制度改革進(jìn)程緩慢。征地制度改革和推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是一枚硬幣的兩個(gè)面，征地范圍直接影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍。但由于公共利益尚未明確界定，縮小征地范圍改革推行困難，政府征收土地除保障公共服務(wù)與管理、交通運(yùn)輸、保障性住房等公益性用地外，還需要滿足商業(yè)、服務(wù)業(yè)、工礦倉儲(chǔ)等經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。征地制度改革進(jìn)程緩慢導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市空間被壓縮。

第四，土地綜合整治節(jié)余指標(biāo)落地使用不暢。土地綜合整治是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前置環(huán)節(jié)，從立項(xiàng)到驗(yàn)收一般需要2—3年，時(shí)間周期長，資金需求量大。期間，整理出來的建設(shè)用地指標(biāo)只能在拆舊區(qū)全部驗(yàn)收合格后落地使用，實(shí)施主體無法通過指標(biāo)分期流轉(zhuǎn)或使用回籠資金，項(xiàng)目后期資金缺口大。禁止分期使用指標(biāo)雖然能夠防止投資者違反合同中止土地綜合整治項(xiàng)目，最大限度維護(hù)農(nóng)民利益，但也間接提高了社會(huì)資金準(zhǔn)入門檻。另外，農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)使用辦法尚未出臺(tái)，部分已經(jīng)驗(yàn)收合格指標(biāo)還無法正常落地。

四、推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對策建議

推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，不僅要注意土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)自身的健全和完備，還要注重與其他改革的協(xié)調(diào)和配套，以提高改革的系統(tǒng)性和完整性。

1.優(yōu)化法律制度環(huán)境endprint

第一，構(gòu)建與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相適宜的法制環(huán)境。一是及時(shí)評(píng)估郫縣作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)成果，梳理現(xiàn)行法律制度與之相悖的規(guī)定并通過相關(guān)程序和有關(guān)部門提請全國人大及其常務(wù)委員會(huì)修正。例如，修正《土地管理法》第43條和第63條，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、出租或入股等方式直接入市；修改《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條，設(shè)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押權(quán)能；刪除《城市房地產(chǎn)管理法》第9條相關(guān)規(guī)定等。二是完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法，建立完整的法律規(guī)范體系，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)在規(guī)范的法制軌道上運(yùn)行。三是盡快出臺(tái)全國性規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法，為入市提供政策依據(jù)。

第二，建立與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。一是推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)頒證。根據(jù)國家法律政策和地區(qū)實(shí)際，重新界定集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念內(nèi)涵和入市范圍，依據(jù)最新土地調(diào)查成果、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，清理和實(shí)測集體經(jīng)營性建設(shè)用地，嚴(yán)格確權(quán)到村組集體經(jīng)濟(jì)組織。二是股權(quán)量化。在確權(quán)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)村組集體經(jīng)濟(jì)組織對包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地在內(nèi)的集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、股份量化，成立具有股份合作性質(zhì)、法人實(shí)體地位的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，行使集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)。

2.健全內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

第一，規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市集體決策程序。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革要求，引導(dǎo)村組集體經(jīng)濟(jì)組織按照“宣傳動(dòng)員、征求意見、形成方案、民主決議、公示監(jiān)督”的決策程序，組織集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市各項(xiàng)事務(wù)決策，嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)2/3以上成員或成員代表同意便可形成決議的決策制度，降低因部分成員不合理要求影響集體決議形成進(jìn)程的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)格體系。參照國有建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估制度，制定省級(jí)統(tǒng)一的集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估規(guī)程，分別建立土地實(shí)物價(jià)格和指標(biāo)價(jià)格評(píng)估體系；采取邀標(biāo)形式，確定有資質(zhì)的土地評(píng)估公司分別制定零星和集中地塊不同用途宗地的基準(zhǔn)地價(jià)，定期更新并予以公示；建立價(jià)格備案制度，集體經(jīng)營性建設(shè)用地成交后，交易主體及時(shí)提交成交價(jià)格，確保地塊成交價(jià)格不低于政府最低保護(hù)價(jià)。

第三，合理分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益。一是完善國家與集體收益分配機(jī)制。建議市級(jí)政府向省級(jí)、國家爭取設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)稅費(fèi)的政策支持，使各基層政府收取基礎(chǔ)配套設(shè)施費(fèi)、土地增值收益調(diào)節(jié)金、土地使用稅等稅費(fèi)有法可依。二是健全集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配機(jī)制。制定集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配參考比例，保障一定資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)和村莊維護(hù)建設(shè)支出；拓展集體成員收益分配方式，綜合考慮農(nóng)民居住、就業(yè)等情況，以現(xiàn)金分配、物業(yè)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)支持等多渠道增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

第四，健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市供后監(jiān)管制度。由國土、房管部門會(huì)同工商、稅務(wù)、規(guī)劃等部門以及流出土地村集體代表共同建立供后監(jiān)管組織，明確各主體責(zé)權(quán)，統(tǒng)一工作流程，實(shí)行用地項(xiàng)目開竣工巡查制度，核查出讓合同約定條款落實(shí)情況。制定違規(guī)用地行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處理辦法，明確不同用地項(xiàng)目建設(shè)延期開竣工具體期限，制定開竣工延期處理辦法；規(guī)范用地企業(yè)申請更改土地用途管理，對違反土地用途管理行為采取罰款、責(zé)令整改或退還土地等處罰措施；設(shè)置集體經(jīng)營性建設(shè)用地供后閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，制定土地閑置費(fèi)收取和閑置土地收回處理辦法等。

3.完善外部配套改革

第一，創(chuàng)新集體經(jīng)營性建設(shè)用地融資的支持方式。一是建立政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由政府出資組建國有擔(dān)保公司，根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估結(jié)果，為土地使用者向銀行申請貸款提供擔(dān)保，分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的政策和市場風(fēng)險(xiǎn)。二是財(cái)政支持農(nóng)村金融改革。采取財(cái)政補(bǔ)貼或財(cái)政性存款等方式引導(dǎo)和激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村地區(qū)延生營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，擴(kuò)大金融服務(wù)范圍。三是完善信用制度建設(shè)。對土地使用者開展信用評(píng)級(jí)，補(bǔ)充信用信息數(shù)據(jù)庫，為土地抵押貸款提供信用支持。

第二，完善和優(yōu)化農(nóng)村三大規(guī)劃。設(shè)立各級(jí)政府財(cái)政專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌用于農(nóng)村三大規(guī)劃編制和實(shí)施，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“全覆蓋”提供財(cái)力支撐；擴(kuò)大鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度推行范圍，選拔和任命更多鄉(xiāng)村規(guī)劃師為鎮(zhèn)政府履行規(guī)劃管理職能提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，保障農(nóng)村三大規(guī)劃的人才支撐；確立農(nóng)村整體規(guī)劃和各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)，統(tǒng)籌制定農(nóng)村各項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，做好土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與對接，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”。

第三，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革。在綜合考慮地區(qū)發(fā)展、人均收入、物價(jià)水平等情況基礎(chǔ)上，參考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外不同用途土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嘗試采取留地、留物業(yè)等方式提高失地農(nóng)民生活水平，解決好住房、社保、就業(yè)等問題，平衡征地與直接入市的利益補(bǔ)償水平；明確界定公益性與非公益性的內(nèi)涵，確定政府征地范圍，嚴(yán)格實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，逐步開放城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，縮小征地范圍。

第四，探索建設(shè)用地指標(biāo)落地使用新辦法。一是放寬城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)用地使用政策，在拆舊區(qū)整理項(xiàng)目分期驗(yàn)收合格后，允許實(shí)施主體使用一定比例的建新指標(biāo)，指標(biāo)流轉(zhuǎn)或使用收益用于項(xiàng)目后期投資，以緩解實(shí)施主體資金壓力。二是盡快研究出臺(tái)農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)使用辦法，允許指標(biāo)交易或使用突破鎮(zhèn)域范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。

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責(zé)任編輯：澍文

Abstract： Promoting the collective operating construction land enter the market is an important part of the reform of China′s land system. Being restricted by national laws and land property rights system， the collective decision-making mechanism， the land price mechanism， the income distribution mechanism and the after-supply regulation mechanism are unsound. And， mortgage finance， rural planning， land expropriation and land consolidation reform lags behind. Chengdu city goes in the forefront of the country in the exploration of collective management of construction sites. Promoting the collective operating construction land enters the market needs to draw lessons from Chengdu experience， and build system in three aspects： optimizing the institutional environment， perfecting internal mechanism and improving the supporting reform.

Key words：collective operating construction land； rural land reform； land policy； Chengdu cityendprint